行政法基本原則視角下基層公安執(zhí)法行為辨析

摘 要 基層公安機(jī)關(guān)處于執(zhí)法工作的第一線，提升執(zhí)法能力和執(zhí)法規(guī)范化水平，始終是基層執(zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。正確執(zhí)法，合理用權(quán)關(guān)系公安機(jī)關(guān)的公信力，也影響公安管理職權(quán)運(yùn)行的效果。近年來，公安部門出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，對(duì)公安執(zhí)法規(guī)范化的要求日趨細(xì)致嚴(yán)格。但是，公安執(zhí)法規(guī)范化所預(yù)期的“規(guī)則之治”并未隨之而來。本文運(yùn)用行政法基本原則，通過個(gè)案對(duì)基層執(zhí)法存在的違法與不當(dāng)進(jìn)行分析，為提升基層執(zhí)法人員的法律思維與執(zhí)法水平提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞 基層公安 執(zhí)法行為 合法性原則 合理性原則

作者簡(jiǎn)介：程蕊，中共福建省委黨校公共管理教研部講師，研究方向：行政法、應(yīng)急管理。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.049

一、行政法基本原則對(duì)基層公安執(zhí)法的意義

（一）法律意義

在基層執(zhí)法中，不少執(zhí)法人員往往重視與執(zhí)法有關(guān)的具體法律規(guī)范的適用，忽略行政法基本原則的正確理解和適用，造成執(zhí)法上的不當(dāng)和偏差，影響執(zhí)法的效果。因此，行政法基本原則對(duì)于指導(dǎo)基層執(zhí)法實(shí)踐具有現(xiàn)實(shí)意義。行政法的基本原則具有適用范圍廣、穩(wěn)定性強(qiáng)、宏觀指導(dǎo)性強(qiáng)等特點(diǎn)，對(duì)于克服基層執(zhí)法的盲區(qū)和漏洞，去除基層執(zhí)法中的陋習(xí)和偏差，確保民警依法履行職責(zé)，提高公共安全管理職權(quán)的運(yùn)行效果，促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益意義重大。

（二）行政合法性與合理性原則基本內(nèi)涵

行政執(zhí)法應(yīng)遵循合法性與合理性兩大基本原則。合法性原則是行政執(zhí)法的首要原則，要求行政權(quán)必須由法律創(chuàng)設(shè)，行政權(quán)的行使必須符合法律。根據(jù)《行政訴訟法》第70條的規(guī)定，合法行政行為必須有充分的事實(shí)依據(jù)，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，屬于執(zhí)法人職權(quán)范圍，不存在濫用職權(quán)或其他明顯不當(dāng)之處。合理性原則要求行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為必須受到必要的法律控制，要求行政機(jī)關(guān)始終為了公眾的利益和正當(dāng)?shù)睦碛啥鴮?shí)施活動(dòng)。其指導(dǎo)思想是行政機(jī)關(guān)不能專斷，行政活動(dòng)必須具有符合有關(guān)公共利益的正當(dāng)理由，不得濫用權(quán)力。

二、事件回顧

2019年4月24日，一則有關(guān)上海交大醫(yī)學(xué)院附屬仁濟(jì)醫(yī)院主任醫(yī)師趙某被警方銬走的視頻，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議。對(duì)此，上海市公安局浦東分局官方微博對(duì)外回應(yīng)稱“涉事醫(yī)生趙某拒不配合現(xiàn)場(chǎng)處置民警調(diào)查，與處置民警發(fā)生肢體沖突，使用手銬強(qiáng)制傳喚符合規(guī)定”。此前，媒體上關(guān)于醫(yī)患糾紛的報(bào)道并不鮮見，大多數(shù)醫(yī)患糾紛表現(xiàn)為患者及其家屬、職業(yè)醫(yī)鬧等破壞醫(yī)療場(chǎng)所公共秩序，甚至有個(gè)別極端傷醫(yī)行為。然而，在此次事件當(dāng)中，醫(yī)生在自己的工作場(chǎng)所被警方用手銬帶走，而且涉事醫(yī)生還是業(yè)內(nèi)頂極專家，警方的通報(bào)立即引起社會(huì)輿論的強(qiáng)烈關(guān)注。

