萬(wàn)億“舊改”來(lái)襲

張程

在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨增長(zhǎng)壓力的背景下，穩(wěn)投資是保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要方面。6月19日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)就穩(wěn)投資做出重要部署，提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，即“舊改”，以達(dá)到穩(wěn)定投資、帶動(dòng)消費(fèi)的效果。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有老舊小區(qū)近16萬(wàn)個(gè)，涉及居民超過(guò)4200萬(wàn)戶，建筑面積約為40億平方米。國(guó)務(wù)院參事仇保興此前曾對(duì)媒體稱，據(jù)初步估算舊改投資總額可高達(dá)4萬(wàn)億元。如果改造期為五年，每年將新增投資8000億元以上。如此大規(guī)模的新增投資項(xiàng)目，無(wú)疑將為穩(wěn)投資貢獻(xiàn)重要力量。

舊改除了帶動(dòng)小區(qū)改造建設(shè)投資外，在帶動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，也將具有重要助力。

“舊改”出臺(tái)的背景

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力較大。據(jù)海關(guān)總署公布的進(jìn)出口貿(mào)易數(shù)據(jù)，2019年前5個(gè)月，以美元值計(jì)價(jià)，我國(guó)進(jìn)出口總額同比下滑1.6%，其中出口總值同比僅增長(zhǎng)0.4%。顯然這一數(shù)據(jù)對(duì)于我國(guó)2019年GDP的預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)6.5%左右，相差甚遠(yuǎn)。由于中美之間的貿(mào)易摩擦一直未能得到解決，加上全球經(jīng)濟(jì)整體增速的放緩，我國(guó)的外貿(mào)情況不容樂(lè)觀，穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力較大。

投資和消費(fèi)方面，據(jù)6月14日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2019年5月份社會(huì)消費(fèi)品零售總額增速和全國(guó)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）增速數(shù)據(jù)顯示，2019年1—5月份，社會(huì)消費(fèi)品零售總額16萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)8.1%，低于去年同期的9.5%。其中4月份單月的社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比增速僅7.2%，為十六年來(lái)的新低。雖然國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的測(cè)算認(rèn)為，4 月消費(fèi)增速走低的原因之一在于假日錯(cuò)月后移，即“五一”假期調(diào)休至五月，導(dǎo)致四月假日減少影響消費(fèi)。但是這一創(chuàng)新低的數(shù)據(jù)依然令市場(chǎng)擔(dān)憂。

固定資產(chǎn)投資方面，投資增速依然保持在低位運(yùn)行。2019年1—5月份，全國(guó)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）21.76萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)5.6%，增速比1—4月份和去年同期都下降了0.5個(gè)百分點(diǎn)。從走勢(shì)上來(lái)看，由于基建投資增速的放緩，從二季度開始固定資產(chǎn)投資增速就已經(jīng)出現(xiàn)了向下趨勢(shì)，連續(xù)兩個(gè)月增速下滑。

總結(jié)來(lái)看，2019年前5個(gè)月，出口增速僅0.4%，消費(fèi)增速8.1%，投資增速5.6%?？梢哉f(shuō)出口、消費(fèi)、投資的“三駕馬車”都處在低速運(yùn)行狀態(tài)，要想實(shí)現(xiàn)2019年GDP增速6.5%的預(yù)期目標(biāo)，可以說(shuō)壓力并不小。

在這種情況之下，穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)投資、促消費(fèi)的任務(wù)已經(jīng)比較緊迫。在去年年底，中央政府已經(jīng)提前下達(dá)了規(guī)模超萬(wàn)億元的地方債額度，用來(lái)提振基建投資。這一舉措效果還不明顯，尤其是自二季度開始基建投資增速又出現(xiàn)了放緩的趨勢(shì)。這使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力明顯加大。

棚改的“前車之鑒”

