中國(guó)商業(yè)航天國(guó)際化發(fā)展面臨的法律問(wèn)題

摘 要 近年來(lái)，伴隨著我國(guó)針對(duì)商業(yè)航天領(lǐng)域的一系列鼓勵(lì)性政策陸續(xù)出臺(tái)、“軍民融合發(fā)展”方略上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面之勢(shì)，大量民間資本涌入航天領(lǐng)域，一批新興民營(yíng)航天企業(yè)紛紛初創(chuàng)成立，與政府主導(dǎo)的國(guó)有航天企業(yè)共同參與到商業(yè)航天的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)，帶來(lái)中國(guó)商業(yè)航天行業(yè)發(fā)展新形勢(shì)、參與主體新格局、業(yè)務(wù)運(yùn)作新模式的變革，同時(shí)也帶來(lái)國(guó)內(nèi)國(guó)際法律關(guān)系更加復(fù)雜化和法律問(wèn)題更為多樣化的挑戰(zhàn)。我國(guó)航天在多年的實(shí)踐中已建立起一套比較完整的航天科研生產(chǎn)管理體系，通過(guò)行政手段和優(yōu)勢(shì)資源集中保障了一系列重大航天工程項(xiàng)目的順利開(kāi)展和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，在體制系統(tǒng)內(nèi)的運(yùn)行相對(duì)有效。但由于傳統(tǒng)軍工行業(yè)的歷史特點(diǎn)和管理模式，對(duì)市場(chǎng)主導(dǎo)配置資源的法治保障建設(shè)尤其不足，特別是在向商業(yè)航天拓展的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，一些新興航天技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)或新興商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)模式的總體規(guī)劃不夠系統(tǒng)和全面，缺少相適應(yīng)的法律制度牽引，部分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已形成的成本和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)逐漸面臨其他航天國(guó)家的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。商業(yè)航天發(fā)展過(guò)程中遇到的非技術(shù)層面的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，迫切需要更多切實(shí)可行的政策引導(dǎo)、更全面的法律規(guī)范和更有效的監(jiān)督管控，需要以健全的法制體系、先進(jìn)的法治思維和科學(xué)的行業(yè)管理，指導(dǎo)商業(yè)航天健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 商業(yè)航天 國(guó)際化 法律

作者簡(jiǎn)介：沈耀平，北京航天動(dòng)力研究所。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.029

一、商業(yè)航天的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)

近年來(lái)，“商業(yè)航天”一詞成為航天業(yè)界高頻熱詞，在被業(yè)界關(guān)注的同時(shí)也備受廣大媒體、公眾乃至投資界熱議?？萍家I(lǐng)發(fā)展，商業(yè)航天“火起來(lái)”靠的是航天科技應(yīng)用產(chǎn)業(yè)日新月異的技術(shù)突起;法治護(hù)佑發(fā)展，商業(yè)航天“火下去”有賴(lài)于良好的政策與法治環(huán)境保障。2014年11月國(guó)家出臺(tái)首個(gè)支持商業(yè)航天發(fā)展的政策——國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”）。意見(jiàn)明確“鼓勵(lì)民間資本研制、發(fā)射和運(yùn)營(yíng)商業(yè)遙感衛(wèi)星，提供市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。引導(dǎo)民間資本參與衛(wèi)星導(dǎo)航地面應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)?！闭叩陌l(fā)布意味著航天領(lǐng)域政府主導(dǎo)局面將被突破，航天相關(guān)應(yīng)用領(lǐng)域面向全社會(huì)主體開(kāi)放。2015年10月，乘著“軍民融合發(fā)展”上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面之勢(shì)，首屆中國(guó)商業(yè)航天峰會(huì)在湖北武漢舉辦，開(kāi)啟了中國(guó)商業(yè)航天全新的征程。2016年3月、5月和10月，國(guó)家先后發(fā)布《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》及《關(guān)于加快推進(jìn)“一帶一路”空間信息走廊建設(shè)與應(yīng)用的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策性文件，明確將加速衛(wèi)星技術(shù)的開(kāi)發(fā)、完善衛(wèi)星應(yīng)用創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)鏈條。商業(yè)航天政策窗口開(kāi)啟帶來(lái)商業(yè)航天主體的多元化，行業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)全新的格局。一批新興民營(yíng)航天企業(yè)隨著政策的出臺(tái)和落地紛紛成立，即將或已經(jīng)參與到商業(yè)航天的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，給商業(yè)航天發(fā)展帶來(lái)新的思維方式、發(fā)展理念和商業(yè)模式，也隨之產(chǎn)生新的國(guó)內(nèi)國(guó)際法律關(guān)系和法律問(wèn)題。

