巡視制度的創(chuàng)新與發(fā)展
——基于2013—2017年中央巡視組273份巡視報(bào)告的文本分析

李 莉 吳 江

一、引 言

巡視制度自中國(guó)共產(chǎn)黨成立后就開(kāi)始建立并不斷發(fā)展，但較為成熟的制度建設(shè)是從1996年開(kāi)始。巡視制度的加強(qiáng)與不斷嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象密切相關(guān)。通過(guò)巡視進(jìn)行高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力監(jiān)督是20世紀(jì)90年代的最為重要的思路。但在十八大之前，巡視制度的作用發(fā)揮較為有限。黨的十八大以來(lái)，新一屆中紀(jì)委對(duì)黨內(nèi)巡視制度進(jìn)行了涉及組織架構(gòu)、工作程序和巡視重點(diǎn)的多輪改進(jìn)，進(jìn)一步凸顯了黨內(nèi)巡視的制度價(jià)值?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的修訂，進(jìn)一步促進(jìn)了黨內(nèi)巡視制度的定型和成熟。十九大以來(lái)，巡視工作的創(chuàng)新繼續(xù)在深化。[注]十九屆中央第一輪巡視自2018年2月開(kāi)始，至7月結(jié)束，15個(gè)中央巡視組共巡視對(duì)象 40個(gè)，其中包括 14個(gè)省區(qū)，8個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)，8家央企和10個(gè)副省級(jí)城市黨委和人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組主要負(fù)責(zé)人。為了分析的完整性，本文僅選取十八大期間(2013—2017年)中央巡視組巡視的12個(gè)輪次的巡視報(bào)告進(jìn)行分析。

黨內(nèi)制度的發(fā)展及其實(shí)際運(yùn)作的結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了民眾預(yù)期，但也凸顯了學(xué)界研究工作的滯后。國(guó)內(nèi)針對(duì)巡視監(jiān)督制度的研究雖然尚未形成豐碩的成果，但是現(xiàn)有的一些相關(guān)成果仍為本項(xiàng)研究奠定了理論積累和認(rèn)知基礎(chǔ)。概言之，這些研究成果主要集中于四個(gè)方面:一是巡視監(jiān)督制度的概念、地位、作用、歷史發(fā)展等；[1-2]二是比較視野下的巡視制度研究，這方面的比較研究主要基于古代巡視制度展開(kāi)；[3-4]三是巡視制度存在的問(wèn)題和對(duì)策研究；[5-6]四是十八大以來(lái)巡視制度的創(chuàng)新與改革[7]。這些研究聚焦于十八大之后的巡視監(jiān)督工作的創(chuàng)新與發(fā)展、面臨的問(wèn)題及對(duì)策。十八大以來(lái)巡視制度的新的發(fā)展與變化雖然已經(jīng)為一部分學(xué)者所關(guān)注，但還缺乏更加深入的觀(guān)察與系統(tǒng)研究?；诖?，本文采用大數(shù)據(jù)分析中的機(jī)器學(xué)習(xí)方法，對(duì)273份巡視報(bào)告進(jìn)行了分析，以期深入認(rèn)識(shí)、理解和總結(jié)巡視制度，從學(xué)理上對(duì)十八大以來(lái)所進(jìn)行的巡視工作進(jìn)行勾勒與描述，從而為進(jìn)一步完善巡視制度，提高巡視監(jiān)督的有效性，推動(dòng)黨的權(quán)力監(jiān)督工作和反腐倡廉建設(shè)提供決策依據(jù)和參考。

二、十八大以來(lái)中央巡視組巡視概況以及相關(guān)研究數(shù)據(jù)的處理

十八大之后，巡視制度得到創(chuàng)新與發(fā)展。其中，信息的公開(kāi)透明是最為顯著的創(chuàng)新特征。十八大期間中央巡視組12輪巡視信息全部對(duì)外公開(kāi)，這在一定程度上為學(xué)者觀(guān)察和總結(jié)巡視工作的創(chuàng)新與發(fā)展提供了難得的機(jī)會(huì)。

