農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的婦女權(quán)益保障

文/山東政法學院民商法學院 周玉輝

當前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的勞動力呈現(xiàn)出鮮明的農(nóng)業(yè)女性化趨勢。據(jù)全國婦聯(lián)統(tǒng)計，我國新農(nóng)村建設(shè)的主力軍是婦女，已占農(nóng)村勞動力的60%以上，有些地區(qū)達到70%以上。但是，受傳統(tǒng)觀念、婚嫁習俗、法律意識等因素的影響，農(nóng)村婦女特別是出嫁、離異、喪偶等婦女群體的合法權(quán)益難以得到與農(nóng)村男性平等的保障，侵害農(nóng)村婦女集體成員權(quán)益的現(xiàn)象頗為嚴重。

積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大部署，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。推進這項改革，關(guān)系到每一名農(nóng)村婦女的切身利益和農(nóng)村的社會穩(wěn)定。中共中央、國務院于2016年12月26日印發(fā)并實施的《中共中央國務院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定中，提出要“切實保護婦女合法權(quán)益”。因此，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，確保農(nóng)村婦女權(quán)益不掛“空擋”，直接關(guān)系到農(nóng)村婦女的生存發(fā)展，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，關(guān)系到農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

農(nóng)村婦女權(quán)益制度保障與實踐保障中的二律背反現(xiàn)象

所謂制度保障與實踐保障，是從法律的“靜態(tài)”與“動態(tài)”相結(jié)合的視角進行的體系性把握，法律在付諸實施前，只是一種書本上的法律，處于應然狀態(tài)，只有將法律真正付諸實施，才能使法律從書本上的法律變成行動中的法律，從抽象的行為模式變成人們的具體行為，從應然狀態(tài)走向?qū)嵢粻顟B(tài)。目前我國農(nóng)村婦女權(quán)益的法律保障存在一個重大缺陷，就是相關(guān)立法規(guī)定與婦女權(quán)益保障實踐缺乏實效性，甚至出現(xiàn)二律背反現(xiàn)象。盡管憲法、婚姻法、婦女權(quán)益保護法、繼承法、農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律法規(guī)都明確規(guī)定農(nóng)村婦女土地權(quán)利與男子的平等性，但是在農(nóng)村基層，婦女土地權(quán)益受損并不鮮見。從法律方面農(nóng)村婦女享有同男性平等的土地權(quán)益，但在農(nóng)村基層，婦女土地權(quán)益很難與男性相同。

2016-2017年，全國婦聯(lián)收到婦女土地權(quán)益相關(guān)投訴8807件次，比前兩年增長182%。這表明，實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，因承包地所代表的經(jīng)濟利益驅(qū)使，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象更為嚴重。

改革開放以來，我國已經(jīng)逐步形成了以憲法、法律法規(guī)和司法解釋為主體的農(nóng)村婦女權(quán)益保障法律體系。這些法律法規(guī)和司法解釋，為行政機關(guān)、審判機關(guān)處理農(nóng)村婦女土地權(quán)益、集體成員收益分配等糾紛提供了法律依據(jù)。本文以法律法規(guī)和司法解釋的頒行時間為序，扼要梳理現(xiàn)行農(nóng)村婦女權(quán)益保障的法律體系。憲法（1982年制定、2018年最新修正）第48條確立了男女平等的憲法理念，并為農(nóng)村婦女權(quán)益保障的法律體系建構(gòu)提供了根本法支撐。婦女權(quán)益保障法（1992年制定、2018年最新修正）第30、32、33條明確規(guī)定男女在農(nóng)村土地承包、集體經(jīng)濟組織收益分配、土地征收補償以及宅基地使用方面享有平等權(quán)利，且任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等婚姻狀態(tài)的變化為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益。農(nóng)村土地承包法（2002年制定、2018年修正）第6條規(guī)定農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應當保護婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。第16條第2款則強調(diào)農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益，表明婦女享有同樣的土地承包權(quán)益。為遏制以“農(nóng)戶”的名義剝奪婦女的承包經(jīng)營權(quán)和土地征收補償金分配權(quán)，農(nóng)村土地承包法第24條第2款新增規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應當將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。”該法第31條在婦女權(quán)益保障法第33條的基礎(chǔ)上，進一步明確，“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！蔽餀?quán)法（2007年制定）第63條第2款規(guī)定了受侵害的集體成員對于集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的侵害其合法權(quán)益的決定的撤銷權(quán)。