（一）政府背景的航天企業(yè)仍然是商業(yè)航天的主力軍和先行者

我國(guó)的商業(yè)航天與商業(yè)航天國(guó)際化步伐基本是同步開(kāi)啟。1990 年4 月7 日，我國(guó)首次運(yùn)用自行研制的“長(zhǎng)征三號(hào)”運(yùn)載火箭為國(guó)外用戶(hù)提供商用衛(wèi)星發(fā)射服務(wù)，成功發(fā)射了美國(guó)修斯公司制造、亞洲衛(wèi)星有限公司所有的“亞洲一號(hào)”衛(wèi)星，這一里程碑標(biāo)志著中國(guó)商業(yè)航天的正式開(kāi)啟，也標(biāo)志著中國(guó)航天正式進(jìn)入國(guó)際空間技術(shù)商業(yè)領(lǐng)域 。可以說(shuō)，當(dāng)前航天技術(shù)及應(yīng)用的飛速進(jìn)步，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)全方面的快速發(fā)展，離不開(kāi)技術(shù)創(chuàng)新強(qiáng)勁、經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)質(zhì)且兼具軍民屬性的商業(yè)航天發(fā)展，在推進(jìn)供給側(cè)改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、軍民融合等國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的進(jìn)程中，商業(yè)航天發(fā)揮著軍民融合戰(zhàn)略重要牽引和國(guó)有資產(chǎn)保值增值重要載體的作用。在多元化主體進(jìn)軍商業(yè)航天領(lǐng)域之前，中國(guó)航天科技集團(tuán)將發(fā)展商業(yè)航天作為其重要使命，以主力軍和先行者的角色努力開(kāi)辟?lài)?guó)內(nèi)商業(yè)航天發(fā)展路徑，不懈開(kāi)拓全球商業(yè)航天業(yè)務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)。

（二）新興民營(yíng)航天企業(yè)異軍突起，形成商業(yè)航天參與主體多元化格局

隨著全球航天產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，商業(yè)航天市場(chǎng)需求也日益旺盛。商業(yè)衛(wèi)星應(yīng)用、太空資源開(kāi)發(fā)、太空旅游等航天技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用項(xiàng)目以及各種新奇的商業(yè)航天計(jì)劃書(shū)昭示著業(yè)界的雄心壯志，新興商業(yè)航天活動(dòng)主體、業(yè)務(wù)模式和表現(xiàn)形態(tài)呈擴(kuò)大、擴(kuò)散和多元化之勢(shì)，引發(fā)全球各界廣泛關(guān)注和討論。目前，政府牌“中國(guó)航天”已打造成國(guó)際知名品牌，成為國(guó)際商業(yè)發(fā)射服務(wù)有競(jìng)爭(zhēng)力的提供商。隨著近年國(guó)內(nèi)多家民營(yíng)航天公司在政策的引導(dǎo)下相繼成立，商業(yè)航天各領(lǐng)域的活動(dòng)主體將呈多樣化發(fā)展趨勢(shì)。幾家有代表性的初創(chuàng)商業(yè)航天企業(yè)如，2015年6月成立的北京藍(lán)箭空間科技有限公司、2015年8月成立的北京零壹空間科技有限公司、2016年10月成立的北京星際榮耀空間科技有限公司，這三家公司主業(yè)基本相似，紛紛定位“打造世界一流商業(yè)航天企業(yè)”、“成為世界一流航天技術(shù)公司”、為全球市場(chǎng)提供商業(yè)航天發(fā)射方案和服務(wù)。短短兩三年，三家公司自主研發(fā)的發(fā)動(dòng)機(jī)、火箭產(chǎn)品爭(zhēng)先亮相并相繼試驗(yàn)試飛成功，在民營(yíng)商業(yè)航天發(fā)展歷程上翻開(kāi)了嶄新的篇章。此外，還有進(jìn)入航天信息產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域的長(zhǎng)光衛(wèi)星技術(shù)有限公司、進(jìn)入商業(yè)遙感測(cè)繪領(lǐng)域的中國(guó)四維測(cè)繪技術(shù)有限公司與國(guó)企聯(lián)合組建的合資公司，以及成功試射了探空火箭的翎客航天公司……以藍(lán)箭、零壹空間、星際榮耀等前述公司為代表的多家從事商業(yè)航天活動(dòng)的民營(yíng)空間科技公司的集體興起和迅速成長(zhǎng)，呈現(xiàn)出中國(guó)商業(yè)航天內(nèi)容的日漸豐富，以及發(fā)展?jié)摿Φ臒o(wú)限可能，可以說(shuō)商業(yè)航天的發(fā)展勢(shì)頭已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，商業(yè)航天的產(chǎn)業(yè)鏈正在逐步形成。在政策引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)布局影響下，對(duì)商業(yè)航天的投資熱度和投資力度還在持續(xù)蔓延和加速。這也是航天技術(shù)發(fā)展到一定水平的必然選擇。