2018年5月，同樣是上海某民警在街頭執(zhí)法的視頻在網(wǎng)絡(luò)上引起熱議，在該視頻中，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法民警在對(duì)執(zhí)法對(duì)象口頭警告后，先后對(duì)其使用辣椒水、手銬等執(zhí)法手段，并用執(zhí)法記錄儀全程記錄執(zhí)法過程，受到公眾和媒體的稱贊和好評(píng)，被譽(yù)為“教科書式執(zhí)法”。同樣的執(zhí)法流程，在不同的事件中卻得到不同的執(zhí)法效果。正如有評(píng)論所指出的，“銬走醫(yī)生”風(fēng)波里公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，在于警方執(zhí)法的程序細(xì)節(jié)和使用警械和強(qiáng)制力的必要性問題。

三、基層公安執(zhí)法行為的合法性辨析

（一）執(zhí)法要有充分的事實(shí)依據(jù)

一切法律行為必須以事實(shí)為基礎(chǔ)，只有確定了事實(shí)，才能以此為據(jù)進(jìn)行執(zhí)法。對(duì)于基層執(zhí)法者而言，其要準(zhǔn)確、充分地判斷和確定是否存在應(yīng)當(dāng)執(zhí)法的客觀事實(shí)：例如被執(zhí)法人是否存在違法行為？是否存在免責(zé)事由？是否已經(jīng)造成危害結(jié)果或已經(jīng)造成何種危害結(jié)果。以公安機(jī)關(guān)實(shí)施傳喚行為為例，根據(jù)《治安管理處罰法》第82條“需要傳喚違反治安管理行為人接受調(diào)查的，經(jīng)公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，使用傳喚證傳喚?！币虼?，使用傳喚的前提是當(dāng)事人存在違反治安管理的行為。因此，作為基層執(zhí)法人員首先必須判定是否存在違反治安管理行為，何人實(shí)施了違反治安管理的行為。如果僅僅因?yàn)橛腥藞?bào)警，就認(rèn)定被報(bào)警人實(shí)施了違反治安管理的行為，并不屬于以事實(shí)為基礎(chǔ)。相關(guān)事實(shí)可以通過警方肉眼判斷，也可以通過聽取當(dāng)事人陳述、現(xiàn)場(chǎng)證人證言、調(diào)取現(xiàn)場(chǎng)視頻綜合認(rèn)定?，F(xiàn)實(shí)生活中，大量出警并非從事的是制止、調(diào)查違法行為的活動(dòng)。有時(shí)候，行為人報(bào)警恰恰是為了避免事態(tài)向違法狀態(tài)發(fā)展，警察到場(chǎng)，有利于穩(wěn)定當(dāng)事人情緒，控制事態(tài)，平息雙方矛盾。這種情況下，警方將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場(chǎng)，到派出所進(jìn)一步調(diào)查調(diào)解也是平息事態(tài)的一種方式。但是這并不意味著在一方拒不同意到派出所接受調(diào)查調(diào)解的情況下，警方有權(quán)將其強(qiáng)行帶離。特別是當(dāng)民警是出于“擔(dān)心報(bào)警人產(chǎn)生誤解，懷疑警方偏袒醫(yī)生”的原因，強(qiáng)行要求涉事醫(yī)生立即前往派出所配合調(diào)查，并由此使用強(qiáng)制措施，則這種執(zhí)法行為已經(jīng)失去事實(shí)依據(jù)的支撐了。實(shí)際上，上海警方也明白這個(gè)道理，故在4月26日對(duì)外通報(bào)時(shí)，刻意強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)細(xì)節(jié)，一是“患者家屬韓某身上有多處明顯傷痕”，二是“韓某右側(cè)第10根肋骨骨折，右側(cè)第9、11根肋骨疑似骨裂”，試圖證明違法行為存在的合理性，進(jìn)而將警方基于存在違法行為而于涉事醫(yī)生實(shí)施強(qiáng)制傳喚的做法合法化。但警方的通報(bào)馬上引發(fā)網(wǎng)友的質(zhì)疑，有網(wǎng)友轉(zhuǎn)發(fā)了事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)其他患者的陳述，如“韓某多次進(jìn)入診室打斷醫(yī)生看診，醫(yī)生把韓某強(qiáng)行推出診室外，韓某又走進(jìn)來躺到診室地上，其間還發(fā)生了韓某情緒激動(dòng)、以頭撞墻的行為”。網(wǎng)友的說法使得這起事件當(dāng)中究竟誰(shuí)在違法，變得撲朔迷離。同時(shí)，警方雖通報(bào)了韓某存在骨折骨裂，但并未說明此傷情系由其與醫(yī)生沖突引起，且事后醫(yī)生也并未因此承擔(dān)責(zé)任。因此，警方在連最基本的違法事實(shí)都沒搞清楚的情況下，就對(duì)正在工作的醫(yī)生實(shí)施強(qiáng)制傳喚，其做法難以讓人心服口服。