當前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對婦女權(quán)益保障影響極大，導致該項改革深入開展以來農(nóng)村婦女集體成員權(quán)益、土地權(quán)益糾紛激增。2016~2017年，全國婦聯(lián)收到婦女土地權(quán)益相關(guān)投訴8807件次，比前兩年增長182%。這表明，實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，因承包地所代表的經(jīng)濟利益驅(qū)使，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象更為嚴重。在當前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，農(nóng)村婦女合法權(quán)益所受侵害主要體現(xiàn)為以下幾個方面：（1）在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作中，集體經(jīng)濟組織成員認定，屬于“農(nóng)村婦女權(quán)益易受侵害的高風險環(huán)節(jié)”。由于目前立法尚無農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定的統(tǒng)一標準，往往導致“一村一策”，

借村規(guī)民約、民主協(xié)商等簡單“多數(shù)決”，否決出嫁、離異、喪偶等特殊婦女群體的集體成員資格。（2）試點地區(qū)之間存在“時間差”、認定標準不一致等情況，極易造成婦女集體經(jīng)濟組織成員身份認定中，出現(xiàn)娘家、婆家“兩頭空”或“兩頭占”的現(xiàn)象，跨省市溝通確認更為困難。（3）根據(jù)全國婦聯(lián)委托原農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心在農(nóng)村固定觀察點展開的抽樣調(diào)查，依然有30.4%的婦女姓名未被登記在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證上，有80.2%的婦女姓名未被登記在宅基地使用權(quán)證上。（4）農(nóng)村地區(qū)的村民代表大多數(shù)是男性，女性無論從數(shù)量上還是氣勢上均處于弱勢地位。這種現(xiàn)狀導致男性對女性土地權(quán)益的剝奪或限制，很多地方的村民自治章程或村規(guī)民約濫用少數(shù)服從多數(shù)的民主原則，規(guī)定出嫁女、離婚或喪偶婦女不屬于本集體經(jīng)濟組織成員，不享有本集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)益。中央黨校婦女研究中心2014年對21個省份1126名土地權(quán)益受侵害的農(nóng)村婦女的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，68%的婦女不能參加分配方案的表決。此外，有的以村民代表會議或村民大會決議、村委會決定或村規(guī)民約的形式，剝奪婦女的土地承包權(quán)和集體經(jīng)濟組織收益分配權(quán)有的以“測婚測嫁”等理由，對未婚女性不分或少分土地；有的地方出嫁婦女特別是離婚喪偶婦女戶口被強行遷出，承包的土地被強行收回，其他與土地承包相關(guān)的經(jīng)濟利益也受到損害。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中婦女權(quán)益遭受侵害的原因剖析

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，農(nóng)村婦女的合法權(quán)益遭受侵害的原因頗為復雜，既有男婚女嫁、婦從夫居等婚嫁習俗因素，亦有男尊女卑、從父從夫從子等傳統(tǒng)觀念使然；既有立法疏漏，亦有多數(shù)人的暴政。本文主要從立法疏漏、村民自治的有限性與私利爭奪的視角，剖析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中婦女權(quán)益遭受侵害的深層原因。