十八大期間12輪巡視的顯著特征是巡視數(shù)量頻次高、巡視對(duì)象覆蓋廣泛。

首先，從巡視組數(shù)量上看，從2013年5月開(kāi)始，至2017年6月中央巡視組共完成了12個(gè)輪次的巡視。其中，2013年共巡視了兩輪；2014年、2015年和2016年分別進(jìn)行了三輪巡視；2017年進(jìn)行了一輪巡視，共計(jì)12輪巡視。與此同時(shí)，巡視組數(shù)量從第一輪的10個(gè)逐步上升為13個(gè)和15個(gè)(見(jiàn)圖1)。

從總體上看，巡視組數(shù)量是逐漸增加的，進(jìn)入到專(zhuān)項(xiàng)巡視后，巡視組數(shù)量趨于穩(wěn)定。

圖1 十八大以來(lái)中央巡視組的工作進(jìn)程示意圖

其次，從巡視方式上看，2013年第一輪采用了常規(guī)巡視和專(zhuān)項(xiàng)巡視兩種形式，比例較為均勻，均為5個(gè)小組。之后，從第二輪巡視開(kāi)始，巡視組總量未變，但兩種形式的比例發(fā)生微調(diào)，即常規(guī)巡視上升為6個(gè)，專(zhuān)向巡視為4個(gè)。進(jìn)入2014年之后，巡視組數(shù)量增幅較為明顯，其中2014年第一輪增加為14個(gè)，常規(guī)巡視上升為11個(gè)，專(zhuān)項(xiàng)巡視為3個(gè)；但進(jìn)入2014年第三輪時(shí)，常規(guī)巡視的形式被取消了，轉(zhuǎn)而全部采用專(zhuān)項(xiàng)巡視的形式，共有13個(gè)專(zhuān)項(xiàng)巡視組。進(jìn)入2015年之后，一方面巡視組數(shù)量上升為15個(gè)，且趨于穩(wěn)定；另一方面，巡視形式全部采用了專(zhuān)項(xiàng)巡視方式。專(zhuān)項(xiàng)巡視作為十八大后巡視工作的重大創(chuàng)新，被譽(yù)為以問(wèn)題為導(dǎo)向的反腐“特遣奇兵”。帶著問(wèn)題出發(fā)的專(zhuān)項(xiàng)巡視工作反映出巡視工作理念的深刻變化。繼專(zhuān)項(xiàng)巡視的形式創(chuàng)新之后，在2016年第一輪(總第九輪)巡視中，工作形式又開(kāi)創(chuàng)了專(zhuān)項(xiàng)巡視加“回頭看”的模式。這種創(chuàng)新的巡視形式可以查漏補(bǔ)缺，查找新問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)新線(xiàn)索，形成更大震懾。形式的創(chuàng)新使用反映出巡視的定位是要凸顯政治震懾作用，也彰顯出權(quán)力監(jiān)督的韌性。之后在第十二輪巡視中，在專(zhuān)項(xiàng)巡視加“回頭看”模式之上又創(chuàng)新性地增加了“機(jī)動(dòng)式”巡視?！皺C(jī)動(dòng)式”巡視顯示出巡視的靈活性與針對(duì)性。這些新形式巡視的日益廣泛使用，提高了巡視的效率，凸顯了巡視理念的不斷創(chuàng)新。通過(guò)巡視形式的不斷創(chuàng)新，巡視的節(jié)奏加快了，效率提高了。

再次，從巡視對(duì)象上看，中央巡視組巡視的對(duì)象主要分為省級(jí)單位、非金融領(lǐng)域國(guó)企、金融領(lǐng)域單位、非金融領(lǐng)域部委/社會(huì)團(tuán)體/事業(yè)單位和中管高校/科學(xué)院5個(gè)類(lèi)型(見(jiàn)圖2)。