（二）執(zhí)法要于法有據(jù)

執(zhí)法者要準(zhǔn)確、具體判斷和確定是否存在應(yīng)當(dāng)執(zhí)法的規(guī)范依據(jù)?？陀^事件應(yīng)適用何種法律規(guī)范，是否符合法律條文及其背后的規(guī)范目的。《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第54條規(guī)定“辦理行政案件時(shí)，可以依法采取下列行政強(qiáng)制措施：……對(duì)違法嫌疑人采取保護(hù)性約束措施、繼續(xù)盤問、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制檢測(cè)、拘留審查、限制活動(dòng)范圍，對(duì)恐怖活動(dòng)嫌疑人采取約束措施等強(qiáng)制措施?！钡?7條規(guī)定“強(qiáng)制傳喚時(shí)，可以依法使用手銬、警繩等約束性警械。”因此，基層民警辦理行政案件時(shí)可以使用手銬進(jìn)行強(qiáng)制傳喚。強(qiáng)制傳喚是公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件時(shí)，對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的違反治安管理的違法嫌疑人，使用強(qiáng)制方法將其帶至公安機(jī)關(guān)或指定地點(diǎn)接受詢問的一種限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，限制人身自由的行政強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定。目前，對(duì)強(qiáng)制傳喚作出規(guī)定的法律只有《治安管理處罰條例》。其中第82條規(guī)定“對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強(qiáng)制傳喚”。在立法措辭上，“可以”意味著即便符合強(qiáng)制傳喚情況出現(xiàn)，也并不必然采取強(qiáng)制傳喚措施，執(zhí)法者有根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況自由裁量的權(quán)利。另外，何謂“無(wú)正當(dāng)理由不接受傳喚”和“逃避傳喚”，法律上也有明確的界定，同樣需要執(zhí)法人員根據(jù)自身理解判定。例如“表示愿意看完病人后再到派出所接受調(diào)查”是否構(gòu)成接受傳喚？醫(yī)生“在診室接到傳喚后離開診室”是否夠成逃避傳喚？“醫(yī)生要求先看病再去派出所”是否屬于正當(dāng)理由？這些都考驗(yàn)著基層執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平。實(shí)際上，對(duì)法條的理解，除了通過字面意思判斷之外，還可以從法律的目的來判斷。比如對(duì)于是否使用手銬進(jìn)行強(qiáng)制傳喚上，根據(jù)《《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》第4條規(guī)定“人民警察使用警械和武器，應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失為原則。第7條規(guī)定“人民警察依照前款規(guī)定使用警械，應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為為限度;當(dāng)違法犯罪行為得到制止時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即停止使用?！痹谌蕽?jì)醫(yī)院事件當(dāng)中，警方到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，涉事醫(yī)生正在為患者看病，現(xiàn)場(chǎng)并無(wú)違法行為。因此，使用手銬顯然不是為了制止違法行為，也無(wú)益于減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。這種情況下，警方應(yīng)當(dāng)盡量避免使用手銬，而不是將其作為優(yōu)先使用的強(qiáng)制措施?；鶎訄?zhí)法人員必須認(rèn)識(shí)到其行政權(quán)利的行使必須符合法律的目的，受到法律的限制，否則極易產(chǎn)生濫用權(quán)力、侵害公民合法權(quán)益的后果。