說(shuō)到舊改很多人都會(huì)想到前些年火熱的棚戶區(qū)改造——“棚改”?？梢哉f(shuō)將舊改作為拉動(dòng)內(nèi)需、穩(wěn)投資的抓手的重要原因之一在于棚改已經(jīng)很難持續(xù)了。

我國(guó)的棚改工程始于2005年，當(dāng)年國(guó)家啟動(dòng)了對(duì)中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造工作。在此之前，從2004年開始，遼寧省在時(shí)任省委書記李克強(qiáng)的帶領(lǐng)下已經(jīng)率先啟動(dòng)棚改試點(diǎn)工作。2008年，各類棚戶區(qū)改造被正式納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，并在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模推進(jìn)。棚改在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里都是作為保障性安居工程的主要內(nèi)容。

棚改除了保障民生功能之外，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用也效果顯著。

2015年，中國(guó)房地產(chǎn)高庫(kù)存、高風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題開始顯露。當(dāng)年房地產(chǎn)投資增速?gòu)哪瓿醯?0.4%一路下滑到年底的1%，部分城市的商品房積壓?jiǎn)栴}十分嚴(yán)重，甚至已經(jīng)到了影響地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的地步。2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，將房地產(chǎn)去庫(kù)存作為2016年的主要任務(wù)來(lái)抓。隨后住建部召集地方研究去庫(kù)存方案，得出的方案中，最重要的就是棚戶區(qū)改造貨幣化，以幫助去庫(kù)存。

2015年開始，棚改從以往的實(shí)物安置，變?yōu)樨泿呕仓谩?016年棚改新開工606萬(wàn)套，棚改貨幣化安置達(dá)到了48.5%，比2015年提高18.6個(gè)百分點(diǎn)。從棚改拿到錢的拆遷戶，直接去房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)買商品房，幫助了房地產(chǎn)去庫(kù)存。官方數(shù)據(jù)稱，2016年棚改貨幣化幫助地方消化了2.5億平方米的樓市庫(kù)存。棚改貨幣化安置的效果顯而易見，它快速的幫助了三四線城市完成了房地產(chǎn)去庫(kù)存的任務(wù)，同時(shí)也帶動(dòng)了建材、裝修、家電等行業(yè)的消費(fèi)需求，對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需起到了重要作用。然而其負(fù)面影響也不少。

棚改貨幣化帶來(lái)的直接問(wèn)題之一就是地方債務(wù)高漲。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2018年7月發(fā)布的報(bào)告顯示，2017年中國(guó)地方明確公開的債務(wù)達(dá) 16.7 萬(wàn)億元，占當(dāng)年 GDP 的20.4%，比2013年增長(zhǎng) 1810%。另外，從2015年開始，地方政府通過(guò)大量 PPP 項(xiàng)目（Public-Private Partnership，政府、私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本合作參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)）、政府引導(dǎo)基金以及違規(guī)擔(dān)保等方式，變相擴(kuò)大隱形債務(wù)規(guī)模。推高了政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

為了防止地方財(cái)政隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，2017年開始棚改相關(guān)政策收緊。一是減少棚改計(jì)劃目標(biāo)。2017年5月國(guó)務(wù)院決定，2018—2020 年3年棚改1500萬(wàn)套——相比前三年計(jì)劃的1800萬(wàn)套減少300萬(wàn)套。二是限制地方政府棚改的貸款方式，從政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式，改為發(fā)行專項(xiàng)債券為主。

此外，棚改貨幣化安置還促使全國(guó)范圍內(nèi)的房?jī)r(jià)快速上漲，部分城市房?jī)r(jià)虛高。這不僅帶來(lái)了金融風(fēng)險(xiǎn)，還可能影響人們的消費(fèi)意愿和能力，不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。

2018年10月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作，要求因地制宜調(diào)整完善棚改貨幣化安置政策。其中提出“商品住房庫(kù)存不足、房?jī)r(jià)上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策”。