圖2 中央巡視組巡視對(duì)象統(tǒng)計(jì)圖

與此前的黨內(nèi)巡視形成重大區(qū)別的是，十八大之后的黨內(nèi)巡視，特別是中央層級(jí)的巡視工作，明顯增加了公開(kāi)性和透明度。巡視工作已經(jīng)形成一套完整的流程和較為成熟的發(fā)布制度。其中，巡視報(bào)告的公開(kāi)發(fā)布就是這一流程中重要的一環(huán)，并且事實(shí)上已經(jīng)成為媒體和公眾了解巡視工作的最主要渠道之一。作為一種官方文件，巡視報(bào)告在政治生活中主要有兩種功能：一是事務(wù)功能，即發(fā)揮著傳達(dá)命令和精神、傳遞思想、記錄和分析事件的作用；二是宣傳功能，即發(fā)揮著解讀、闡釋事件和官方行動(dòng)、塑造輿論、營(yíng)造政治生態(tài)的功能。巡視報(bào)告通過(guò)內(nèi)容、措辭、發(fā)布媒介等元素來(lái)完成上述功能：內(nèi)容是指報(bào)告講了哪些違紀(jì)行為，提了哪些建議等；措辭是指用何種話(huà)語(yǔ)風(fēng)格來(lái)描述行為，批評(píng)口吻有多嚴(yán)厲等；在發(fā)布媒介方面，巡視報(bào)告時(shí)常第一時(shí)間出現(xiàn)在中紀(jì)委網(wǎng)站上?？梢?jiàn)，決策者試圖通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒介來(lái)增加巡視報(bào)告的傳播力和影響力。

三、中央巡視報(bào)告的文本分析

學(xué)界已經(jīng)公認(rèn)，文件研究方法是政治學(xué)重要的研究方法之一，尤其對(duì)于中國(guó)問(wèn)題研究特別重要。本研究將運(yùn)用文件研究的進(jìn)路對(duì)十八大以來(lái)中央巡視組的十二輪巡視結(jié)束后公布的273篇巡視報(bào)告進(jìn)行自動(dòng)文本分析。為此，我們首先人工構(gòu)建編碼詞典，然后根據(jù)議題覆蓋率和詞頻等指標(biāo)對(duì)巡視報(bào)告進(jìn)行量化分析和展示。

(一)關(guān)鍵詞分析：巡視工作的重點(diǎn)是政治巡視，而非業(yè)務(wù)巡視

選擇適當(dāng)?shù)脑~語(yǔ)及其組合可以充分、準(zhǔn)確地表達(dá)政治訴求。從圖3中可以看出，巡視報(bào)告中出現(xiàn)頻率最高的詞匯首先是關(guān)于巡視的整體特征，例如“整改”“干部”“責(zé)任”“監(jiān)督”；其次是表達(dá)巡視內(nèi)容的詞匯，例如“黨風(fēng)廉政”“從嚴(yán)治黨”“政治”“紀(jì)律”“用人”，等等，這基本反映出巡視工作的主要內(nèi)容；再次是關(guān)于巡視對(duì)象的詞匯，如“領(lǐng)導(dǎo)班子”“黨委”“領(lǐng)導(dǎo)小組”“黨組”“負(fù)責(zé)同志”“意識(shí)”“用人”“措施”“機(jī)制”“教育”，等等；最后是關(guān)于工作方式和工作權(quán)限的詞匯，如“組織”“檢查”“履行”“規(guī)定”“紀(jì)律”等。

這些詞語(yǔ)亦反映出，巡視工作的重點(diǎn)是政治巡視，而非業(yè)務(wù)巡視。不過(guò)從巡視報(bào)告文本中可以看出，這一重點(diǎn)的浮現(xiàn)過(guò)程也是一個(gè)不斷摸索的過(guò)程，換言之，參與者是在巡視實(shí)踐中才明確區(qū)分出并認(rèn)識(shí)到政治巡視與業(yè)務(wù)巡視在實(shí)際巡視內(nèi)容及地位上的不同的。2015年10月中央第三輪巡視啟動(dòng)，首提“政治巡視非業(yè)務(wù)巡視”。中央巡視組代表黨中央去巡視，是政治巡視不是業(yè)務(wù)巡視，巡視的不是哪個(gè)地方、哪個(gè)部門(mén)、哪個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、哪家企業(yè)，而是那個(gè)地區(qū)、部門(mén)、單位的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，這就是巡視的政治定位。這在2016年第九輪巡視中得到了凸顯和強(qiáng)調(diào)。