（一）立法的疏漏

盡管婦女權(quán)益保障法、農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)和司法解釋基本建構(gòu)起婦女權(quán)益保障的法律規(guī)則體系，但卻未能為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供足夠的法律支撐，現(xiàn)有立法存在諸多疏漏。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定規(guī)則缺失。集體經(jīng)濟組織成員身份確認是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，亦是農(nóng)村婦女權(quán)益易受侵害的高風險環(huán)節(jié)。然而，我國現(xiàn)行立法未就集體經(jīng)濟組織成員身份認定規(guī)則予以統(tǒng)一規(guī)定。農(nóng)村土地承包法第69條規(guī)定：“確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定?！痹谠圏c改革實踐中，部分試點地區(qū)出臺地方法規(guī)、規(guī)范性文件等試圖解決集體經(jīng)濟組織成員的認定問題?；蛴墒∪舜蟪Ｎ瘯贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)，如《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》；或由政府制定地方性規(guī)章，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》；或由地方政府制定規(guī)范性文件，如《天津市村集體經(jīng)濟組織成員資格認定指導辦法（試行）》《貴州省湄潭縣界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格指導意見》等，為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認問題提供了解決思路和寶貴經(jīng)驗，但存在制定主體不一、效力位階各異等問題。集體經(jīng)濟組織成員身份認定關(guān)乎公民基本權(quán)利，關(guān)乎公民的基本社會保障，不宜完全由村民自治決定。

其次，農(nóng)民集體成員權(quán)利體系存有缺失，未能在農(nóng)村土地承包法、土地管理法中貫徹落實?！段餀?quán)法》第59條、第62條、第63條第2款以及農(nóng)村土地承包法第5條第1款，集中規(guī)定了農(nóng)民集體成員所享有的集體決策權(quán)、知情權(quán)、撤銷權(quán)和承包請求權(quán)，初步完成了農(nóng)民集體成員權(quán)的權(quán)利配置，但權(quán)利內(nèi)容仍有缺失。農(nóng)村土地承包法所確立的土地承包權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)中的承包請求權(quán)多有混淆。

最后，既有立法未能充分考慮我國農(nóng)村的男婚女嫁、從夫而居的特殊婚姻結(jié)構(gòu)。盡管農(nóng)村土地承包法第24條第2款新增應當將全部家庭成員的列入土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，以防止非法剝奪家庭成員額土地承包權(quán)和征收補償權(quán)等。但土地管理法第62條第1款確立了“一戶一宅”的宅基地分配規(guī)則，宅基地以戶為分配單位，表面上看對待男性和女性沒有差別，但事實上中國男婚女嫁的婚姻習俗導致各地的宅基地均以成年男性為分配對象，多女戶的情況下只有一個女兒可以分得宅基地。此外，農(nóng)戶家庭成員之間土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)制度，亟待規(guī)定。

（二）村民自治的任意性

我國的村民自治是一種地域性社會自治，“村規(guī)民約大于法”的現(xiàn)象仍然普遍存在。農(nóng)村婦女的土地權(quán)益往往受到村規(guī)民約等民間法的侵害甚至剝奪。土地資源緊缺、人地矛盾突出的地方，大多數(shù)村民為了得到更多可分配的利益，采取村民大會或村民代表會議表決的形式，剝奪出嫁女、離婚或喪偶婦女的土地權(quán)利。

此外，基于農(nóng)村土地或征收補償金的經(jīng)濟利益驅(qū)使，為減少利益分配的參與者，部分農(nóng)村地區(qū)借助村規(guī)民約、集體經(jīng)濟組織成員身份認定的民主協(xié)商制度，“合法地”剝奪再嫁女、離異女、喪偶女等的集體成員權(quán)益。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中強化婦女權(quán)益保障的建議

（一）建立剛?cè)岵募w經(jīng)濟組織成員認定規(guī)則

雖然農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益不受侵犯，但集體經(jīng)濟組織成員的資格如何認定沒有法律依據(jù)，這成為大多數(shù)行政、司法機關(guān)不作為或難作為的主要原因。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定，直接關(guān)系集體經(jīng)濟組織的運行，關(guān)系農(nóng)民成員權(quán)的實現(xiàn)與保障，關(guān)系集體產(chǎn)權(quán)改革的推進與成果分享。但是，農(nóng)村土地承包法第69條僅就集體經(jīng)濟組織成員資格認定作了立法授權(quán)，但未予具體規(guī)定。

