葛楓：公益訴訟法律體系的搭建尚需時(shí)日

謝舒

一些法律之間的矛盾沒有解決，中國公益訴訟的法律體系僅僅是初步搭建。

2005年，自然之友創(chuàng)始會(huì)長，時(shí)任全國政協(xié)委員梁從誡提交了一份題為《盡快建立健全環(huán)保公益訴訟制度》的提案，呼吁我國進(jìn)行環(huán)境公益訴訟制度的立法。自此之后的十余年間，自然之友積極參與了30多部公益訴訟相關(guān)法律的制定和修改。

2013年，葛楓加入自然之友，作為環(huán)境法律顧問，參與了大量經(jīng)典案例。在她的帶領(lǐng)下，2014年12月，自然之友推動(dòng)發(fā)起福建南平開礦毀林案（南平案）的訴訟，成為新《環(huán)境保護(hù)法》生效后的第一例環(huán)境公益訴訟案件。兩年后，自然之友推動(dòng)發(fā)起常州化工企業(yè)污染土壤案（常州毒地案）訴訟，一審敗訴后，自然之友聯(lián)合相關(guān)專家召開研討會(huì)，形成專項(xiàng)調(diào)研的立法建議，一些建議被《土壤污染防治法》采納。

專項(xiàng)調(diào)研對立法建議效果最好

《中國慈善家》：自然之友提起訴訟的常州毒地案一審敗訴，所有訴訟請求被全部駁回，并被要求承擔(dān)189萬元的訴訟費(fèi)。你曾經(jīng)提到，最重要的原因是沒有相關(guān)的土壤污染防治方面的法律規(guī)定？

葛楓：我認(rèn)為這是非常關(guān)鍵的，一審判決里引用了環(huán)保部公布的《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》（環(huán)發(fā)【2008】48號），這個(gè)辦法就污染者擔(dān)責(zé)是有規(guī)定的，比如在責(zé)任不明確的情況下由政府承擔(dān)，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的由受讓人承擔(dān)。這個(gè)事情其實(shí)非常典型，就是企業(yè)污染，政府買單，公眾健康受害。假設(shè)《土壤污染防治法》那時(shí)候已經(jīng)實(shí)施，規(guī)定就很明確—污染責(zé)任人要承擔(dān)治理修復(fù)的責(zé)任，并且要承擔(dān)所有費(fèi)用。如果有法律，首先常州市新北區(qū)政府不會(huì)自己去修復(fù)被污染土地。當(dāng)然了，涉及的三家化工企業(yè)以前是國有企業(yè)，通過改制現(xiàn)在是民營企業(yè)，可能考慮這些因素比較復(fù)雜，但政府可以去和企業(yè)協(xié)商，企業(yè)應(yīng)該出多少錢，地怎么來修復(fù)，修復(fù)的過程中要制定修復(fù)制度。如果制度落實(shí)的話，不會(huì)在修復(fù)過程中出現(xiàn)降低成本、偷工減料的情況，又產(chǎn)生二次污染。

《中國慈善家》：對于二審結(jié)果你們滿意嗎？

葛楓：二審判決還是非常好的。第一，確定了污染者擔(dān)責(zé)是土壤污染環(huán)境侵權(quán)的一個(gè)基本原則，所以說這三個(gè)化工企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)污染的責(zé)任。第二，這三個(gè)化工企業(yè)要對違法填埋固廢、偷排等環(huán)境違法行為賠禮道歉。第三，原告的成本，自然之友和綠發(fā)會(huì)各23萬元，費(fèi)用由被告來承擔(dān)。

另外，這個(gè)案件受理費(fèi)也是焦點(diǎn)，189萬元，當(dāng)時(shí)一審是以修復(fù)費(fèi)用按比例計(jì)算的，判決由我們原告承擔(dān)。二審我們第一訴求是要求修復(fù)，如果不修復(fù)才承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用，二審法院特別智慧地處理了這個(gè)問題，判決認(rèn)為政府已經(jīng)在采取修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)管控的措施，而且從現(xiàn)在看效果也很明顯，又制訂了風(fēng)險(xiǎn)管控的方案，政府做的已經(jīng)涵蓋了企業(yè)的治理修復(fù)責(zé)任，而且修復(fù)費(fèi)用因?yàn)橐呀?jīng)支出的不屬于案件的受理范圍，沒有支出的也不確定，沒辦法讓企業(yè)來承擔(dān)。