（三）多元化的商業(yè)航天參與主體共存共贏需要良好的法治環(huán)境保障

在航天商業(yè)化趨勢(shì)及政策引導(dǎo)下，一方面主業(yè)定位于政府國(guó)防和民用航天需求的傳統(tǒng)航天企業(yè)開(kāi)始轉(zhuǎn)型發(fā)展，聚焦商業(yè)航天市場(chǎng)需求，逐步進(jìn)行商業(yè)航天領(lǐng)域的能力布局;另一方面民間資本的積極注入催生一批新興初創(chuàng)航天企業(yè)，以其自主研發(fā)創(chuàng)新的技術(shù)和前所未有的商業(yè)模式進(jìn)入市場(chǎng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前從事商業(yè)航天的機(jī)構(gòu)約五十余家，包括政府背景的國(guó)有企事業(yè)單位和私營(yíng)資本控制的民營(yíng)企業(yè)，其中民營(yíng)商業(yè)航天公司數(shù)量已達(dá)到二十家以上 。國(guó)有和民營(yíng)資本的混合所有制企業(yè)雖然還沒(méi)有，但航天體制內(nèi)混合所有制改制的序幕已經(jīng)開(kāi)啟。從政府政策支持力度、資本市場(chǎng)關(guān)注熱度以及商業(yè)航天主體增長(zhǎng)速度來(lái)看，我國(guó)商業(yè)航天的產(chǎn)業(yè)鏈形成和產(chǎn)業(yè)資源布局正在全面展開(kāi)，產(chǎn)業(yè)集群和投資渠道正在形成。商業(yè)熱潮持續(xù)的同時(shí)，一方面市場(chǎng)秩序和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要法治規(guī)制，另一方面，中國(guó)已經(jīng)加入的空間活動(dòng)相關(guān)國(guó)際條約義務(wù)，以及國(guó)際合作、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的法律風(fēng)險(xiǎn)，有了更多需要識(shí)別和遵循的主體。如，我國(guó)已加入的國(guó)際條約規(guī)定，一國(guó)政府或私人從事的外層空間活動(dòng)導(dǎo)致的后果和責(zé)任應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)。鑒于我國(guó)已批準(zhǔn)加入且并未對(duì)相應(yīng)條款聲明保留，基于履行國(guó)際法義務(wù)的需要和國(guó)際法主體的局限性，通過(guò)完善國(guó)內(nèi)立法和監(jiān)管確保本國(guó)各參與主體外空活動(dòng)的合法性、規(guī)范性及依法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)得到有效控制是非常有必要的。

二、商業(yè)航天活動(dòng)相關(guān)現(xiàn)行法律制度概述

航天工程是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)，航天活動(dòng)涉及多個(gè)領(lǐng)域，立法工作涉及方方面面，與航天技術(shù)的發(fā)展聯(lián)系密切。目前我國(guó)航天領(lǐng)域的立法比較分散，按照不同管理職能，由多個(gè)不同的部門(mén)針對(duì)不同領(lǐng)域的航天活動(dòng)行使相應(yīng)的立法權(quán)。軍事航天因涉及國(guó)防安全保密問(wèn)題，相關(guān)活動(dòng)和行為規(guī)范更多的接受政策和內(nèi)部指令管控。目前，與民用航天相關(guān)的現(xiàn)行法律也不多，直接針對(duì)商業(yè)航天的立法基本處于空白狀態(tài)，僅零星頒布了一些部門(mén)規(guī)章。現(xiàn)行有關(guān)制度簡(jiǎn)述如下。