圖3 高頻詞詞云

(二)議題分布：不同對(duì)象議題分布有所不同

巡視報(bào)告中出現(xiàn)的議題可以反映出巡視工作的主要關(guān)注內(nèi)容。通常，我們可將詞語(yǔ)的頻數(shù)視為其所代表的某種議題的受關(guān)注度，但這種基于詞頻計(jì)算的有效性會(huì)受到文本長(zhǎng)度的影響。本研究使用的方法是，用某一類(lèi)別詞語(yǔ)的頻數(shù)除以文本的句子數(shù)，以此作為議題在文本中的覆蓋率；某一議題在多篇文本中的覆蓋率的平均值則代表該議題的總體覆蓋率。

1.議題聚焦十類(lèi)問(wèn)題

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，巡視報(bào)告中涉及的違法違紀(jì)問(wèn)題有10類(lèi)，具體如下：關(guān)于經(jīng)濟(jì)腐敗議題數(shù)量最多，所占比例最大；其次是黨風(fēng)廉政建設(shè)的內(nèi)容所占的議題；關(guān)于作風(fēng)問(wèn)題和干部選人用人問(wèn)題總體的論述分列三、四位；緊隨其后的是黨的建設(shè)、思想認(rèn)識(shí)議題、完善制度建設(shè)議題，以及失職、瀆職、濫用職權(quán)、謀取私利問(wèn)題(圖中簡(jiǎn)稱(chēng)為“失瀆濫謀”)(見(jiàn)圖4)。

圖4 各類(lèi)議題覆蓋率

我們還計(jì)算了某一方面議題在各類(lèi)巡視報(bào)告中的覆蓋率，并對(duì)一個(gè)議題在不同類(lèi)別報(bào)告中的覆蓋率的差異進(jìn)行Kruskal-Wallis檢驗(yàn)(作為一種非參數(shù)檢驗(yàn)方法，Kruskal-Wallis適用于變量的分布偏離正態(tài)分布的情況)。結(jié)果顯示，全部10個(gè)議題在各類(lèi)報(bào)告中的差異均為顯著(p值小于0.001)。

2.廉政建設(shè)意識(shí)問(wèn)題分布廣泛

進(jìn)一步來(lái)看，在巡視覆蓋的這四類(lèi)巡視對(duì)象中，關(guān)于廉政建設(shè)意識(shí)問(wèn)題在中央部門(mén)、央企和地方、高校中都很高(見(jiàn)圖5)，這顯然是因?yàn)檫@些巡視對(duì)象都屬于特定級(jí)別的責(zé)任機(jī)構(gòu)，不僅對(duì)于自身機(jī)關(guān)及其成員有著重大責(zé)任，而且對(duì)于龐大的下屬機(jī)構(gòu)及其成員也要承擔(dān)責(zé)任。

圖5 各類(lèi)議題在不同巡視對(duì)象中所占的比例

3.干部選任和作風(fēng)問(wèn)題比例較高

干部選任和作風(fēng)問(wèn)題的比例也比較高，這兩類(lèi)問(wèn)題在地方(黨委)更為凸顯，因?yàn)榈胤?黨委)在選人用人方面不僅規(guī)模和數(shù)量更大(人口較少的省份，省管干部職數(shù)也在2 000—3 000人左右)，而且情形更加多樣和復(fù)雜。

4.企業(yè)經(jīng)營(yíng)議題集中凸顯于國(guó)企

對(duì)于央企而言，除上述議題外，經(jīng)濟(jì)腐敗議題比例較高。同時(shí)，在完善制度建設(shè)上，國(guó)有企業(yè)涉及的比例也較高，這反映出現(xiàn)有的國(guó)有企業(yè)管理機(jī)制為涉及腐敗的行為遺留了更多的國(guó)企空間和漏洞。

四、語(yǔ)義關(guān)聯(lián)分析

上述關(guān)鍵詞詞云圖以及議題覆蓋比例圖還尚不足以深入地理解和分析巡視工作中重點(diǎn)內(nèi)容之間的邏輯關(guān)聯(lián)。因此，我們進(jìn)一步試圖通過(guò)語(yǔ)義關(guān)聯(lián)分析來(lái)展示巡視報(bào)告中所反映出的巡視工作內(nèi)容之間的重要關(guān)聯(lián)。

