農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中的集體股設置

文/河北農(nóng)業(yè)大學人文社會科學學院 房建恩

2016年12月26日，中共中央、國務院發(fā)布《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》（中發(fā)〔2016〕37號，以下簡稱“37號文件”），農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革拉開帷幕。在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中股權設置是關鍵環(huán)節(jié)，在股權設置中是否設置集體股成為改革實踐中的重要問題。37號文件指出：股權設置應以成員股為主，是否設置集體股，由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。各地方改革實踐中有不同的認識和做法：一是不設置集體股，設置公積公益金代替集體股發(fā)揮集體經(jīng)濟組織擔負的社區(qū)公共事業(yè)發(fā)展功能。二是區(qū)分對待，同一縣（市、區(qū)）內，部分村（組）設集體股，部分村（組）不設集體股。有些地方規(guī)定：對于集體經(jīng)濟比較薄弱、以農(nóng)業(yè)為主、負債較多的村，可設置一定比例的集體股。由此可見，在實踐中是否設置集體股主要從集體股功能發(fā)揮的實效性考慮。因此從集體股的性質、功能等角度出發(fā)，分析集體股設置與否的理據(jù)，并探索較為統(tǒng)一的具有指導意義的規(guī)定具有重要現(xiàn)實意義。

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革目的認識誤區(qū)

筆者在對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革地方試點調研中發(fā)現(xiàn)，主張設置集體股的基層工作人員和農(nóng)民認為設置集體股是“壯大集體經(jīng)濟”的內在要求，不能“把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了”，不能把集體資產(chǎn)“分光吃凈”。這些看法實際上是對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的誤讀。

（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的目的

根據(jù)37號文件精神，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的基本目的是“明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權歸屬、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利”。這個目的可以分解為兩個層次：一是明晰產(chǎn)權。農(nóng)村集體所有制是“農(nóng)民的集體所有”而不是“農(nóng)民集體的所有”。長期以來存在著人人有份，人人無權，造成產(chǎn)權不清晰，給農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展造成了很大阻礙。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革就是要明確集體資產(chǎn)為哪些人所有，以及這些人占有的份額，以實現(xiàn)產(chǎn)權清晰。二是維護成員權利。成員對集體資產(chǎn)的權利主要體現(xiàn)為共同共有，但是主體數(shù)量眾多的共同共有會造成行權困難，互相掣肘，權利虛化。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革要變共同共有為按份共有，以坐實成員對集體資產(chǎn)的權利。

（二）如何理解“壯大集體經(jīng)濟”

無論是37號文件，還是在各地方的實施意見，都有通過農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革“壯大集體經(jīng)濟”的表述。且不論設置集體股是否就能夠壯大集體經(jīng)濟，從產(chǎn)權制度改革的內在邏輯來看，產(chǎn)權清晰才是集體資產(chǎn)發(fā)展壯大的根本保證。產(chǎn)權是最有效率的激勵，通過明確集體成員（農(nóng)民）對集體資產(chǎn)的產(chǎn)權，可以最充分調動農(nóng)民積極性，才可能實現(xiàn)“壯大集體經(jīng)濟”的目標。

還需要注意的是，壯大集體經(jīng)濟也不是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的最終目標，“切實維護農(nóng)民合法權益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果”是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重大意義，改革最終的著眼點是集體成員的權益。

（三）如何理解“不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了”

關于政策中“不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了”的要求主要是指在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中要防止集體資產(chǎn)流失。把集體資產(chǎn)量化到人頭絕不等同于把集體改弱，集體和集體成員不是對立關系。把全部資產(chǎn)量化到每一個成員頭上，并沒有減少集體資產(chǎn)總量，不存在“弱了、小了、垮了”的情況。

集體股的股權來源問題

根據(jù)股權形成的基本法理，股東或股權持有人應當對公司（股份合作社）履行出資義務，才能夠獲得公司（股份合作社）的股權。集體股的股權結構如何？集體股是否符合股權設置的基本法理？

（一）關于集體股的股權結構

在討論農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中的集體股問題時，首先要搞清楚是集體持有的股權還是持有的集體股權問題。如果把集體股理解為“集體持有”的股權的話，那么集體持有誰的股權呢？有一種理解是根據(jù)民法總則第96條、99條、100條的規(guī)定，集體股是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”持有的“農(nóng)村合作經(jīng)濟組織”的股權。根據(jù)中央文件精神，在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中，這種理解是不對的。37號文件指出：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，可以稱為經(jīng)濟合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟合作社。很明顯，至少在農(nóng)村產(chǎn)權制度改革語境中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就是經(jīng)濟合作社（股份經(jīng)濟合作社），主張“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”持有經(jīng)濟合作社（股份經(jīng)濟合作社）股權的說法是不能成立的。如果在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中形成的組織載體是經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社的話，集體股只能是某個“集體”持有的它的股權。那么這個“集體”又是誰呢？根據(jù)憲法第8條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。由此可見這個“集體”只能是集體經(jīng)濟組織中的成員（農(nóng)民）集體。這樣一來，經(jīng)濟合作社（股份經(jīng)濟合作社）的股權結構就很怪異了——它有兩種股權組成：一種是集體成員個體（或家庭）股；另一種是集體成員的集體股。而在現(xiàn)有的法律制度安排來看能夠代表成員集體的只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，也就是經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社。這顯然是不符合邏輯的。