（一）2001年國(guó)防科工委和外交部聯(lián)合發(fā)布的《空間物體登記管理辦法》

這是我國(guó)第一部有關(guān)民用和商業(yè)航天的國(guó)內(nèi)法規(guī)，該辦法的出臺(tái)背景與我國(guó)1988年12月加入《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》（《登記公約》）不無(wú)關(guān)系。一方面是為加強(qiáng)對(duì)本國(guó)空間活動(dòng)的管理，建立空間物體登記制度以維護(hù)空間物體發(fā)射國(guó)的合法權(quán)益，另一方面是契合有效履行作為《登記公約》締約國(guó)的義務(wù)、將公約義務(wù)內(nèi)化為國(guó)內(nèi)法的國(guó)際通行做法。該部辦法對(duì)何為空間物體、空間物體登記主管部門(mén)、空間物體登記程序和時(shí)限要求等進(jìn)行了明確，首次正式建立起中國(guó)空間物體的登記管理制度。

（二）2002年國(guó)防科工委發(fā)布的《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》及《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可（審批程序）》

該辦法及程序?qū)γ裼煤教彀l(fā)射項(xiàng)目許可證的申請(qǐng)主體及條件、審批主體及流程、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等方面進(jìn)行了較為明確具體的規(guī)定，使得民用航天發(fā)射活動(dòng)符合法律規(guī)定、發(fā)射管理有了法律依據(jù)，為空間商業(yè)發(fā)射活動(dòng)建立了基本的法律基礎(chǔ)和行為許可管理體系。

（三）2009年國(guó)防科工局發(fā)布的《空間碎片減緩與防護(hù)管理暫行辦法》（于2015年修訂）

近年來(lái)我國(guó)在空間碎片研究領(lǐng)域投入了更多關(guān)注、也取得了較多成果，如基礎(chǔ)研究方面突破和掌握了多項(xiàng)應(yīng)用和管理技術(shù)，條件建設(shè)方面新增一系列設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室等研究平臺(tái)的搭建，工程應(yīng)用方面為多個(gè)重大項(xiàng)目提供了有力保障和決策依據(jù)，國(guó)際交流、隊(duì)伍建設(shè)等方面也成效顯著。這既是保護(hù)太空環(huán)境，履行國(guó)際責(zé)任和義務(wù)的需要，也是應(yīng)對(duì)空間碎片對(duì)航天活動(dòng)的影響、確保空間活動(dòng)安全的重要舉措。制度的出臺(tái)和持續(xù)完善體現(xiàn)出中國(guó)政府對(duì)空間碎片減緩與防護(hù)管理的重視和規(guī)范，同時(shí)也是國(guó)家履行國(guó)際空間法原則和國(guó)際義務(wù)而作出莊重承諾的體現(xiàn)。

（四）2016年國(guó)防科工局發(fā)布的《民用衛(wèi)星工程管理暫行辦法》

該辦法是對(duì)2008年1月 11 日印發(fā)的《民用衛(wèi)星工程研制管理暫行辦法》較大動(dòng)作的修訂，在原制度的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際和實(shí)踐需要予以擴(kuò)充完善。辦法內(nèi)容涵蓋了民用衛(wèi)星工程管理從項(xiàng)目組織管理到立項(xiàng)論證及具體實(shí)施過(guò)程的全過(guò)程有關(guān)活動(dòng)的管理要求。辦法雖然明確適用于全部或部分使用中央財(cái)政資金、經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)立項(xiàng)的民用科研衛(wèi)星項(xiàng)目，但在附則中又特別指出，商業(yè)衛(wèi)星、國(guó)際合作衛(wèi)星工程原則上參照?qǐng)?zhí)行。盡管該暫行辦法對(duì)商業(yè)航天有關(guān)管理并未強(qiáng)制適用，僅以“參照?qǐng)?zhí)行”予以要求，但作為商業(yè)航天有關(guān)規(guī)范出現(xiàn)在法律文件中還是首次。

