財政體改需從支出劃分做文章

劉尚希

中國的改革進入了新的階段，發(fā)展也進入了新的階段，我們要在這個背景下考慮中國財政體制改革的相關(guān)問題。財政體制改革，既要與當(dāng)前新的發(fā)展階段相適應(yīng)，也要與改革總體目標(biāo)相適應(yīng)。

中國的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型經(jīng)歷的時間很短，一些早先的要求大家還沒完全接受，新的要求又不斷涌現(xiàn)。特別是，一代人要經(jīng)歷兩個甚至更多的發(fā)展階段，一些新生事物在觀念上接受有個過程。如果時間夠長的話，大家可以慢慢接受，但是中國的發(fā)展速度不允許慢慢適應(yīng)。中國的問題與快速變化是相關(guān)聯(lián)的，尤其是政府間財政關(guān)系方面，與時代變化所提出的要求關(guān)系非常密切。

以往財政改革的目標(biāo)強調(diào)與市場經(jīng)濟相對應(yīng)的公共性，主要圍繞經(jīng)濟目標(biāo)做文章，服務(wù)于促進經(jīng)濟增長?，F(xiàn)在，不僅是一個公共性的問題，而是綜合性問題。不僅著眼于經(jīng)濟目標(biāo)，還要著眼于社會目標(biāo)。不僅要考慮經(jīng)濟問題，還要考慮社會、生態(tài)環(huán)境、全球治理等各個方面的問題。在財政體制改革方面，1994年的改革只要考慮調(diào)動地方經(jīng)濟積極性就可以，而現(xiàn)在是不夠的，現(xiàn)在社會發(fā)展、扶貧、環(huán)境改善等各個方面都要考慮如何調(diào)動積極性。

在計劃經(jīng)濟背景下，人口流動較少，相對來說是一個靜態(tài)的社會。改革開放以來，人口加速流動，毫無疑問這是動態(tài)社會。在動態(tài)社會，中央與地方財政事權(quán)劃分、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付等體制改革問題具有更大的復(fù)雜性。

盡管現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越來越大，但還是難以滿足地方履職的需要?，F(xiàn)在地方財政支出比重超過85%，中央本級支出不到15%，大量財力下移，讓地方政府履行職責(zé)。

在動態(tài)社會，發(fā)展的整體性越來越強。發(fā)展的整體性越強，就需要中央和省級政府履行更多的事權(quán)。人口流動規(guī)模越大，很多事情在省以下層面無法解決。讓一個地方解決公共服務(wù)問題，會產(chǎn)生流動人口與戶籍人口公共服務(wù)不一致的問題。中國有兩億多人在城市工作，但并沒有城市戶籍，享受的公共服務(wù)與當(dāng)?shù)貞艏丝谟胁顒e，主要原因是地方政府對流動人口提供公共服務(wù)的積極性不高。如，流動人口兒童的教育等問題解決得不是太好，都與此有關(guān)。

中國發(fā)展到這個階段，各個地方之間越來越成為一個有機的整體，一些事權(quán)交給地方政府很難解決。所以，完善政府間財政關(guān)系，必須要調(diào)整思路。過去局限于從收入方面解決問題，強調(diào)如何增加地方的財權(quán)和財力，現(xiàn)在這個思路要調(diào)整，應(yīng)強調(diào)中央與省級政府要履行更多事權(quán)。完善政府間財政關(guān)系，要從收入方面考慮問題，轉(zhuǎn)到從支出方面考慮問題，要逐步提高中央政府支出占整個支出中的比重。事權(quán)的履行要更多地由中央政府自己來做，而不是通過下命令、發(fā)文件讓各級地方政府來做。如果不這么做，地方的責(zé)任會不斷加大，會形成“小馬拉大車”的結(jié)局。

關(guān)于財政可持續(xù)性問題，不能從財政本身來考慮，而是要從公共風(fēng)險方面思考問題。比如說出現(xiàn)重大的危機，即便沒有法律責(zé)任，政府也要履行相關(guān)責(zé)任。尤其是我們黨的宗旨就是全心全意為人民服務(wù)，強調(diào)“人民對美好生活的向往，就是我們奮斗的目標(biāo)”。從這個意義上，中國政府承擔(dān)的公共責(zé)任更大。如果對概念稍作轉(zhuǎn)化，公共責(zé)任實際上就是公共風(fēng)險，如經(jīng)濟穩(wěn)定、金融穩(wěn)定、社會穩(wěn)定和環(huán)境改善等問題，都是公共風(fēng)險問題。當(dāng)這些領(lǐng)域公共風(fēng)險擴大，若要加以控制，就會轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。

當(dāng)然制度改革也是一種辦法，但制度改革經(jīng)常滯后，所以，化解公共風(fēng)險最終都會落到財政上。當(dāng)各種風(fēng)險累積，都需要財政化解，如果財政不能承受，就會轉(zhuǎn)化為財政危機。希臘等國家發(fā)生的財政危機，與財政承擔(dān)的化解公共風(fēng)險的責(zé)任是分不開的。所以說，財政的可持續(xù)性不僅是控制財政本身的風(fēng)險問題，而是要平衡公共風(fēng)險與財政風(fēng)險的關(guān)系。財政不可能關(guān)起門來過日子，所以必須放棄會計學(xué)意義的財政可持續(xù)性概念。

現(xiàn)在各個方面都關(guān)注債務(wù)問題，當(dāng)然這個問題很重要。但我們必須考慮債務(wù)是怎么產(chǎn)生的。財政要有更廣闊的視野，這也說明了為什么財政是國家治理的基礎(chǔ)。

總之，在新的時代，財政面臨的問題越來越復(fù)雜，探討如何建立公共風(fēng)險與財政風(fēng)險的平衡機制很重要。目標(biāo)要著眼于公共風(fēng)險最小化，財政才能實現(xiàn)終極可持續(xù)目標(biāo)。所以說，功夫在詩外，實現(xiàn)財政可持續(xù)要跳出財政自身。

“十四五”財政改革，應(yīng)當(dāng)把政府間財政關(guān)系放在最重要的位置，在中央與地方事權(quán)劃分上要有大的突破。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，適當(dāng)加大中央與省級政府的事權(quán)，這是最為首要和關(guān)鍵的問題。另外，還要讓地方政府有穩(wěn)定的預(yù)期，包括地方政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任，都要可預(yù)期。

從投資方面來看，現(xiàn)在應(yīng)更多從物質(zhì)資本投資轉(zhuǎn)向人力資本投資，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的提供。不要把公共服務(wù)只當(dāng)作公共福利，而是要當(dāng)作人力資本的積累看待。從這個角度入手，可以改善不平等問題，不僅能改善當(dāng)前的不平等，還能改善未來的不平等，促進機會的公平。中國未來的發(fā)展要放在人的身上，這是“十四五”規(guī)劃的核心問題。