語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)是文本分析中常用的可視化方式，用于呈現(xiàn)詞語(yǔ)或概念之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)。語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)有向圖，頂點(diǎn)表示概念，而邊表示這些概念間的語(yǔ)義關(guān)系，從而形成一個(gè)由節(jié)點(diǎn)和弧組成的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)描述圖。本文研究的主要關(guān)鍵詞的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)如圖6所示。

圖6清晰地顯示出幾個(gè)話(huà)題群：干部、整改、教育、違規(guī)、違紀(jì)、黨風(fēng)。這些詞語(yǔ)居于各個(gè)話(huà)題群的中心，分別凸顯了巡視對(duì)象、巡視方式、巡視目的、巡視功能等議題。從中我們發(fā)現(xiàn)，教育、違規(guī)這些詞居于語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)的最為核心的位置。這表明，巡視工作的性質(zhì)和特點(diǎn)以發(fā)現(xiàn)違反黨內(nèi)紀(jì)律、規(guī)范的問(wèn)題為主，重在預(yù)防和教育。教育反映出巡視工作的重點(diǎn)是預(yù)防震懾。巡視工作的目的是預(yù)防和警示，起到教育干部的作用。與此同時(shí)，巡視針對(duì)的對(duì)象是黨內(nèi)干部的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，這表明了巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的手段所發(fā)揮的功能是有明確的界限性的。

語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖還能顯示每個(gè)核心話(huà)題與一系列詞語(yǔ)的聯(lián)系程度，聯(lián)系越近表明關(guān)系越緊密。圖6顯示，與教育話(huà)題緊密關(guān)聯(lián)的是領(lǐng)導(dǎo)。這表明巡視工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，領(lǐng)導(dǎo)要承擔(dān)教育的主要職責(zé)。再如，與“整改”議題緊密關(guān)聯(lián)的是“常委會(huì)”。語(yǔ)義關(guān)聯(lián)圖所反映的正是黨委(黨組)在整改過(guò)程中的主體責(zé)任特征。

五、關(guān)于巡視報(bào)告的類(lèi)型學(xué)分析及解讀

從詞云、語(yǔ)義關(guān)聯(lián)圖中尚不能深入地分析巡視中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的具體類(lèi)型和特征。為此，本文從類(lèi)型學(xué)的角度將中央巡視報(bào)告進(jìn)行了歸納與分析。

(一)議題類(lèi)型歸納：兩個(gè)維度

從類(lèi)型學(xué)的角度來(lái)看，巡視報(bào)告涉及到的問(wèn)題可以用圖7所示的矩陣加以歸納。所謂缺陷類(lèi)型，具體指的是中央巡視組報(bào)告中提及的在巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的類(lèi)型，即制度維度上的問(wèn)題和規(guī)范維度上的問(wèn)題。這兩種類(lèi)型的劃分主要基于黨規(guī)黨紀(jì)與制度的區(qū)分。十八大以來(lái)，黨的規(guī)矩與紀(jì)律得以強(qiáng)調(diào)和凸顯。這實(shí)際上反映出我們黨對(duì)于現(xiàn)有問(wèn)題性質(zhì)的區(qū)分。與此同時(shí)，在區(qū)分制度維度和規(guī)范維度之外，巡視中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題還可以基于組織機(jī)構(gòu)與干部個(gè)人兩個(gè)維度加以區(qū)別。這兩個(gè)類(lèi)型的劃分表明巡視中的問(wèn)題既有涉及到組織層面的問(wèn)題，又有觸及干部個(gè)人自身的問(wèn)題。當(dāng)然，這樣的區(qū)分顯然是相對(duì)的，未必能夠囊括所有的問(wèn)題。然而，這兩個(gè)區(qū)分維度交叉所構(gòu)成的四個(gè)象限，有助于我們更好地認(rèn)知巡視中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的確切含義以及相應(yīng)的性質(zhì)和特點(diǎn)。