此外，電信條例、植物新品種保護(hù)條例等行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章對(duì)商業(yè)航天發(fā)揮間接的調(diào)整作用，此處不再列舉。

三、商業(yè)航天有序發(fā)展面臨法治層面的挑戰(zhàn)

（一）我國(guó)航天立法相對(duì)滯后，商業(yè)航天領(lǐng)域的法治建設(shè)尤為薄弱

歷經(jīng)六十余年發(fā)展的中國(guó)航天，在航天科技技術(shù)、科學(xué)發(fā)展和應(yīng)用等方面取得的成就舉世矚目，一些重要領(lǐng)域躋身世界先列。但由于種種原因，我國(guó)航天立法相對(duì)滯后，直至目前尚未有一部頂層法律對(duì)航天活動(dòng)予以全面規(guī)范，相關(guān)配套法規(guī)、制度也較為缺乏或陳舊。商業(yè)航天的發(fā)展規(guī)模和速度與法律制度體系建設(shè)進(jìn)度的不匹配，或?qū)⒂绊懲顿Y者、用戶(hù)乃至從業(yè)者的信心和安全感，進(jìn)而影響到商業(yè)航天的持續(xù)發(fā)展動(dòng)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。一項(xiàng)針對(duì)國(guó)內(nèi)商業(yè)航天機(jī)構(gòu)的調(diào)研分析表明，商業(yè)航天的某些領(lǐng)域，無(wú)序或過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的局面已經(jīng)有所呈現(xiàn)，譬如低軌道商業(yè)衛(wèi)星制造端在短短兩年的發(fā)展時(shí)間里已經(jīng)打起價(jià)格戰(zhàn)，而火箭和衛(wèi)星制造業(yè)鏈條市場(chǎng)化供應(yīng)鏈尚未完全形成，衛(wèi)星平臺(tái)的核心分系統(tǒng)研制幾乎沒(méi)有民營(yíng)商業(yè)化配套制造商參與，商業(yè)發(fā)射場(chǎng)和商業(yè)測(cè)控網(wǎng)缺乏體制限制，商業(yè)衛(wèi)星發(fā)射需求難以滿(mǎn)足 。民營(yíng)公司較大的資金壓力和極為缺乏的法律政策保障，導(dǎo)致其無(wú)法面對(duì)較高的技術(shù)、市場(chǎng)和政策風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重制約著整個(gè)航天產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張式發(fā)展。

（二）商業(yè)航天面臨的內(nèi)部法律環(huán)境有待優(yōu)化，適應(yīng)市場(chǎng)的法治基礎(chǔ)略顯不足

航天立法調(diào)研過(guò)程中呈現(xiàn)的問(wèn)題表明，客觀上來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)在航天行政管理體制上確實(shí)存在“九龍治水”的多頭管理現(xiàn)象，導(dǎo)致部門(mén)間的協(xié)調(diào)成本較高、協(xié)作效率較差，而一些新興發(fā)展領(lǐng)域的行政監(jiān)管又存在空白。行業(yè)管理在國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，職能分工的科學(xué)性和部門(mén)間總體協(xié)調(diào)的有效性有待加強(qiáng)，一些管理關(guān)系有待進(jìn)一步梳理和理順，決策和執(zhí)行效率還有一定的提升空間。另一方面，中國(guó)到目前為止仍然沒(méi)有出臺(tái)一部綜合性的航天法，已有立法層級(jí)較低，前瞻性不夠，可操作性不強(qiáng)，商業(yè)航天相關(guān)活動(dòng)領(lǐng)域的法律規(guī)范更是稀缺，僅有的幾部制度涵蓋的范圍有限，需要結(jié)合新的技術(shù)能力和發(fā)展形勢(shì)予以修訂完善?？傮w而言，國(guó)內(nèi)商業(yè)航天法律體系的建立處于起步階段，從法制基礎(chǔ)到法治層面還有很大的升級(jí)空間。

（三）商業(yè)航天面臨的外部法律環(huán)境非常嚴(yán)峻，面向國(guó)際合作和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的法制準(zhǔn)備和法治能力亟待加強(qiáng)