2019年4月15日，隨著財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于下達(dá)2019年中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金預(yù)算的通知》，各地2019年棚改預(yù)計(jì)開工量數(shù)據(jù)正式出爐。除福建、天津等少數(shù)幾個(gè)省市同比增長(zhǎng)，其余31個(gè)省市計(jì)劃開工量較2018年均有了不同程度的下跌，跌幅在50%以上的達(dá)15個(gè)。2019年全國(guó)棚改開工計(jì)劃目標(biāo)約285萬(wàn)套，遠(yuǎn)低于此前市場(chǎng)450萬(wàn)套的預(yù)期，與2018年的580萬(wàn)套計(jì)劃相比，今年大幅縮減約51%，腰斬過(guò)半。

2018年棚改規(guī)模的大幅下降，在某種程度上也意味著棚改已經(jīng)完成了其歷史使命，棚改的道路難再可持續(xù)下去。在此背景之下，需要有新的拉動(dòng)內(nèi)需的抓手。

“舊改”在路上

6月19日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上已經(jīng)明確，舊改具有“既能滿足群眾期盼、有利于拓展內(nèi)需促消費(fèi)、又不會(huì)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)的重大項(xiàng)目，擴(kuò)大有效投資，努力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的一舉多得之效”。顯然舊改是繼棚改之后，又一重要的惠民措施，同時(shí)也是拉動(dòng)內(nèi)需、穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要抓手。

從目前披露的信息來(lái)看，今年將是試點(diǎn)探索之年，為進(jìn)一步全面推進(jìn)積累經(jīng)驗(yàn)。所以具體的做法現(xiàn)在還并不明確。不過(guò)從一些地方政府披露的信息來(lái)看，不少地區(qū)已經(jīng)在開展舊改工作，而且將其作為一項(xiàng)惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)的重要舉措。

6月12日，時(shí)代中國(guó)以8億元投資預(yù)算拿下了廣州市花都區(qū)首個(gè)公開招商的舊村改造項(xiàng)目。在此之前的3個(gè)月內(nèi)，時(shí)代中國(guó)已陸續(xù)斥資46億元、55億元，分別拿下廣州從化和番禺的舊改項(xiàng)目。

據(jù)媒體報(bào)道，不僅房地產(chǎn)開發(fā)和建設(shè)單位積極性很高，小區(qū)居民的積極性也很高。老舊小區(qū)改造之后，無(wú)論是社區(qū)環(huán)境、公共設(shè)施，還是房?jī)r(jià)都會(huì)向好。而且改造項(xiàng)目政府會(huì)給予補(bǔ)助資金，住戶實(shí)際上以較少成本就可以享受到這一利好。

據(jù)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的要求，舊改要“重點(diǎn)改造建設(shè)小區(qū)水電氣路及光纖等配套設(shè)施，有條件的可加裝電梯，配建停車設(shè)施。促進(jìn)住戶戶內(nèi)改造并帶動(dòng)消費(fèi)”。同時(shí)還“要在小區(qū)改造基礎(chǔ)上，引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務(wù)”。推動(dòng)建立小區(qū)后續(xù)長(zhǎng)效管理機(jī)制。

在資金安排方面，今年將對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造安排中央補(bǔ)助資金。同時(shí)鼓勵(lì)創(chuàng)新融資手段，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和地方積極探索，以可持續(xù)方式加大金融對(duì)老舊小區(qū)改造的支持。運(yùn)用市場(chǎng)化方式吸引社會(huì)力量參與。

雖然現(xiàn)在舊改還處在試點(diǎn)探索階段，但是其潛在的市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)非常誘人。盡管不能同棚改“推倒重建”的大拆大建模式相比，但是牽涉到上億人的安居問(wèn)題，市場(chǎng)預(yù)計(jì)潛在投資規(guī)模在4萬(wàn)億元左右。此外還將撬動(dòng)養(yǎng)老、公共服務(wù)、醫(yī)療、教育、環(huán)保等多個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)效應(yīng)可想而知。隨著舊改模式和政策的逐步明確，相關(guān)的板塊也將出現(xiàn)投資機(jī)會(huì)。