圖7 中央巡視組發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的類(lèi)型

(二)議題類(lèi)型歸納：四類(lèi)問(wèn)題

具體而言，由制度維度與組織機(jī)構(gòu)層面交叉形成的A象限中，集中反映了巡視中發(fā)現(xiàn)的制度缺失問(wèn)題，例如紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)不健全、選人用人制度不夠健全、制度和程序不夠規(guī)范、工作程序缺失等。這一象限的問(wèn)題表明了現(xiàn)有制度還存在不完善、不健全的問(wèn)題。通過(guò)巡視，發(fā)現(xiàn)這一層面的問(wèn)題，有利于出臺(tái)新制度、新政策。這也體現(xiàn)了巡視工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一是“對(duì)制度框架是否有效運(yùn)轉(zhuǎn)”進(jìn)行及時(shí)發(fā)現(xiàn)。制度除了需要建立，還需要有效執(zhí)行。因此，巡視組在巡視中除了發(fā)現(xiàn)制度缺失問(wèn)題外，還重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)了一系列落實(shí)不力、違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題(圖7中由規(guī)范維度和組織機(jī)構(gòu)層面交叉構(gòu)成的B象限)。這些在執(zhí)行層面發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，表明巡視組的工作不停留于表面，而是層層深入，聚焦實(shí)際問(wèn)題，將執(zhí)行環(huán)節(jié)上暴露出的問(wèn)題都全面覆蓋，顯示出巡視工作的深入性與威懾力。

巡視工作不僅著眼于組織整體運(yùn)行狀況，更加聚焦于黨員干部個(gè)人的行為和作風(fēng)。從個(gè)人層面看，以制度維度為交叉形成的C象限重點(diǎn)反映的是巡視中黨員干部失規(guī)失范的問(wèn)題。這些問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)表明制度在個(gè)人約束方面出現(xiàn)漏洞。以規(guī)范維度為交叉所形成的D象限則聚焦于黨員干部個(gè)人的道德沉淪問(wèn)題。上述四個(gè)象限的分類(lèi)充分表明巡視組在巡視工作中“明確職責(zé)定位”，既著眼于組織層面的制度缺失問(wèn)題、個(gè)人失規(guī)失范問(wèn)題，也聚焦于組織機(jī)構(gòu)落實(shí)制度、政策時(shí)的執(zhí)行不力問(wèn)題和個(gè)人道德淪喪問(wèn)題。

六、十八大以來(lái)黨內(nèi)巡視制度的多元?jiǎng)?chuàng)新

從政黨政治的層面看，中國(guó)與西方政治制度之間的分別較為明顯。中國(guó)特色的政黨制度也決定了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的重要地位。本文的研究表明巡視制度的創(chuàng)新具有多元特征。

首先，形式創(chuàng)新。從巡視數(shù)量與巡視形式上看，數(shù)量不斷增加，效率不斷提高。一方面，前文分析表明巡視組數(shù)量不斷增加，顯示出巡視工作的力度不斷加大;另一方面，巡視的形式不斷創(chuàng)新，重在提高效率。巡視既有常規(guī)巡視，也有專(zhuān)項(xiàng)巡視，形式的不斷改變反映的是理念的不斷創(chuàng)新。

其次，議題創(chuàng)新。從巡視涉及到的議題內(nèi)容上看，議題集中，重在發(fā)揮震懾。巡視報(bào)告中出現(xiàn)的議題可以反映出巡視工作的主要關(guān)注內(nèi)容。本文的分析表明，關(guān)于經(jīng)濟(jì)腐敗議題數(shù)量最多，所占比例最大；其次是關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)的內(nèi)容；緊隨其后的是作風(fēng)和干部選任問(wèn)題等。而在巡視覆蓋的對(duì)象中，廉政建設(shè)意識(shí)問(wèn)題涉及的比例在中央部門(mén)、央企、省級(jí)政府、高校中都很高。干部選任和作風(fēng)問(wèn)題所占比例也比較高，但相對(duì)而言，這兩類(lèi)問(wèn)題在地方(省級(jí)政府)更為凸顯；對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，除上述議題外，經(jīng)濟(jì)腐敗議題和完善制度建設(shè)議題的比例都比較高。從中我們可以看出，議題的分布實(shí)際反映出巡視組巡視工作所關(guān)注的內(nèi)容：巡視組在巡視工作中“明確職責(zé)定位”，既著眼于組織層面的制度缺失問(wèn)題、個(gè)人失規(guī)失范問(wèn)題，也聚焦于組織機(jī)構(gòu)落實(shí)制度、政策時(shí)的執(zhí)行不力問(wèn)題和個(gè)人道德淪喪問(wèn)題。這也充分反映出中央巡視工作層層深入，精準(zhǔn)聚焦。

