農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的相關(guān)問題

文/山東政法學院 李潤澤

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，要求必須管理好農(nóng)村集體資產(chǎn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程當中，農(nóng)村集體資產(chǎn)是物質(zhì)基礎(chǔ)。加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理有利于完善農(nóng)村社會治理體系，優(yōu)化農(nóng)村資源配置，維護和保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定。

我國農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀與問題

為推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，我國各地進行了積極的試點改革，積累了一些經(jīng)驗，涌現(xiàn)了一些具有借鑒意義的典型做法。例如：上海市閔行區(qū)為加強資產(chǎn)股權(quán)管理，健全了農(nóng)村集體資產(chǎn)信息化監(jiān)管平臺，將股權(quán)情況全部錄入平臺；建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理系統(tǒng)，將集體經(jīng)濟組織、成員、股權(quán)、收益、分配、資產(chǎn)、土地等納入平臺，并制定配套的操作流程圖，以及退股協(xié)議書、申請書等規(guī)范樣本，促進股份權(quán)能保護走向制度化、規(guī)范化。北京市大興區(qū)重點執(zhí)行了賬款章三托管、村級財務(wù)預決算和農(nóng)村集體土地征收收入管理的資金監(jiān)管措施；保障廣大成員對集體資源發(fā)包及集體資產(chǎn)處置的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的資產(chǎn)監(jiān)管措施；通過對問題合同采取“法律支持、主動違約、縮短期限、提高租金、強制拆除、適當補貼”的手段，解除問題合同，保留規(guī)范合同，完善缺項及瑕疵合同的資源監(jiān)管措施。天津市寶坻區(qū)指導村委會與新成立的村集體經(jīng)濟組織進行了職能移交、資產(chǎn)移交、財務(wù)賬目移交，將成員、股權(quán)專設(shè)登記簿進行登記，健全資產(chǎn)臺賬、土地承包臺賬并建立了章程為主的動態(tài)管理制度。山西潞城指定司法、農(nóng)經(jīng)、財政、審計等部門全程參與、審核把關(guān)。司法部門負責對方案、文檔的合法性進行把關(guān)；農(nóng)經(jīng)、財政部門負責監(jiān)督指導資產(chǎn)清查、資產(chǎn)移交等工作；審計部門全程監(jiān)督，確保各個環(huán)節(jié)、每項工作對上符合政策規(guī)定，對下符合群眾意愿。并在管理運營上實行“315”做法，即“分責、分賬、分權(quán)；保運轉(zhuǎn)、保公益、保發(fā)展、保還債、保分紅；獎勵村干部”的“三分、五保、一獎勵”的管理模式。山東省昌樂縣開發(fā)了涵蓋農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理、農(nóng)村財務(wù)管理等九大功能的農(nóng)村集體資產(chǎn)信息化管理平臺，集體資金、資產(chǎn)、資源、集體成員、股份量化分紅等信息全部納入平臺管理，實現(xiàn)了農(nóng)村“三資”、集體股權(quán)、農(nóng)村財務(wù)賬目等信息立體化、全方位公開。

然而，在各地區(qū)積極推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的同時，仍然存在許多問題導致改革難以執(zhí)行。其中，各地農(nóng)村集體資產(chǎn)管理普遍存在許多問題，造成較大的阻礙。主要體現(xiàn)有：

其一，資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬不明晰。首先，清產(chǎn)核資應(yīng)當全面清查鎮(zhèn)、村、組三級所有的農(nóng)村集體資產(chǎn)。而絕大部分地區(qū)由于歷史遺留問題，村、組已經(jīng)無法確定明確界限，造成小組資產(chǎn)由村委會統(tǒng)一管理，資源性資產(chǎn)由小組管理，經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)由村統(tǒng)一管理的混亂現(xiàn)象。甚至出現(xiàn)了部隊用地農(nóng)民長期耕種，權(quán)屬歸于部隊但無法確權(quán)，導致政經(jīng)不分，所有權(quán)虛置。其次，集體資產(chǎn)應(yīng)當由誰代表不明確。部分地區(qū)調(diào)研當中，農(nóng)村集體資產(chǎn)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員進行權(quán)屬核查并進行填寫。在資產(chǎn)調(diào)查表格當中多數(shù)空填，也有一部分工作人員資產(chǎn)填寫范圍過大。

