農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立與變更

文/山東農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)系 陳曉軍

2017年通過的《中華人民共和國民法總則》第一次以立法的形式確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位，第九十六條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人，這樣我國的民事立法結(jié)束了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長期以來法人地位缺失的局面，以特別法人的形式規(guī)定了其主體身份，充分體現(xiàn)了我國民法總則在法人制度方面的進(jìn)步。由于民法總則關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的規(guī)定畢竟是原則性的籠統(tǒng)規(guī)定，要真正使這類組織按照法人主體的要求設(shè)立和運(yùn)行還需要制定一套完善的法律制度。在當(dāng)前情況下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國范圍內(nèi)正在積極推進(jìn)全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，其中對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立探索尤為引人注目。筆者認(rèn)為：我國應(yīng)該在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，盡快制定和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人設(shè)立的程序規(guī)則，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范化管理取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立規(guī)則

目前，我國有關(guān)市場主體合法資格的取得主要通過五種途徑：一是機(jī)關(guān)、國有事業(yè)單位、居委會和村委會法人的立法確認(rèn)取得，這些法人不需經(jīng)過登記注冊程序，其中機(jī)關(guān)法人和國有事業(yè)單位法人由政府機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)管理，其法人身份屬于當(dāng)然取得；二是公司、專業(yè)合作社等營利性組織的工商登記取得；三是社會團(tuán)體、非政府組織等非營利法人民政部門的登記取得；四是宗教組織在宗教管理機(jī)構(gòu)的登記取得；五是醫(yī)院、學(xué)校等在政府幾年來組建的新機(jī)構(gòu)事業(yè)單位監(jiān)督管理局登記取得。2015年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設(shè)總體方案的通知》（國發(fā)〔2015〕33號），通知要求：為理順代碼管理體制機(jī)制，建立覆蓋全面、穩(wěn)定且唯一的以組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度。但是，從該通知下發(fā)后，各地的村委會和居委會卻因?yàn)檎也坏较嚓P(guān)部門獲得統(tǒng)一社會信用代碼而遭遇尷尬處境：由于已經(jīng)不能像從前那樣在各地質(zhì)監(jiān)部門獲得組織機(jī)構(gòu)代碼證書，在辦理土地確權(quán)申請、經(jīng)濟(jì)往來開具發(fā)票等事項(xiàng)中，導(dǎo)致村委會和居委會難以辦理相關(guān)事項(xiàng)，嚴(yán)重影響其相關(guān)權(quán)益。

2018年11月5日，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼管理系統(tǒng)上線啟用，登記賦碼及換證工作正式展開，制約集體經(jīng)濟(jì)組織獲得市場主體地位的一大難題終于得以攻克。

2018年9月14日，山東省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)山東省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)方案的通知》，該通知要求：在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下依法代表成員集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán)，發(fā)揮好管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等功能作用?？筛鶕?jù)成員結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)情況等，建立經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社?？h級農(nóng)業(yè)（經(jīng)管）部門負(fù)責(zé)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申報審核、登記注冊，并賦予統(tǒng)一社會信用代碼。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織據(jù)此向有關(guān)部門辦理銀行開戶等相關(guān)手續(xù)，開展經(jīng)營管理活動。山東省最新做出的有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理體制的規(guī)定，與此前湖北、廣東等地的管理體制制度設(shè)計具有較大的相似性，即都是增加了市場主體資格注冊的新的機(jī)構(gòu)，由農(nóng)業(yè)主管部門作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記機(jī)關(guān)，但是目前在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記注冊之后，如何在銀行開立賬戶、從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，能否在稅務(wù)機(jī)關(guān)購買稅票，在出現(xiàn)經(jīng)營困難、不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時是否適用破產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)則等問題均需要立法進(jìn)一步的明確。而按照《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十五條規(guī)定：“村經(jīng)濟(jì)合作社可以向工商行政管理部門申請登記注冊，取得法人營業(yè)執(zhí)照。具體登記注冊辦法，由省人民政府工商行政主管部門商同省人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門參照農(nóng)民專業(yè)合作社登記辦法制定?！憋@然，從各地已有的做法看，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人類型和屬性存在認(rèn)識上的差異，還很難與民法總則所規(guī)定的特別法人制度銜接。2018年6月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國人民銀行、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》，明確登記賦碼管理部門為各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)到縣級。2018年11月5日，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼管理系統(tǒng)上線啟用，登記賦碼及換證工作正式展開，制約集體經(jīng)濟(jì)組織獲得市場主體地位的一大難題終于得以攻克。