航天技術(shù)涉及國(guó)家安全和戰(zhàn)略，航天產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)必然愈演愈烈?？v觀美國(guó)、俄羅斯、歐洲等航天大國(guó)，其太空計(jì)劃無(wú)不充滿(mǎn)著野心，航天領(lǐng)域的后起之秀如印度、日本等國(guó)家也在奮力爭(zhēng)奪世界航天格局的一席之地。中國(guó)正著力由航天大國(guó)向航天強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)，如何跨過(guò)這道坎，航天科技硬實(shí)力是重要因素，航天產(chǎn)業(yè)尤其是商業(yè)航天發(fā)展的法治環(huán)境和法治能力保障不容忽視。作為世界大國(guó)和航天實(shí)力位居世界前列的航天大國(guó)，中國(guó)應(yīng)該更加積極和主動(dòng)地參與到國(guó)際空間立法，利用自身技術(shù)實(shí)力和法治理念促進(jìn)現(xiàn)行國(guó)際空間法的進(jìn)一步完善和成熟，促成國(guó)際商業(yè)航天活動(dòng)領(lǐng)域相關(guān)法律制度的建立。這既是大國(guó)擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)，同時(shí)也能通過(guò)參與立法維護(hù)自身利益需求，更是積極參與全球空間治理、走向航天國(guó)際法大國(guó)、實(shí)現(xiàn)航天強(qiáng)國(guó)崛起的必由之路。

（四）構(gòu)建完善有效的商業(yè)航天活動(dòng)法律體系迫在眉睫

各國(guó)空間技術(shù)水平的突飛猛進(jìn)帶來(lái)航天商業(yè)化炙熱發(fā)展之勢(shì)，商業(yè)航天活動(dòng)領(lǐng)域和活動(dòng)主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展。在不同商業(yè)主體合作競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，日益復(fù)雜的國(guó)際法律新難題不斷出現(xiàn)，已有國(guó)際條約一些固有缺陷的存在以及日漸顯現(xiàn)出的滯后問(wèn)題，難以滿(mǎn)足商業(yè)航天日益增加的法律需求，構(gòu)建一套完善而高效的外層空間商業(yè)活動(dòng)法律體系迫在眉睫。在明確商業(yè)航天活動(dòng)基本法律框架和主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，逐步建立健全相應(yīng)的配套輔助制度，協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外相關(guān)法律及適用關(guān)系，對(duì)國(guó)際責(zé)任的界定和糾紛解決機(jī)制以及國(guó)際區(qū)域化合作制度進(jìn)一步予以明確，為商業(yè)航天活動(dòng)提供全方位的法律制度保障，逐步建立起健全完備的法律體系非常必要。

四、商業(yè)航天法律體系框架構(gòu)建設(shè)想

（一）通過(guò)立法完善航天管理體制的頂層設(shè)計(jì)

1.我國(guó)航天管理體制現(xiàn)狀。我國(guó)的航天管理體制和主管機(jī)構(gòu)歷經(jīng)多次變革，目前載人航天等軍用航天活動(dòng)仍由軍方主導(dǎo)進(jìn)行，民用航天管理和國(guó)際空間合作方面的管理由隸屬于工業(yè)和信息化部、掛靠在國(guó)防科技工業(yè)局的國(guó)家航天局負(fù)責(zé)。實(shí)踐中，軍方、政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門(mén)均不同程度介入了航天業(yè)務(wù)相關(guān)管理活動(dòng)，但各自范圍邊界不夠明晰、分工合作不夠協(xié)調(diào)，一些具體項(xiàng)目或事務(wù)處于多頭管理局面。在當(dāng)前商業(yè)航天發(fā)展的大趨勢(shì)下，管理機(jī)構(gòu)相對(duì)分散、軍民航天活動(dòng)分割明顯、基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域重復(fù)建設(shè)和部門(mén)之間協(xié)調(diào)效率低下等造成的資源浪費(fèi)現(xiàn)象凸顯，一定程度上限制了商業(yè)航天的快速和有序發(fā)展。

2.他國(guó)經(jīng)驗(yàn)借鑒?？v觀世界航天大國(guó)，美國(guó)通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制極大的促進(jìn)了商業(yè)航天發(fā)展，軍民航天活動(dòng)分工式管理模式功不可沒(méi);俄羅斯在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代，通過(guò)集權(quán)式航天管理模式實(shí)現(xiàn)了航天技術(shù)特別是軍事航天技術(shù)的巨大突破 ;法國(guó)的軍民航天活動(dòng)則由相同的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行管理。其他一些航天國(guó)家如比利時(shí)等國(guó)，航天立法活動(dòng)中先期出臺(tái)的法律法規(guī)即為航天管理體制和管理機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行規(guī)則，其重要性顯而易見(jiàn)。