鑒于涉及到這三個(gè)化工企業(yè)是國有企業(yè)集體企業(yè)改制的復(fù)雜情況，我覺得二審判決算是智慧的判決。而且判決還留了一個(gè)口子，如果后期環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)沒有消除，發(fā)現(xiàn)污染還在，對環(huán)境還有影響，環(huán)保組織還可以提起訴訟。

《中國慈善家》：在推動(dòng)公益訴訟的發(fā)展和完善方面，自然之友是如何做的？

葛楓：首先我們做原告提起一系列公益訴訟案件，其次我們希望通過搭建網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)其他符合資格的環(huán)保組織做原告提起公益訴訟，不符合資格的也通過多種方式參與進(jìn)來，比如作為支持單位、參與調(diào)查、后期監(jiān)督等。

我們另外一條主線是做政策立法的倡導(dǎo)，推動(dòng)制度細(xì)化和完善。2014年7月最高院成立了環(huán)境資源審判庭，制定關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋，公開征求意見。我們聯(lián)合中國政法大學(xué)、環(huán)保組織、環(huán)境律師開研討會(huì)，就原告的主體資格進(jìn)一步細(xì)化的問題形成了詳細(xì)的建議。比如《環(huán)境保護(hù)法》只有對原告資格的規(guī)定，而且主體資格規(guī)定也不清楚，只說依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會(huì)組織，我們建議包括在直轄市的區(qū)縣注冊的環(huán)保組織，連續(xù)滿五年也符合原告資格，這就明確了相當(dāng)一批在直轄市區(qū)縣注冊的環(huán)保組織也符合原告資格。我們提交的很多條建議被采納了，最高院還給我們寫了感謝信。

《中國慈善家》：自然之友近年來共參與了30多部法律的制定和修改，為之提了立法建議，效果如何？

葛楓：我們提立法建議主要有兩種，一種是專項(xiàng)的，比如《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》，我們會(huì)進(jìn)行前期調(diào)查，做專項(xiàng)調(diào)研報(bào)告，形成相應(yīng)的立法建議，采納率挺高的。

還有一種日常的，國家有立法修法計(jì)劃，和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的這些法律的立法修法我們會(huì)盡量參與。比如《環(huán)境保護(hù)法》修改的時(shí)候，我們提出依法成立的環(huán)保組織都可以作為原告提起公益訴訟，后來雖然有五年的限制、市級的限制、無違法記錄的限制，算是折中的方案，但是明顯考慮到我們的意見了。另外包括信息公開、公眾參與的一些意見，包括固廢處理的法條，也有采納。我覺得挺欣慰，是有成就感的事情。

《中國慈善家》：自然之友搭建網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)其他社會(huì)組織來做公益訴訟，具體是怎么做的？

葛楓：首先是資金的保障。我們在自然之友基金會(huì)成立了環(huán)境公益訴訟支持基金，用來支持環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟個(gè)案，現(xiàn)在基金支持了近50起個(gè)案。

另外是能力的培養(yǎng)。我們認(rèn)為訴訟實(shí)踐性特別強(qiáng)，還是要做實(shí)務(wù)，所以我們找共同原告一起做案子，在個(gè)案合作中推動(dòng)他們能力的提升，希望更多地方環(huán)保組織能做原告。比如福建南平案，我們就找了福建當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保組織綠家園，能力提升非?？?，綠家園現(xiàn)在做了10起公益訴訟案子了。

第三，推動(dòng)行業(yè)資訊共享。我們編寫環(huán)境公益訴訟簡報(bào)、環(huán)境公益訴訟觀察報(bào)告，將公益訴訟案件材料盡量多地搜集整理，留作史料，給做實(shí)務(wù)的NGO和律師參考，也做一些綜合的觀察和分析。另外我們也在搭建訴訟文書網(wǎng)，搜集整理環(huán)境公益訴訟文書，現(xiàn)在還是內(nèi)部試運(yùn)行。

我們形成了核心的環(huán)保組織30余家，在網(wǎng)絡(luò)里交流培訓(xùn)互動(dòng)的律師有100余位?，F(xiàn)在我們想往分區(qū)域和自主制的方向發(fā)展，因?yàn)闆]有專門的資金和人力支持，我們希望推動(dòng)自主制運(yùn)作，目前培育了華南、華中、華東三個(gè)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)，每個(gè)區(qū)域都有協(xié)調(diào)小組，定期組織交流會(huì)溝通，共同面對區(qū)域環(huán)境問題，尋求聯(lián)動(dòng)。