從目前情況看，由政府農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)該類法人的登記注冊更為合理，但是，當(dāng)前真正明確農(nóng)業(yè)行政部門為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記管理機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件付之闕如，依據(jù)主要是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國人民銀行、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》，而這個通知并不具有立法的效力。這也為下一步的頒證和賦碼后的部門之間的效力認(rèn)定問題增加了難度。為此，我國應(yīng)當(dāng)盡快出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記管理?xiàng)l例》，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的主管機(jī)關(guān)地位和設(shè)立程序，應(yīng)該明確農(nóng)業(yè)行政部門注冊登記后頒發(fā)的統(tǒng)一社會信用代碼具有唯一性和權(quán)威性。由于《法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設(shè)總體方案的通知》中并沒有明確適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，因此還需對此作出專門的解釋。應(yīng)在登記管理?xiàng)l例中明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)設(shè)立專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織注冊登記中心，取得社會統(tǒng)一信用代碼的組織憑此獲得法人資格，進(jìn)而辦理銀行開戶、稅務(wù)登記等手續(xù)。與此同時，要在條例中對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的稅法問題做出明確規(guī)定。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的名稱問題

有人把我國的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革形象的總結(jié)為“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的轉(zhuǎn)變過程，實(shí)踐中我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在集體所有制股份有限公司、社區(qū)型股份合作社、農(nóng)地股份合作社、經(jīng)濟(jì)合作社四個大的類型。名稱的混亂部分原因來源于各地所處的發(fā)展階段和地理位置不同，部分原因則是因?yàn)槿狈y(tǒng)一的立法規(guī)范和清晰的設(shè)立規(guī)則。因此，在確立農(nóng)業(yè)農(nóng)村部作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的主管機(jī)關(guān)后，就要對現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人名稱進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范。

現(xiàn)存的不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織是以股份有限公司、農(nóng)工商總公司、股份合作公司的名義存在的，其中有的進(jìn)行了登記注冊，有的并未進(jìn)行工商登記注冊。這部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然對外叫做“公司”，仍然帶有鮮明的集體經(jīng)濟(jì)的特性，其性質(zhì)仍屬于集體經(jīng)濟(jì)組織而不是公司法人（關(guān)于這一點(diǎn)必須在法人證書上明確的標(biāo)注）。為了達(dá)到公司法對有限責(zé)任公司的股東人數(shù)要求（公司法規(guī)定有限責(zé)任公司股東人數(shù)不得超過50人），有些村集體采取由少數(shù)股東代表多數(shù)股東進(jìn)行工商注冊,大多數(shù)股東成為隱名股東，而隨著時間的推移，登記的股東基于其法律上的權(quán)利侵占隱名股東實(shí)際權(quán)利的情況不斷發(fā)生，從而造成各種難題。但是，按照股份有限公司設(shè)立，也會面臨股份不能自由流轉(zhuǎn)、股東身份的封閉性以及集體土地所有權(quán)無法向法人進(jìn)行出資等難題。

為了避免上述尷尬的問題，建議在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記管理?xiàng)l例》中，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人不得使用公司作為其名稱，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一以“經(jīng)濟(jì)合作社”為其名稱，以區(qū)別于公司和其他類型的法人組織。統(tǒng)一名稱后，從前在市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)登記注冊的集體所有制法人組織，如農(nóng)工商總公司、股份有限公司和股份合作公司等，都要退出工商登記系統(tǒng)，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管機(jī)關(guān)進(jìn)行重新登記注冊。否則，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的立法意義將會大打折扣，無法完成對全部集體經(jīng)濟(jì)組織的調(diào)整任務(wù)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的成員權(quán)問題