3.立法建議。盡管我國(guó)的航天活動(dòng)管理體制在從完全計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中發(fā)生了一些變化，但與國(guó)外相比仍存在一些問(wèn)題，尤其是在商業(yè)航天活動(dòng)領(lǐng)域，商業(yè)和航天的結(jié)合在提高商業(yè)航天競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的同時(shí)，一方面商業(yè)航天市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制需要建立，另一方面非常有必要通過(guò)立法對(duì)相關(guān)部門(mén)的管理職能和管理機(jī)制加以明確、規(guī)范和進(jìn)一步完善，從頂層設(shè)計(jì)上理順管理關(guān)系，以更好的對(duì)商業(yè)航天活動(dòng)進(jìn)行管理和指導(dǎo)，在管理上促進(jìn)商業(yè)航天的發(fā)展。為避免“令出多門(mén)”的局面，建議明確商業(yè)航天活動(dòng)管理主體的分類(lèi)和管理邊界劃分，明確各管理主體的權(quán)責(zé)和相關(guān)主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各類(lèi)業(yè)務(wù)最高決策機(jī)構(gòu)和規(guī)范統(tǒng)一的決策程序，明確各類(lèi)主體對(duì)應(yīng)具體領(lǐng)域的資質(zhì)許可和準(zhǔn)入管理，以及其執(zhí)行航天活動(dòng)任務(wù)的持續(xù)監(jiān)管問(wèn)題。

（二）將商業(yè)航天有關(guān)政策和管理要求上升到法律層面

1.航天基本法的立法進(jìn)程。受限于對(duì)航天活動(dòng)的認(rèn)識(shí)和航天管理體制等方面的原因，我國(guó)航天法的調(diào)研雖已啟動(dòng)多年，但相關(guān)法律一直未正式出臺(tái)，尚未有一部統(tǒng)領(lǐng)全局的綜合性空間活動(dòng)法（航天法），商業(yè)航天相關(guān)政策和管理要求暫未上升到法律層面，法治航天建設(shè)的制度基礎(chǔ)亟待建立。目前，大多數(shù)航天大國(guó)已擁有比較完備的空間立法，無(wú)論是在實(shí)踐中制定并歷經(jīng)多次修改完善，還是以前瞻性的立法思路引領(lǐng)發(fā)展，或是直接吸收發(fā)達(dá)國(guó)家成功的立法經(jīng)驗(yàn)，不同模式都值得我國(guó)在航天立法中予以借鑒。近年來(lái)，我國(guó)航天立法工作得到高度重視，立法進(jìn)程取得較大突破，在廣泛深入的調(diào)研和意見(jiàn)征集、課題研究過(guò)程中積累了大量航天立法相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和儲(chǔ)備。據(jù)了解，我國(guó)航天立法的框架已基本確立，相關(guān)內(nèi)容已形成草案并多方征求意見(jiàn)和組織討論，商業(yè)航天有關(guān)條款已納入其中。在將航天法作為綱領(lǐng)性空間法律的同時(shí)，商業(yè)航天活動(dòng)領(lǐng)域一系列配套法律法規(guī)也有待研究和建立。

2.商業(yè)航天有關(guān)政策和管理要求須上升到法律層面?，F(xiàn)階段，除了一部綱領(lǐng)性的航天基本法外，商業(yè)航天領(lǐng)域具有現(xiàn)實(shí)立法需求、亟待新制定的法律法規(guī)至少應(yīng)涵蓋以下調(diào)整內(nèi)容：民用（商業(yè)）航天管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，商業(yè)航天活動(dòng)準(zhǔn)入管理，商業(yè)航天技術(shù)應(yīng)用促進(jìn)機(jī)制，商業(yè)火箭和衛(wèi)星發(fā)射管理及相關(guān)責(zé)任與保險(xiǎn)，商業(yè)航天產(chǎn)品和技術(shù)的出口管控，空間資源開(kāi)發(fā)限制和環(huán)境保護(hù)措施，國(guó)際合作協(xié)調(diào)機(jī)制，空間知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，爭(zhēng)端解決機(jī)制等等。一些現(xiàn)行制度也需要進(jìn)行修訂。