四、基層公安執(zhí)法行為的合理性辨析

（一）執(zhí)法應(yīng)注重效率

基層執(zhí)法要考慮執(zhí)法行為正當(dāng)性，尤其要警惕只注重形式公平，而忽略實(shí)質(zhì)公平和正義。網(wǎng)民和公眾對(duì)于警方強(qiáng)制傳喚涉事醫(yī)生的行為表達(dá)強(qiáng)烈質(zhì)疑，重要的原因在于，涉事醫(yī)生是特定醫(yī)療領(lǐng)域的頂極專家，每天都有來自全國(guó)各地的患者前來排隊(duì)就診。在當(dāng)前優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源極端稀缺的情況下，一些患者通過報(bào)警的方式維護(hù)自身就醫(yī)權(quán)利，某種程度上侵害了其他患者的就醫(yī)權(quán)利。正是考慮到其他患者的就醫(yī)權(quán)利，涉事醫(yī)生才對(duì)涉事患者打斷就診進(jìn)程的行為予以堅(jiān)決抵制，并在糾紛發(fā)生后堅(jiān)持繼續(xù)看診。而出警執(zhí)法人員只考慮到個(gè)案中的形式公正，而沒有考慮執(zhí)法的社會(huì)效果，要求涉事醫(yī)生請(qǐng)其他醫(yī)生代為接診，先到派出所配合調(diào)查，其行為已經(jīng)將自己置于廣大患者的對(duì)立面，因而其執(zhí)法難以得到認(rèn)同和接受。

（二）執(zhí)法人員應(yīng)合理用權(quán)

執(zhí)法人員在辦理案件中有使用手銬進(jìn)行強(qiáng)制傳喚的權(quán)利，但不能濫用此種權(quán)利。仁濟(jì)醫(yī)院事件中，當(dāng)涉事趙醫(yī)生隨執(zhí)法人員達(dá)到派出所后，派出所領(lǐng)導(dǎo)很快就讓其回到工作崗位。當(dāng)晚19時(shí)30分，趙醫(yī)生再次來到派出所完成筆錄后，警方又讓其回到醫(yī)院。之后，未對(duì)趙醫(yī)生進(jìn)行任何處理。這樣的結(jié)局，也反映了警方一開始對(duì)趙某使用警械，存在濫用權(quán)力的嫌疑。對(duì)于警方而言，是不是對(duì)報(bào)案人員公平，是否維護(hù)受害人合法權(quán)益已經(jīng)顯得不那么重要了，維護(hù)警察的權(quán)威，讓當(dāng)事人無(wú)條件聽從警方指令才是其使用警械的真正目的?；鶎訄?zhí)法人員尤其應(yīng)當(dāng)警惕這種傾向。

法治的核心是依法辦事，公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法隊(duì)伍中數(shù)量最龐大，與民眾接觸最密切的一支隊(duì)伍，其執(zhí)法規(guī)范性對(duì)公眾的法律信仰影響最為廣泛，也最為深刻?！靶蜗笙涤诠ㄍ婧趺裥摹??；鶎訄?zhí)法人員必須樹立真正意義上的法治意識(shí)，切實(shí)摒棄那種法律是統(tǒng)治者的工具、警察機(jī)關(guān)是國(guó)家暴力機(jī)器的舊思想;樹立以保障人民群眾合法權(quán)益為核心、法律至上的現(xiàn)代法治意識(shí)，才能不斷提升公安機(jī)關(guān)依法履職能力和執(zhí)法公信力。

參考文獻(xiàn)：

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