沒有訴訟意愿和社會(huì)影響力都完美的案子

《中國慈善家》：你之前說過，自然之友處理環(huán)保公益訴訟案，希望能夠在達(dá)成全部訴訟請求的同時(shí)，還能有一定的社會(huì)影響和示范作用，但現(xiàn)實(shí)中往往只能取其一，難免糾結(jié)。為什么往往只能取其一？

葛楓：要想把事情做完美，最高的目標(biāo)可能就是個(gè)案的問題解決得也非常好，又形成良好的示范，有非常大的影響力，這是最好的，但目前沒有。

比如常州毒地案影響力很大，但個(gè)案的問題還沒有解決，地下水污染還非常嚴(yán)重，企業(yè)沒有承擔(dān)費(fèi)用，政府治理是不是能到位我們還不清楚，而且我們也無法監(jiān)督，個(gè)案上覺得還是有缺憾。對比之下，福建南平案的判決影響力非常大，企業(yè)把修復(fù)費(fèi)用交了，但是費(fèi)用一直沒有用于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)修復(fù)，這是我覺得特別遺憾的地方。

另外廣東南嶺一個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)違法修路的案子，我們是通過調(diào)解結(jié)案，大家知道得比較少。被告拿出500萬元用于生態(tài)修復(fù)，我去年8月去現(xiàn)場看，修復(fù)很有效果，我們還看到了當(dāng)?shù)氐谋Ｗo(hù)動(dòng)物白鷴，還有一級保護(hù)動(dòng)物黃腹角雉。從個(gè)案來說，我認(rèn)為這是好的案子，但是影響力并不大。有時(shí)候就是不能兩全。

《中國慈善家》：一個(gè)案子出來之后，如何推動(dòng)其形成示范，發(fā)揮比較大的價(jià)值？

葛楓：我們?nèi)绻Ｍ@個(gè)案子能夠成為典型案例，從訴訟目標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)就會(huì)考慮，過程推動(dòng)中也會(huì)從傳播角度考慮怎么擴(kuò)大影響力，結(jié)案也會(huì)有一些考量，比如說會(huì)寫文章推它作為典型案例等，其實(shí)是全套的流程。

《中國慈善家》：這個(gè)流程用在哪些案子上了？

葛楓：其實(shí)我們是從南平案摸索出來的流程。我們想做新環(huán)保法第一案，做得轟轟烈烈，當(dāng)時(shí)有一個(gè)策劃，立案的時(shí)候開新聞發(fā)布會(huì)，后面案子的訴訟過程，以及結(jié)案后的傳播，我們發(fā)現(xiàn)就不用我們用力了，包括最高院、央視都愿意傳播報(bào)道。

后面做常州毒地案，我們認(rèn)為這個(gè)案例是土壤污染里的典型，而且這個(gè)案子天然關(guān)注度很高（三家化工企業(yè)造成土壤污染，引起周邊外國語學(xué)校學(xué)生身體不適），我們當(dāng)時(shí)的目標(biāo)是希望影響立法，所以從一開始起訴就確定污染者擔(dān)責(zé)的立法目標(biāo)，在這個(gè)事件關(guān)注度特別高的時(shí)候搶著去立案，之后發(fā)媒體稿，過程中高調(diào)傳播，已知信息公開都要發(fā)新聞稿，這個(gè)案子做完后我還寫了文章進(jìn)行分析。

再比如綠孔雀案（在中國綠孔雀最大最完整的棲息地紅河，要建一座水電站，自然之友提起公益訴訟，要求叫停水電站的建設(shè)），我們確定的目標(biāo)是瀕危物種生物多樣豐富地區(qū)的保護(hù)，這是核心的環(huán)境追求目標(biāo)。另外，預(yù)防性訴訟是一類新型的訴訟，是可以去突破的，價(jià)值比事后救濟(jì)的更高—破壞還沒有形成，企業(yè)也沒有投入多少錢。防患于未然，不造成巨大的生態(tài)損害，我們認(rèn)為這個(gè)訴訟是最有價(jià)值的。