（三）國(guó)際條約義務(wù)內(nèi)化為國(guó)內(nèi)法過(guò)程中進(jìn)一步查漏補(bǔ)缺

我國(guó)已經(jīng)加入大部分聯(lián)合國(guó)外空條約、公約、宣言等（《月球協(xié)定》除外）。履行國(guó)際條約是各國(guó)依國(guó)際空間法原則所承擔(dān)的義務(wù)，我國(guó)在開(kāi)展空間活動(dòng)過(guò)程中一直主張和堅(jiān)持遵守國(guó)際法。隨著空間活動(dòng)主體的多元化，特別是商業(yè)航天領(lǐng)域私營(yíng)企業(yè)的參與，為確保各主體遵從國(guó)際條約的規(guī)定，知悉相關(guān)要求和責(zé)任，將條約內(nèi)容和義務(wù)融入國(guó)內(nèi)法，賦予各主體更直接的約束力和更適應(yīng)國(guó)內(nèi)法表述特點(diǎn)的法律條款很有必要。當(dāng)前我國(guó)在國(guó)際義務(wù)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法方面還不夠全面，需要在立法進(jìn)程中進(jìn)一步梳理，查找空白地帶，通過(guò)制定或完善相關(guān)國(guó)內(nèi)法，構(gòu)建與國(guó)際法協(xié)調(diào)一致的完整的法律體系。

五、結(jié)語(yǔ)

航天技術(shù)涉及國(guó)家安全和戰(zhàn)略，航天活動(dòng)關(guān)乎外層空間秩序維護(hù)、外層空間環(huán)境保護(hù)、空間活動(dòng)責(zé)任承擔(dān)等國(guó)際義務(wù)。一方面，國(guó)內(nèi)航天立法與國(guó)際空間法律制度特別是我國(guó)已加入的國(guó)際條約、公約等規(guī)定的國(guó)際義務(wù)密切相關(guān)，國(guó)際社會(huì)對(duì)締約國(guó)、成員國(guó)在空間領(lǐng)域的法治化進(jìn)程密切關(guān)注。另一方面，一國(guó)空間治理能力關(guān)系到自身戰(zhàn)略安全形勢(shì)，各國(guó)都在積極爭(zhēng)取和影響外層空間治理規(guī)則，這一趨勢(shì)也倒逼我國(guó)航天領(lǐng)域法治建設(shè)的能力形成和進(jìn)程提速。此外，航天領(lǐng)域國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈、國(guó)際合作越來(lái)越密的形勢(shì)下，商業(yè)航天的發(fā)展規(guī)模和速度與法律制度體系建設(shè)進(jìn)度的不匹配，以及市場(chǎng)主體參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)缺乏經(jīng)驗(yàn)、對(duì)國(guó)際法律環(huán)境不甚了解、面臨國(guó)際空間法規(guī)則的話(huà)語(yǔ)度和主動(dòng)權(quán)較弱等問(wèn)題，都可能影響到商業(yè)航天的規(guī)模有序發(fā)展，影響到商業(yè)航天的持續(xù)發(fā)展動(dòng)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，甚至可能引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)乃至政治風(fēng)險(xiǎn)，影響國(guó)家利益和戰(zhàn)略安全。商業(yè)航天發(fā)展過(guò)程中遇到的非技術(shù)層面的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，迫切需要更多切實(shí)可行的政策引導(dǎo)、更全面的法律規(guī)范和更有效的監(jiān)督管控，需要以健全的法制體系、先進(jìn)的法治思維和科學(xué)的行業(yè)管理，逐步建立和完善商業(yè)航天活動(dòng)領(lǐng)域相關(guān)行為規(guī)范，引導(dǎo)商業(yè)航天有序參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)、健康可持續(xù)發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

楊保華.關(guān)于商業(yè)航天發(fā)展的思考與展望[J].Satellite& Network，2015（9）.

曾占魁，史敏輝.國(guó)內(nèi)商業(yè)航天機(jī)構(gòu)調(diào)研分析[J].中國(guó)航天，2018（1）.

高國(guó)柱.中國(guó)航天活動(dòng)的立法保障與未來(lái)展望[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（4）.