（二）集體是否有某種清晰的財產(chǎn)用于出資或入股

上述的討論主要是邏輯層面的推導，假如“集體”持有“集體”的股權能夠獲得邏輯上的寬容，那么“集體”憑什么獲得這個股權？股權不是從天上掉下來的，股權的形成必須是股東或持股人支付了某種對價取得的。在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中，農(nóng)民的股權是有產(chǎn)權依據(jù)的。根據(jù)憲法第8條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。也就是說農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)民集體所有的。將農(nóng)村集體資產(chǎn)量化到農(nóng)民、賦予農(nóng)民股權的過程實際上就是農(nóng)民以其對集體資產(chǎn)的所有權，換來了對經(jīng)濟合作社（股份經(jīng)濟合作社）的股權。如果讓“集體”也持有經(jīng)濟合作社（股份經(jīng)濟合作社）的股權，那么集體的出資是什么呢？在農(nóng)村原來的制度框架下，多數(shù)情況下農(nóng)村集體是長期虛位的，沒有法人資格，也沒有獨立于其成員而專屬于它自己的財產(chǎn)。集體沒有出資，集體股的設置就缺乏法理依據(jù)。

（三）集體股的風險

在主張設立集體股的意見中，一個重要考慮是集體股可以解決農(nóng)村基本公共服務保障問題。那么用股權的方式是不是好的選擇呢？眾所周知，股權是存在風險的，經(jīng)濟合作社盈利了集體可以憑借股權獲得分紅，如果經(jīng)濟合作社虧損了，股東是無法獲得分紅的。在經(jīng)濟合作社的運行中由于集體股本身的特殊性，集體股實際上還存在利益沖突問題，很可能影響到經(jīng)濟合作社的法人獨立性，這種情況下，集體股的風險更大。

關于公積金、公益金的提取

根據(jù)中央文件精神和地方實踐，如果不設置集體股，可在集體收益分配中提取公積金、公益金，這種做法雖然回避了集體股設置中的產(chǎn)權悖論，但實質上還是集體股問題的延伸，因此有繼續(xù)討論的必要。

（一）關于公積金、公益金的邏輯關系

公益金的比例不宜過高，避免用以基本公共服務和帶有平均分配性質的集體福利。

在政策表述中并沒有明確公積金和公益金在邏輯上是合取關系還是析取關系。根據(jù)《標點符號用法》，頓號只表明其前后內容在邏輯上是并列關系，而并不表示二者之間是同時還是擇一。從公積金和公益金的功能來看，二者不能相互替代。公積金又稱為儲備金，是指公司為增強自身財產(chǎn)能力，擴大生產(chǎn)經(jīng)營和預防意外虧損，依法從公司利潤中提取的一種款項。公益金是指，企業(yè)計提的專門用于職工福利設施的支出。因此如果立法或指導性意見并列使用了公積金和公益金的話，二者應該是邏輯上的合取關系。是否有二者同時提取的必要呢？

（二）是否應當提取公積金

民法總則將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確定為特別法人，雖然有別于營利法人，但從公積金制度的功能視角出發(fā)，在思考農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否應當提取公積金問題上可以參照營利法人公積金制度的運行進行推演。公司法的公積金制度比較成熟、規(guī)范。公司法第166條規(guī)定，公司分配當年稅后利潤時，應當提取利潤的百分之十列入公司法定公積金。公司法第168條規(guī)定，公積金用于彌補公司的虧損、擴大公司生產(chǎn)經(jīng)營或者轉為增加公司資本。

在是否提取公積金問題上，需要考慮的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有沒有這些方面的需求。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人與營利法人是明顯區(qū)別的。雖然政策也主張“增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力”“建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，促進集體資產(chǎn)保值增值”，但是絕不是讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織像營利法人那樣完全參與市場競爭。37號文件指出，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性。要充分重視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的公有制背景和社會保障作用。因此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營活動中，立法和相關政策需要限制范圍，應該主要以保值為主，防止其從事高風險經(jīng)營活動。從各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營實踐看，主要以風險較低的物業(yè)出租類經(jīng)營為主，基本上沒有彌補虧損的需求。

