政策問題界定和政策議程建立
——以美國底特律拖車事件為例

許 婷

中共重慶市墊江縣委黨校，重慶 408300

一、相關(guān)概念與底特律拖車事件簡介

(一)相關(guān)概念

1.社會問題、公共政策問題的概念

社會問題是指社會內(nèi)部矛盾影響到社會公眾的正常生活、生產(chǎn)發(fā)展和社會全面進步，為社會公眾所共識并需要依靠社會力量才能得以解決的問題。從政策問題的所界定結(jié)果上看，公共政策問題是指客觀上觸及了社會大多數(shù)成員的共同利益或者與現(xiàn)有的社會規(guī)范、社會價值產(chǎn)生重大沖突，通過一定渠道或者方式向政府相關(guān)部門表達訴求，政府部門列入政策議程加以研究和分析，等待解決的社會公共問題。只有能被察覺或認識、由公眾向政府部門表達訴求、被政府部門納入政策議程的社會問題才是政策問題[1]。

2.公共政策議程的概念

公共政策議程指某一社會問題引起公共政策決定者的關(guān)注，公共政策決定者認為必須解決這一社會問題并開始對這一社會問題進行分析和研究，以決定是否采取措施解決以及如何解決[2]。公共政策決定者主要是政府部門。

(二)底特律拖車事件簡介

底特律是美國密歇根州最大的城市。早在1920年的春天，底特律官方就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)拖車居住者營地的存在，當時規(guī)模較小，約8-10戶人家，他們多為產(chǎn)業(yè)工人，以自己的拖車為家，過著十分貧困的生活。起初，拖車居住者并沒有給城市帶來任何的麻煩。但日后拖車營地在底特律市逐漸增多，規(guī)模也日漸增大，引起了市民的廣泛關(guān)注，給底特律市造成了巨大的社會問題，并進入相關(guān)部門的工作視野。

二、底特律拖車居住者政策問題的界定與公共政策議程的確立

(一)底特律拖車居住者政策問題的界定

1.問題的思考：底特律拖車居住者營地這一社會問題亟待政府部門采取相關(guān)政策手段加以控制

1925年底特律市有一家報紙發(fā)表了一篇文章指出某一拖車居住者營區(qū)“過分吵鬧”的情況，在接下來的10年中，底特律市拖車居住營地的數(shù)目和規(guī)模逐漸擴大，底特律市三家報紙對拖車居住者營區(qū)“過分吵鬧”情況的報道越來越多。這表明底特律拖車居住者營區(qū)威脅到附近居民的正常生活，已形成社會問題。

1936-1937年，報紙上反映拖車營區(qū)“過分吵鬧”情況的報道和評論達到頂峰，報紙上一半以上的報道、評論、讀者來信都表達著對拖車營區(qū)內(nèi)所發(fā)生的犯罪、疾病、火災、事故、不講道德等現(xiàn)象的不滿和憤怒。這一社會問題的公眾訴求越演愈烈，營區(qū)犯罪、疾病、火災、事故、不講道德、營區(qū)附近不動產(chǎn)貶值等問題單靠社會力量難以解決，是政府的職責所及。這一社會問題理應政策介入。

2.勾畫問題的邊界——底特律拖車居住者營地這一社會問題的描述

底特律拖車居住者營地的形成、演變過程：

1920年，在底特律城區(qū)外圍出現(xiàn)了一小片拖車營區(qū)，約有8-9戶人家，主要是產(chǎn)業(yè)工人，以拖車為家，生活貧困不堪。

1930年，底特律城區(qū)范圍內(nèi)拖車營地的數(shù)目發(fā)展到4個。

1935年，底特律城區(qū)范圍內(nèi)的拖車營區(qū)數(shù)目高達9個，而且拖車居住者有長期居住的趨勢。拖車、拖車活動房屋及居住者人數(shù)日漸增多。

1920-1935年間，底特律拖車居住者營區(qū)呈現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，威脅到社會公眾正常生活、發(fā)展進步，社會全面發(fā)展。

3.確定問題的事實依據(jù)——分析社會問題

從底特律三家報紙的相關(guān)報道來看，1925年以前底特律市的三家報紙還沒有有關(guān)拖車營區(qū)的報道。1925年底特律市一家報紙報道了某一拖車營區(qū)“過分吵鬧”的情況。1925-1935年間此類報道越來越多，并在1936-1937年達到頂峰。