其二，債權(quán)債務(wù)復雜，界定不清。村級歷史債務(wù)形成非常復雜，一些以村集體名義形成的債權(quán)債務(wù)長時間未納入賬面進行核算，部分債權(quán)債務(wù)已經(jīng)通過村干部進行了賬外抵減折算，未納入賬務(wù)沖賬，形成呆賬、死賬。部分個人及企業(yè)欠賬因債務(wù)主體經(jīng)營不善造成資金收回困難。

其三，財產(chǎn)價值評估不準確。各類資產(chǎn)的具體價值無法得到準確的評估，導致不同村之間財產(chǎn)信息不對稱。一方面，權(quán)屬不清原本就為財產(chǎn)評估增加了難度，導致部分集體資產(chǎn)評估價值與現(xiàn)實價值之間差距頗大；另一方面，財產(chǎn)評估不專業(yè)，直接導致了村與村、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間財產(chǎn)價值不對等、分配資源不公平。

其四，決策程序不規(guī)范。改革地區(qū)在進行集體資產(chǎn)股份制改革后，借鑒公司法的章程規(guī)定進行入股制管理，但大多數(shù)村民并沒有按照預定的計劃平均持股占有并取得股息與分紅。這一方面是因為管理制度缺失，重大事項決策審議程序不夠完善。部分村鎮(zhèn)仍政經(jīng)不分，依然以黨政領(lǐng)導干部總攬決定重大事項，易滋生腐敗，導致社員知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到保障。另一方面，監(jiān)事會職能被虛置。監(jiān)事會應(yīng)當成為保障集體經(jīng)濟組織成員監(jiān)督管理權(quán)的重要機構(gòu)。而部分試點地區(qū)監(jiān)事會的并沒有依據(jù)章程由非理事會成員組成，導致管理運行時“自我監(jiān)督”問題。

其五，財務(wù)審計監(jiān)督制度不完善。部分村鎮(zhèn)的經(jīng)營管理、責任考核、風險控制等制度并不完善，甚至并未對集體資產(chǎn)經(jīng)營過程當中產(chǎn)生的經(jīng)濟事項進行賬目登記，從而導致收支不明的情況。還有部分村鎮(zhèn)并未委托第三方機構(gòu)或者建立財務(wù)內(nèi)部審計制度，導致內(nèi)部財務(wù)自行審理或者財務(wù)審計監(jiān)督空缺的狀況。在未審計的前提下，應(yīng)當向社員進行公示的欄目即缺少了財務(wù)審計核算，導致部分資金流向不透明。還有部分村鎮(zhèn)會計人員執(zhí)業(yè)水平能力較低，未取得執(zhí)業(yè)資格證或上崗證即會計從業(yè)人員較多，僅能基本熟悉工作環(huán)境，依法處理日常事務(wù)，但對具體財務(wù)事務(wù)的處理能力欠缺，甚至有處理事務(wù)經(jīng)驗化和隨意化的傾向。

其六，交易管理制度不健全。部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在處置集體所有土地以及辦理股權(quán)抵押擔保時，資產(chǎn)審核完全依賴金融機構(gòu)，其自身的土地資源以及經(jīng)營性資產(chǎn)得不到有效的審核監(jiān)管，導致資源浪費、土地閑置，不能獲得應(yīng)有的收益。

我國農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的立法和政策現(xiàn)狀

2016年12月26日《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）指出：以“堅守法律政策底線”為基本原則之一，對于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，在清產(chǎn)核資中應(yīng)“重點清查核實未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。并且要及時向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員公示，防止權(quán)利濫用，保障成員的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。清產(chǎn)核資之后，在集體所有權(quán)的行使方面應(yīng)當把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。在不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體當中，應(yīng)當依據(jù)清產(chǎn)核資的最終結(jié)果，逐層逐級進行代表，嚴禁越權(quán)導致資產(chǎn)混亂”。《意見》還指出，“修訂完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)會計制度，加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)，推動農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理制度化、規(guī)范化、信息化?！奔w資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺的名稱在各個地區(qū)略有不同，但其功能與目的是一致的，都是為了切實維護集體成員的監(jiān)督管理權(quán)。利用監(jiān)督管理平臺將農(nóng)村集體資產(chǎn)進行透明化，能夠防止侵占集體資產(chǎn)，防止腐敗。