《中共中央國務院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份確認的基本規(guī)則，即：依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。而就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點實踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認多以戶籍標準為主，各地側(cè)重有所不同。例如，《山東省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點方案》（魯政辦字〔2018〕158號）細化了上述集體組織成員資格認定的基本原則，即按照“以法律法規(guī)政策為依據(jù)、村規(guī)民約為參照、民主決策兜底”的辦法，統(tǒng)籌做好所有村（組）各類人群的集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作。山西省臨汾市《鄉(xiāng)寧縣人民政府辦公室關(guān)于鄉(xiāng)寧縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的指導意見（試行）》指出：開展集體經(jīng)濟組織成員身份確認，要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為單位，統(tǒng)籌考慮村民的戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，兼顧各類成員群體的利益，保護婦女、兒童利益。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定，關(guān)涉農(nóng)村集體財產(chǎn)制度改革深入推進和改革成果的鞏固。鑒于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的整體規(guī)劃以及改革的緊迫性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定規(guī)則的立法化，宜采取剛?cè)岵?、逐步推進的辦法。首先，按照“擴面、提速、集成”的改革總體要求，通過1000多個試點區(qū)縣開展“全面確認集體成員身份”的積極探索，鼓勵各地從實際出發(fā)，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和政策精神，制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定標準，并將農(nóng)村外嫁女、離異女、再嫁女等易受侵害群體作為集體經(jīng)濟組織成員進行專門認定，地方政府積極指導和監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過民主協(xié)商確認集體經(jīng)濟成員資格。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在及時收集和研判各試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，合理確定政策底線，擴大試點范圍。其次，抓住研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的有利契機，通過立法對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的原則、程序和禁止事項進行規(guī)定，并為村民民主協(xié)商預留空間。

（二）健全集體成員權(quán)利體系

所謂農(nóng)民集體成員權(quán)，為社員權(quán)，復合了身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的屬性，是指農(nóng)民集體成員基于其成員身份，針對農(nóng)民集體就集體財產(chǎn)和集體事務管理等方面事項所享有的復合性權(quán)利。在農(nóng)民集體成員權(quán)的內(nèi)容方面，學者們的認識趨同，均認為農(nóng)民集體成員權(quán)屬于社員權(quán)，具有自益權(quán)和共益權(quán)兩大類型。本文建議我國民法典物權(quán)編，在集體所有權(quán)部分增加專條，明確農(nóng)民集體成員權(quán)的內(nèi)容和行使規(guī)則。其內(nèi)容主要包括集體成員的集體決策權(quán)、知情權(quán)、承包請求權(quán)、集體收益分配權(quán)、撤銷權(quán)，并確立以戶籍為核心的集體成員資格認定規(guī)則。

（三）建立健全集體經(jīng)濟組織成員股權(quán)配置及財產(chǎn)權(quán)的合理公示

農(nóng)村土地確權(quán)工作自2013年以來在全國陸續(xù)進行試點并逐步鋪開。為推動解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵犯問題，相關(guān)部門經(jīng)過充分調(diào)研論證出臺了《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》《關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》等，明確規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)證書載明戶主或共有人，宅基地使用權(quán)證登記所有家庭成員姓名，并制定婚嫁婦女登記辦法。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為其成員發(fā)放的股權(quán)證書，要完整體現(xiàn)包括婦女在內(nèi)的家庭所有成員信息，實現(xiàn)了農(nóng)村婦女“證上有名、名下有股、按股分紅”，保障了農(nóng)村婦女在婚姻關(guān)系發(fā)生變化時不會無股可持，也防止重復享受股權(quán)。

在集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點中要同步推進研究解決婦女不因婚嫁喪失集體經(jīng)濟組織成員資格的辦法措施基礎(chǔ)上，要以農(nóng)村土地承包法第24條第2款為模板，修改《土地管理法》第62條宅基地“一戶一宅”的分配規(guī)則，確保農(nóng)村婦女土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)“證上有名、名下有權(quán)”的政策精神真正得到落實。