從報道的性質(zhì)來看，1930年以前對于拖車營區(qū)的報道主要是獵奇和娛樂性質(zhì)的。1930年以后拖車營區(qū)的相關(guān)報道、評論、讀者來信反映出拖車營區(qū)內(nèi)犯罪、火災、疾病、事故、不講道德等現(xiàn)象令社會公眾憂心忡忡，警示意義明顯。其中1936-1937年間，報紙上一半以上的報道都是關(guān)于拖車營區(qū)環(huán)境噪音、腥臊亂臭、犯罪、火災、事故、不講道德、拖車附近房地產(chǎn)貶值，讀者來信紛紛對此表示強烈的不滿和憤懣。給報紙寫讀者來信的主要是拖車營區(qū)附近社區(qū)的居民、學校、房地產(chǎn)商、社會工作者。

從1925年-1937年，底特律拖車居住者營區(qū)所帶來的威脅市民正常生活、發(fā)展進步，妨礙社會管理，沖擊社會主流價值觀的情況逐漸暴露升級。底特律市民對營區(qū)引致的不良現(xiàn)象感到越來越難以忍受。但很多市民盡管贊成采取公共控制措施，對拖車居住者本身還是深感同情和理解的，拖車居住者基本上都是難以支付房產(chǎn)和租金的低收入人群。

這些報道表明：底特律拖車居住者營區(qū)這一社會問題本質(zhì)上是一個社會管理問題，根源于政府相關(guān)部門對拖車營區(qū)居民準入的規(guī)制和建設(shè)管理制度缺失，對拖車營區(qū)管理不善，對拖車居住者的服務(wù)、救濟保障不足，導致拖車居住者營區(qū)環(huán)境衛(wèi)生條件惡劣、公共安全事件頻發(fā)、社會秩序紊亂、教育缺失、拖車居民素質(zhì)低下、侵犯納稅人和房產(chǎn)商等權(quán)益的惡劣影響。

4.列出政策介入的目的和目標——確定政策介入的程度

從以上分析來看，政策介入的目的就是政府部門完善社會管理，解決拖車居住者營地及拖車居住者問題。政策介入的目標就是制定底特律拖車居住者營區(qū)管理政策，主要包括拖車營區(qū)居民準入政策、拖車居住者營區(qū)建設(shè)管理政策、拖車居住者服務(wù)保障政策。

5.確定政策介入的領(lǐng)域

底特律拖車居住者營區(qū)管理政策是社會管理領(lǐng)域的政策。

(1)拖車營區(qū)居民準入政策的主要內(nèi)容：主要是限制拖車營區(qū)規(guī)模擴大，確保低收入人群才能加入拖車營區(qū)。主要是依據(jù)現(xiàn)存拖車營區(qū)居住者的家庭人均收入情況制定。

(2)拖車居住者營區(qū)建設(shè)管理政策的主要內(nèi)容：①營區(qū)內(nèi)公共設(shè)施的建設(shè);②營區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生的維護;③營區(qū)社會治安;④營區(qū)稅費繳納;⑤營區(qū)拖車維護;⑥營區(qū)檔案管理

(3)拖車居住者服務(wù)保障政策的主要內(nèi)容：①拖車居住者教育培訓(學歷教育、普通培訓、就業(yè)指導培訓等);②拖車居住者檔案;③拖車居住者流動;④拖車居住者生活服務(wù)：就業(yè)咨詢、法律援助、醫(yī)療衛(wèi)生、購物、交易、洗衣服等;⑤拖車居住者失業(yè)救濟

6.展示潛在成本和效益

底特律拖車居住者營地問題所涉及的利益相關(guān)者如圖1所示：

底特律拖車居住者營區(qū)管理政策推行的成本小于收益，可以推行，其中的難點在于這項政策獲得所需財政經(jīng)費的支持并安撫房產(chǎn)商。

7.檢查問題的陳述

通過再次檢查以上分析的全面性、準確性可以對底特律拖車居住者營區(qū)政策問題界定為：底特律市拖車居住者營區(qū)環(huán)境衛(wèi)生條件惡劣、社會治安事件頻發(fā)、拖車居民不講道德嚴重影響了社會公眾的正常生活，并且營區(qū)規(guī)?；l(fā)展威脅到房產(chǎn)商、受教育者等的利益，媒體、社會公眾、學校相關(guān)人員、房產(chǎn)商、社會工作者對這些情況怨聲載道，政府部門認為底特律拖車居住者營區(qū)管理缺失威脅到衛(wèi)生、教育、財產(chǎn)、道德方面的全體價值，應列入政策議程加以分析和研究。