《中國慈善家》：綠孔雀案會(huì)成為一種理想的案例嗎？

葛楓：如果有一個(gè)好的判決，就是非常好的案子?，F(xiàn)在不能說成功，但是目標(biāo)階段性達(dá)成，我們?nèi)ツ?月起訴，8月立案，8月水電站工程已經(jīng)停工了，而且我們多次進(jìn)行了科學(xué)調(diào)查，掌握了豐富的證據(jù)來證明這個(gè)地方是綠孔雀關(guān)鍵的棲息地，還有大片的蘇鐵，以及其他保護(hù)物種。我們把材料報(bào)給相關(guān)部門，特別是省林業(yè)廳，因?yàn)樗麄兪亲錾鷳B(tài)紅線的，2017年到2018年正好是云南省在做生態(tài)紅線的劃定，他們考慮了這個(gè)地方生物多樣性的分布情況。據(jù)我們了解，現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境部還有云南省環(huán)保廳、林業(yè)廳都反饋，這個(gè)地方相當(dāng)于部分區(qū)域劃入了紅線。

公益訴訟呼吁社會(huì)力量和公眾參與

《中國慈善家》：我國公益訴訟制度的構(gòu)建主要借鑒美國公民訴訟制度，公眾參與和社會(huì)監(jiān)督是設(shè)計(jì)引入該制度的初衷。目前來看，發(fā)展情況如何？

葛楓：上世紀(jì)六七十年代美國的環(huán)境污染特別嚴(yán)重，以洛杉磯煙霧事件為主要代表，政府要加強(qiáng)行政管理職責(zé)，同時(shí)加強(qiáng)公眾參與的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，很重要的一個(gè)方式是公民訴訟，讓環(huán)保組織甚至是有環(huán)保公益理想的個(gè)人，都可以作為原告提起公民訴訟。

我國行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力強(qiáng)大，但社會(huì)力量弱小，我們希望通過公益訴訟制度的確立，讓社會(huì)組織以及公眾參與的力量增強(qiáng)。我國公益訴訟分為兩類，一類是民事公益訴訟，一類是行政公益訴訟，二者針對的對象不同。簡單說民事公益訴訟告的是直接污染者和破壞者，比如企業(yè);行政公益訴訟告的是政府，一般針對行政的違法行為，或者不作為、不履行職責(zé)的行為。

《中國慈善家》：從國內(nèi)目前的現(xiàn)狀來看，公益訴訟的法律體系搭建得怎么樣？

葛楓：應(yīng)該說只能算是初步搭建?！董h(huán)境保護(hù)法》出來后，基本上整個(gè)框架就搭起來了，但有一些法律之間的矛盾沒有解決。比如我們有《海洋環(huán)境保護(hù)法》，但和現(xiàn)在的《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)容上有沖突不協(xié)調(diào)的地方，這是機(jī)制上的原因，需要慢慢調(diào)。包括環(huán)保行政機(jī)關(guān)也有矛盾，一方面是機(jī)構(gòu)歸位要?dú)w好，法律上再相應(yīng)做修改，或者做司法解釋，達(dá)成一致性。

《中國慈善家》：公益訴訟的目的是呼吁社會(huì)力量和公眾參與，社會(huì)組織是一支很重要的力量，但更大的力量在于群眾，群眾參與度怎么樣？

葛楓：綠孔雀案子是群眾基礎(chǔ)最好、公眾參與度最高的，吸納了環(huán)境律師，研究綠孔雀、蘇鐵的專家，其他的生態(tài)專家也都參與進(jìn)來，還包括一些戶外愛好者、漂流探險(xiǎn)專家也參與進(jìn)來。另外我們專門成立了綠孔雀志愿者組織，做青少年繪畫大賽，畫綠孔雀，還做了音樂歌曲，就是想讓更多的公眾參與進(jìn)來，一方面提升公眾的生態(tài)環(huán)境意識，另一方面讓大家看到環(huán)保組織在做的事情，大家一起努力可以帶來改變。

《中國慈善家》：所以自然之友是在具體的個(gè)案中調(diào)動(dòng)公眾來參與，參與過程中對他們進(jìn)行科普和影響教育？

葛楓：我舉一個(gè)例子，綠孔雀漂流探險(xiǎn)隊(duì)的隊(duì)長叫幺哥，本名馮春，以前他在黃河、長江和雅魯藏布江還有國外的河流漂流，在國內(nèi)他們發(fā)現(xiàn)漂著漂著沒河可漂了，而且他們也做不了什么。而在這個(gè)地方他們發(fā)現(xiàn)自己可以做些什么，而且真的達(dá)到了效果，對他們激勵(lì)非常大。