其次，還是從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人身份出發(fā)，由于法律必須對它的經(jīng)營活動進行限制，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟靠農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這樣的組織形式是不現(xiàn)實的。在社會主義市場條件下，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟只能采用更效率、更科學、更規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。例如由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出資設立公司等企業(yè)組織形式，參與市場化發(fā)展。當然在這種情況下也需要用特殊的股權制度安排確保集體資產(chǎn)的保值增值。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投資設立的公司，應當按照公司法的規(guī)定提取公積金。這自然不是在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中應當考慮的問題。

最后，如果沒有彌補虧損和擴大生產(chǎn)經(jīng)營的需要，提取的公積金就會越來越多，以資金的形式留在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬上，可能帶來資金使用、監(jiān)管等問題。

因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際上沒有提取公積金的必要。

（三）是否應當提取公益金

為了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員公益事業(yè)的需要提取公益金是否可行？筆者認為，提取適當比例的公益金是必要的。從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質和農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的目的來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟是社會主義公有制的重要形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須保障其成員的基本權益，現(xiàn)行的改革思路是通過股權量化配置到人（戶）的方式明確成員的股權；通過以股權為基礎的收益分配實現(xiàn)成員的股權。然而，由于成員個體差異，通過股權分紅獲得的收益是否能夠滿足成員的基本生活保障，可能是因人而異的。所以，從集體資產(chǎn)經(jīng)營中提取一定比例的公益金，用于統(tǒng)籌解決個別成員的福利需求是符合公平正義原則的。

公益金的用途和比例

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提取公益金必須明確以下問題：

（一）公益金的功能

籠統(tǒng)的理解，公益金應當投入到農(nóng)村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。但是對于農(nóng)村的公共事業(yè)和公益事業(yè)是需要具體分析的。一般來說農(nóng)村的公共事業(yè)和公益事業(yè)主要包括：1.公共設施的建設。如村（鎮(zhèn)）規(guī)劃和建設，農(nóng)村道路的規(guī)劃、修建和維護，公共水利設施的建設和維修，各種文化設施的建設等。2.社會優(yōu)撫工作。如開展擁軍優(yōu)屬活動，優(yōu)待軍烈屬。3.救災救濟和扶貧工作。4.農(nóng)村養(yǎng)老保險和社會保險工作。5.實行義務教育和掃盲教育。如辦好村小學、托兒所、幼兒園和掃盲夜校等。6.搞好公共衛(wèi)生，整頓村容村貌，建立合作醫(yī)療制度，實行計劃生育。7.保護生態(tài)環(huán)境，保護資源。8.開展各種健康有益的文化娛樂活動。農(nóng)村公共事業(yè)和公益事業(yè)與村民的生產(chǎn)、生活息息相關。做好這些工作對于促進農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、全面發(fā)展具有十重要的意義。需要注意的是，這些內容都是否需要集體“埋單”呢？顯然根據(jù)基本公共服務均等化的改革要求，上述農(nóng)村公共事業(yè)和公益事業(yè)大多數(shù)是需要政府通過財政轉移支付、政府投資來解決的。集體投入不能替代政府投入，但是集體投入可以在政府投入的基礎上進行必要的補充。

在集體產(chǎn)權制度改革中，應當通過清產(chǎn)核資妥善解決歷史遺留舊賬，新成立的“經(jīng)濟合作社”或“股份經(jīng)濟合作社”應該是干干凈凈的新的法人組織。在產(chǎn)權制度改革中量化給集體成員的只能是凈資產(chǎn)。如果在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中量化到人頭的是債務，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是無法推進的。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的債務，如果是由于歷史上承擔了政府的公共服務職能產(chǎn)生的，只能由政府來償還。

（二）公益金的比例

集體提取的公益金的比例不宜過高，如果過高可能造成如下問題：1.在集體層面形成一塊產(chǎn)權不清的大蛋糕，出現(xiàn)“公地悲劇”；2.額外造成集體公益金管理、使用和監(jiān)督的成本與風險；3.如果將公益金全部投入到集體公共事業(yè)和公益事業(yè)上，實證上就是由集體成員承擔了政府本應該履行的職責，這對于集體成員來說是不公平的；4.如果公益金普遍用于集體福利性質的分配，那么存在的問題是，哪些人可以享受這些福利，是集體的成員還是集體經(jīng)濟組織的股東？

因此應當在地方規(guī)范性文件中規(guī)定公益金提取的比例上限，一般來說以滿足少數(shù)集體成員最低社會保障性質的救危濟困需要為考慮因素。

結語

在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，應通過規(guī)范性文件明確不設置集體股、不提取公積金的要求，建議各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織適當提取公益金，其功能主要用以集體成員最低社會保障性質的救危濟困。公益金的比例不宜過高，避免用以基本公共服務和帶有平均分配性質的集體福利。