(二)底特律拖車居住者營區(qū)管理問題政策議程的建立

1925-1935年間，城區(qū)范圍內(nèi)拖車營區(qū)數(shù)目劇增并形成規(guī)模，到1935年營區(qū)數(shù)目高達9個，而且很多拖車居民有長期定居的趨勢，給市民的生活帶來困擾，人們開始憂心忡忡，這一社會問題受到人們的廣泛關(guān)注。

1936-1937年間，拖車營地的影響范圍擴大，社會公眾、新聞媒體、利益集團、社會團體對于拖車營地向政府相關(guān)部門表達了強烈的公眾訴求，報紙中超過半數(shù)以上的新聞報道和評論文章以及許許多多的讀者來信都涉及拖車營地中的犯罪、火災、疾病、事故和一些滑稽事件。給報社寫讀者來信的主要是生活在拖車營地附近社區(qū)的居民、學校、房地產(chǎn)商以及社會工作者。居民們對拖車營地所帶來的環(huán)境噪音、腥臊惡臭、不講道德、各種犯罪以及附近地區(qū)不動產(chǎn)的貶值表現(xiàn)出強烈的不滿。這一問題進入公眾議程。

對于拖車營地這一社會問題的討論在以下三個相互關(guān)聯(lián)的層次上得以展開：第一個層次是零散的和無組織狀態(tài)的群體討論，主要發(fā)生在鄰居間和關(guān)注事態(tài)發(fā)展的人們之間。第二個層次是利益集團和壓力集團的討論，如納稅者、拖車制造商、房地產(chǎn)組織、家長——教師聯(lián)合會、婦女俱樂部、男士俱樂部，這是公眾議程的核心部分。其中有兩個重要的壓力集團，一是拖車制造商協(xié)會，為拖車居住者的利益尋求保護，同時受個人和團體利益及高額利潤的動機驅(qū)使展開討論；二是由那些低收入的農(nóng)業(yè)季工和臨時工、偶爾和長期的失業(yè)者、依靠工廠工資為生者等諸如此類的人組成組成的利益集團——美國活動房屋居住者協(xié)會。這兩個壓力集團站在政策訴求的對立面。第三個層次是專家、政府官員或準政府機構(gòu)之間進行的討論，準政府機構(gòu)如警察、衛(wèi)生官員、市議會、社會工作者和校務(wù)委員會。這樣一種廣泛的討論使涉及其中的這三個層次相互影響、相互受益。媒體、市民、社會團體、利益集團、專家權(quán)威、政府官員經(jīng)過深入分析，普遍認為拖車營地已經(jīng)給衛(wèi)生、教育、財產(chǎn)和道德方面的群體價值觀受到拖車營地事件的威脅，政府部門界定了底特律地區(qū)拖車居住者問題并將這一問題納入政府議程。政府部門及相關(guān)政策部門將權(quán)衡各方利益決定是否采取行動并提出解決方案。

三、啟示

(一)政策問題的界定

1.政策問題確認的條件是：客觀存在、能被察覺和認識、觸及公眾利益或與現(xiàn)有的社會規(guī)范、社會價值發(fā)生重大沖突、公眾訴求、在政府相關(guān)部門的職權(quán)范圍內(nèi)。

2.政策問題界定的主體：常見的政策問題界定的主體：政府部門(最主要的政策問題界定主體)、專家權(quán)威、利益集團和社會組織、社會公眾和新聞媒體。除此以外還有公共部門信息機構(gòu)、研究機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、預測機構(gòu)、統(tǒng)計機構(gòu)，政策執(zhí)行機構(gòu)等。

3.政策問題的界定過程：公共政策問題的界定是一個動態(tài)的過程，包括以下幾個階段：

(1)問題的思考——考察這一問題是否需要政策介入才能解決?？陀^存在某一社會問題，這一社會問題的解決在政府職權(quán)范圍內(nèi)，需要政府出臺某項政策才能解決，或者這一社會問題與現(xiàn)有某些政策發(fā)生巨大沖突，必須加以改進才能解決這一問題。

(2)勾畫問題的邊界——描述社會問題。這一社會問題發(fā)生的時間、地點、所針對的對象、演變過程、趨勢加以描述。

(3)確認問題的事實依據(jù)——分析社會問題。通過查找相關(guān)數(shù)據(jù)或者實地調(diào)研，進一步明確問題的邊界，揭示這一社會問題的本質(zhì)和根源。

(4)列出目的和目標——確定政策介入的程度。針對這一社會問題尤其是其本質(zhì)，列出政策介入的目的是為解決這一社會問題。通過分析這一社會問題產(chǎn)生的原因尤其是根源，針對這些原因的對策即是政策介入的目標。