各地在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中，積極出臺的《條例（草案）》以憲法、民法總則、物權(quán)法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法為法律依據(jù)，尤其是針對資產(chǎn)管理監(jiān)督方面規(guī)定非常明確。上海市松江區(qū)自2014年以來，先后制定并下發(fā)了《松江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理暫行辦法》《村民委員會與集體經(jīng)濟合作社分賬科目》等9個加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的文件?！渡虾Ｊ修r(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第5條規(guī)定農(nóng)村經(jīng)濟組織應(yīng)當“政經(jīng)分離”，第7條確認了市、區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的法律監(jiān)督職能。第二章、第三章、第四章、第五章分別規(guī)定了理清權(quán)屬、機構(gòu)設(shè)立、財產(chǎn)管理以及資產(chǎn)監(jiān)督相應(yīng)的解決規(guī)則?！侗本┦修r(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第19條規(guī)定了鄉(xiāng)聯(lián)社、村合作社管理委員會是負責集體資產(chǎn)管理工作的主體，第22條規(guī)定了鄉(xiāng)聯(lián)社、村合作監(jiān)察委員會對集體資產(chǎn)管理的監(jiān)督職能和監(jiān)督范圍。中共省委省政府《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》強調(diào)：“切實發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督管理作用，保障集體經(jīng)濟組織成員的監(jiān)督管理權(quán)?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成立股份制后，監(jiān)事會這一監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當如同公司法規(guī)定的監(jiān)事會一樣，監(jiān)管集體經(jīng)濟組織的財務(wù)及經(jīng)營運行。

加強和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的對策建議

（一）建立科學的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度

首先，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位不僅是一個法律問題，也是一個理論問題、實踐問題。民法總則第99條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格?！鼻覍⑥r(nóng)村集體經(jīng)濟組織列為特別法人。對于下一步的立法，應(yīng)當及時出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織準確的法律概念、法律地位進行說明。這樣既可以避免部分地區(qū)將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記為企業(yè)法人的爭議，又可以避免土地集體所有權(quán)虛置，導致改制后土地由集體所有變?yōu)槠髽I(yè)所有?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》應(yīng)當明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)益，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭。其次，應(yīng)當建構(gòu)起獨立的集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)。該法人的治理結(jié)構(gòu)并不能完全依照公司法進行治理結(jié)構(gòu)套用，在成立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后，應(yīng)當以保證入股社員的資格權(quán)為首。在其享有實際的資格權(quán)之時，才能依照章程運行決策程序。理事會相當于公司當中的股東（大）會，履行重大事項決策職能；監(jiān)事會相當于公司當中的監(jiān)事會，負責對理事會以及集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的監(jiān)督，以此保障整體機構(gòu)平穩(wěn)運行。最后，應(yīng)當完善集體經(jīng)濟組織的法人治理機制。結(jié)合各地實踐經(jīng)驗，應(yīng)當將委托代理理論運用到治理機制當中，即把握好村民與村民代表之間委托代理關(guān)系、村民與村委會之間的委托代理關(guān)系、村委會與鎮(zhèn)委托管理辦公室之間的委托代理關(guān)系。通過委托與被委托、代表與被代表，能夠使農(nóng)村集體資產(chǎn)在清產(chǎn)核資后的經(jīng)營管理方面穩(wěn)步運行。

黨組應(yīng)當建立在經(jīng)濟組織之上，實行上位監(jiān)管。同時建立領(lǐng)導負責制，按模塊分配監(jiān)管任務(wù)，促進黨組監(jiān)督工作。