與此同時(shí)，我們對(duì)于巡視工作的追蹤也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。

首先，巡視作為一種黨內(nèi)上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的重要手段與方式，在十八大以來(lái)得到創(chuàng)新，發(fā)揮了震懾的權(quán)威作用，但也面臨自身權(quán)力如何監(jiān)督的問(wèn)題。例如中央巡視組原副部級(jí)巡視專(zhuān)員張化為涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，于2017年4月接受組織審查。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“黨的十八大以來(lái)，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)共處理38人，其中立案查處17人、組織調(diào)整21人，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)共處分7 200余人、談話(huà)函詢(xún)4 500余人次、組織處理2 100余人”[3-4，8]?？梢?jiàn)，關(guān)于權(quán)力自身問(wèn)題早已引起重視，但針對(duì)巡視組的相關(guān)研究仍然缺乏。中央巡視組的工作更加凸顯“權(quán)力自身監(jiān)督”的重要性，因?yàn)橹醒胙惨暯M是中央直接派的，要當(dāng)好“欽差大臣”，善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，發(fā)揮震懾力。它發(fā)揮“利劍”的威懾作用源于其所代表的黨中央的至高權(quán)威。因此，如何有效制約和監(jiān)督巡視組自身的權(quán)力仍然是亟需關(guān)注的重要問(wèn)題。

其次，中央巡視組的工作雖然起到有效的震懾作用，但仍然存在偶然性。一些問(wèn)題屢巡未改，突出的原因就在于中央巡視工作對(duì)于巡視對(duì)象而言具有一定的偶然性。因此，如何能夠從創(chuàng)新巡視制度、減少和避免偶然性方面進(jìn)行更加深入的實(shí)踐與探索，亦是值得研究的問(wèn)題。

上述這些問(wèn)題的存在也表明了巡視制度作為正在行進(jìn)中的制度創(chuàng)新，還有實(shí)踐與研究的巨大空間。隨著十九大第一輪中央巡視的結(jié)束，我們也發(fā)現(xiàn)了巡視的議題在不同領(lǐng)域、不同時(shí)期和不同層級(jí)仍然表現(xiàn)出不同的特征。議題既有基于十八大以來(lái)12輪巡視中發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題，也有一些新出現(xiàn)的議題。這些議題的變化與發(fā)展需要我們做更加持續(xù)的跟蹤與深入的探討。但這也表明了巡視監(jiān)督制度的改革與創(chuàng)新是一種新發(fā)展，它絕不是適用于處理過(guò)往問(wèn)題的簡(jiǎn)單考慮，而是基于更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)于權(quán)力監(jiān)督建設(shè)的制度探索。因此，關(guān)于巡視制度的研究實(shí)際上亟需學(xué)術(shù)界予以關(guān)注并深入解釋的重要研究問(wèn)題。本文通過(guò)文本分析的方式首次嘗試從學(xué)理上對(duì)巡視制度的創(chuàng)新予以描述與分析，后續(xù)的一系列研究還有待于進(jìn)一步深入探討。然而，不可否認(rèn)的是，限于研究資料的不可獲得性以及巡視工作的保密特性，本研究還只能局限于黨的十八大以來(lái)的中央巡視工作的階段性特征描述與梳理，尚不能對(duì)巡視制度存在的問(wèn)題、邊界、范圍等進(jìn)行深入的探討。對(duì)于中央巡視工作以及巡視制度創(chuàng)新的研究，也應(yīng)繼續(xù)跟蹤和關(guān)注現(xiàn)實(shí)政治的發(fā)展與變化。

[本文系中國(guó)政法大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃資助項(xiàng)目(19CXTD05)、中國(guó)政法大學(xué)國(guó)家監(jiān)察研究院數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目(23618062)研究成果之一]