(5)確定政策介入的領(lǐng)域——解決這一社會問題所涉及的政策領(lǐng)域。以政策介入的目標為依據(jù)，列出解決這一社會問題牽涉的政策領(lǐng)域是哪幾方面，可以針對每一項目標進行分析，這也同時確定了政策主體、政策客體，哪些政府職能部門會涉及到政策當中。這里的政策領(lǐng)域可以是未有制定的政策領(lǐng)域，也可以是需要變更的某項具體政策。

(6)展示潛在成本和收益——確定通過以上政策領(lǐng)域的介入解決這一社會問題的可行性。這里主要是分析各政策領(lǐng)域的出臺或者修改牽涉的利益相關(guān)者有哪些，其推行所導致的成本和收益是怎樣的。成本大于收益，該政策的推行不可行；成本接近收益，該政策的推行應重新權(quán)衡；成本小于收益，該政策的推行可行。

(7)檢查問題陳述——再次確認整個問題的陳述過程是否全面、準確。再次確認以上各個步驟所掌握信息是否全面、準確并加以完善，然后界定這一政策問題。

(二)公共政策議程的確立

1.公共政策議程是一個動態(tài)的過程。包括公眾議程和政府議程兩個階段。

(1)公眾議程是指某一社會問題受到了各階層社會公眾、社會團體、媒體的普遍關(guān)注和熱烈討論，并向政府部門提出政策訴求，要求政府部門采取具體措施予以解決的議程階段。公眾議程涉及公眾的利益，是社會公眾對政府部門的利益表達的過程，表達方式可以是個人表達和群體表達。

(2)政府議程是指政府部門結(jié)合立場、觀點，結(jié)合公眾需要、國家需要、政治運作需要，認為社會公眾普遍討論的社會問題必須解決，決定將這一社會問題納入政府的日程，并準備研究和處理的議程階段。政府議程涉及綜合的利益，需綜合權(quán)衡社會團體、各階層、普通民眾的利益以決定是否采取措施加以解決以及如何解決。

2.公共政策議程啟動的基本要素。主要包括政治權(quán)力、利益集團、統(tǒng)計指標、危機事件等。政治權(quán)力對政策議程啟動有兩方面的作用：一方面是動力，即施加影響力把某些問題提上政策議程，不管社會其他方面的主體是否愿意接受這種結(jié)果；另一方面是阻力，即排除把某些不重要的問題提上議程。利益集團會利用各種方法和途徑游說政府把對自己有利的問題提上議程。利益集團還具有一定的動態(tài)性，不同利益集團的聯(lián)合或分解，利益集團之間的沖突和競爭等，都會對政策議程產(chǎn)生特定的影響。一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)和指標也對政策議程的啟動產(chǎn)生一定影響。如每年或每段時期公布的失業(yè)率、通貨膨脹率、工資水平及增長率、污染狀況、犯罪、教育狀況、人口變動等數(shù)據(jù)，這些指標的變化會引起政府有關(guān)部門的注意并根據(jù)他們的偏好，來說明某些領(lǐng)域的問題是否嚴重到必須解決的地步，影響著是否把這些問題提上政策議程。此外還有危機事件，如飛機失事、工業(yè)生產(chǎn)事故、政府中的腐敗丑聞等，都會引起不同集團、政府領(lǐng)導者、政策制定者、新聞媒體和公眾的注意，決定是否提上議程并導求解決的方法。

3.政策問題被列人政策議程主要通過以下幾種主要途徑：①政府公共部門的領(lǐng)導人或政黨領(lǐng)袖認為社會問題應予以解決。②行政部門發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中存在的問題或障礙，將某一問題列入政策議程。③立法機構(gòu)的集體或個人根據(jù)社會的反映或者個人的觀察，對某一問題提出議案，予以討論，尋求解決的辦法。④司法機關(guān)主要是通過法院的裁定或經(jīng)過司法程序，把認為相關(guān)的重要問題決定納人政策議程。⑤各種社會團體為了對自身利益的追求通過各種途徑把他們關(guān)注的問題反映到政府的政策制定部門，議決提上議事日程。⑥社會公眾可能利用多種形式、手段和途徑，直接或間接地提出各種不滿意的問題，促使它們被提上政策議程。⑦自然災害和社會危機也常常成為政府政策部門把某問題議決為政策議程的外部決定因素。⑧國際機構(gòu)和組織一般是把超出國界，具有全球性的問題議決為公共政策議程。如世界衛(wèi)生組織要求各國采取一定的措施防治“非典”，并進行相應的預防和治療的研究。