（二）完善集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理制度

首先，應(yīng)當對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行評估，評估應(yīng)當委托第三方評估機構(gòu)進行公正辦理。評估組成人員應(yīng)當包含有豐富經(jīng)驗的法學者、農(nóng)經(jīng)學者，并且在資產(chǎn)核算時能夠結(jié)合當前市場的價格進行準確核算。其次，對集體經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)當一次性全部折股量化到人；對資源性資產(chǎn)，除確權(quán)頒證到戶的外，原則上均折股量化，不能量化的登記在股權(quán)證上；對非經(jīng)營性資產(chǎn)（公益性資產(chǎn)），一般只登記產(chǎn)權(quán)，明確由集體統(tǒng)一管護。最后，應(yīng)當結(jié)合試點地區(qū)經(jīng)驗，建立“三字”動態(tài)管理臺賬。該動態(tài)管理臺賬應(yīng)當結(jié)合集體資產(chǎn)實時變動進行管理，如資產(chǎn)出售、拆遷征地等情況應(yīng)當及時記錄。臺賬應(yīng)當向社員公示，受社員監(jiān)督。

（三）完善農(nóng)村集體資產(chǎn)登記制度

針對農(nóng)村集體資產(chǎn)的登記，應(yīng)當將經(jīng)營性、非經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)全部進行登記。將清產(chǎn)核資中查到的所有資產(chǎn)，包括賬內(nèi)的、賬外的，流動的、固定的，資金、資源的，有形的、無形的資產(chǎn)制作統(tǒng)一資產(chǎn)報表，按照報表權(quán)屬進行規(guī)范登記。落實農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)，將入股的資產(chǎn)統(tǒng)一頒發(fā)股權(quán)證書，對入股的社員實行股權(quán)登記，再建立股東備案冊。此三重保障的做法更有利于保障社員的財產(chǎn)權(quán)利。

（四）做好集體內(nèi)部決策程序的監(jiān)督工作

首先，積極推進市、區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的法律監(jiān)督工作。創(chuàng)設(shè)法律調(diào)查工作小組，定期對各地區(qū)的《條例（草案）》進行審查，探尋適合集體經(jīng)濟組織發(fā)展的規(guī)則并加以改進。其次，監(jiān)事會應(yīng)當相應(yīng)擴大職責權(quán)限，不僅對理事會相關(guān)決策、程序進行監(jiān)督，還要對各類經(jīng)營決策對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生的收益進行有效監(jiān)督，防止權(quán)利濫用。最后，黨組織應(yīng)當建立在經(jīng)濟組織之上，實行上位監(jiān)管。同時建立領(lǐng)導負責制，按模塊分配監(jiān)管任務(wù)，促進黨組織監(jiān)督工作。

（五）完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的審計監(jiān)督制度

一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟財會、審計監(jiān)督隊伍建設(shè)應(yīng)當專業(yè)化。農(nóng)村財務(wù)管理水平的提升需要引進專業(yè)財會、審計人才，工作人員應(yīng)當持有相應(yīng)的資格，崗位培訓應(yīng)當更加系統(tǒng)化、規(guī)范化。另一方面，應(yīng)當做好日常財務(wù)收支、重大決策事項、債權(quán)債務(wù)等定期審計，可制定季度性審查、年度性報告等審計制度。

（六）建構(gòu)集體資產(chǎn)交易管理制度

建設(shè)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，推動農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度化、規(guī)范化、信息化?？梢詫⒅饕霓k事機構(gòu)設(shè)置為“農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理中心”，此為集體資產(chǎn)交易管理平臺，將區(qū)、鎮(zhèn)、村三級的可交易資產(chǎn)資源全部錄入該平臺。一方面可以優(yōu)化資源配置，減少資源浪費；另一方面可以壓縮權(quán)力尋租空間，保障財產(chǎn)處置公開透明。

（七）完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的責任追究制度

對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的理事、監(jiān)事、主要管理人員應(yīng)當定期進行情況調(diào)查。對借機私吞、低價變賣、濫用職權(quán)，造成集體資產(chǎn)流失的人員應(yīng)當及時追責，行政機關(guān)應(yīng)當依法予以處罰；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法處理。