目前，“農(nóng)民變股東”幾乎成了學(xué)術(shù)界對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)典總結(jié)，而這就很容易使人誤認(rèn)為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革就是運(yùn)用公司法對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份制改革，其實(shí)這是一個天大的誤解。在民法體系中，成員權(quán)的概念發(fā)軔很早且法理森嚴(yán)，其對集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的概括總結(jié)遠(yuǎn)超現(xiàn)代公司制產(chǎn)生后的股權(quán)，學(xué)術(shù)界實(shí)在沒有必要一定要使用“股權(quán)”和“股東”的概念來概括我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶有相當(dāng)強(qiáng)的封閉性、福利性，難以達(dá)到一般股份公司股份自由流轉(zhuǎn)的要求，同時公司法所要求的信息披露、表決權(quán)的行使規(guī)則都與股份合作組織存在較大的差異。因此，在構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的過程中，既要借鑒公司等營利性法人股東權(quán)的設(shè)計，又要參照采取民主決策制的會員制組織。由于土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)均是以家庭為單位，因而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是否必須以個人為基礎(chǔ)并確權(quán)到人值得斟酌。韓俊等人建議：一個可行的制度框架是，選擇家庭為基本單位作為股權(quán)確權(quán)的基本單位，“量化到人、確權(quán)到戶”，以成員家庭為基本單位確立股權(quán)，在家庭的框架下保護(hù)股權(quán)。筆者認(rèn)為，以戶為單位對成員權(quán)進(jìn)行確權(quán)符合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際運(yùn)行情況，避免了城鎮(zhèn)化背景下集體成員的頻繁變動而導(dǎo)致的股權(quán)的不確定性，因而在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人立法中應(yīng)當(dāng)予以確立。以家庭為單位確權(quán)類似于每個家庭派出代表，成員大會實(shí)際上就成了成員代表大會，因此成員的表決權(quán)、利潤分配請求權(quán)、對法人的事務(wù)享有決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)等權(quán)利均以家庭為單位提起。而相應(yīng)的，因家庭內(nèi)部個別成員村民身份的喪失（戶籍的變化、女性村民外嫁等）問題也將成為家庭內(nèi)部問題，并不引起股權(quán)登記的變動。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)區(qū)別于其他類型法人的成員權(quán)，需要在立法上重點(diǎn)予以闡述規(guī)定。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題

法人制度的產(chǎn)生發(fā)端于人類在債務(wù)責(zé)任方式（有限責(zé)任）方面的革命，而要受到法人制度的保護(hù)就要求真正實(shí)現(xiàn)法人的財產(chǎn)獨(dú)立和人格獨(dú)立，否則法人制度將淪為部分人逃避個人債務(wù)的工具，必將對市場交易安全帶來極大的損害。為了確保法人制度理論能夠發(fā)揮其鼓勵市場交易、活躍經(jīng)濟(jì)的目的，避免其負(fù)面效應(yīng)，各國立法上都以建立法人完善的治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和議事表決程序上確立體現(xiàn)現(xiàn)代科學(xué)、民主、高效理念的制度規(guī)范體系。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人要有自己獨(dú)立的意思表示形成機(jī)制，否則將難以實(shí)現(xiàn)困擾其發(fā)展的“政社合一”問題，因而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是否建立完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。然而，學(xué)界對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織到底應(yīng)該建立什么樣的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在著認(rèn)識上的分歧。有學(xué)者認(rèn)為：既有的“農(nóng)村集體”概念具有落后性，也不符合民法規(guī)范，采用農(nóng)村“社區(qū)法人”的概念用語具有先進(jìn)性、合理性，符合民法科學(xué)。構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)法人應(yīng)以我國民法之社會團(tuán)體法人為基礎(chǔ)，仿效公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行。有相關(guān)政府管理部門的人士提出：“要建立混合健全組織內(nèi)部的法人治理結(jié)構(gòu)，參照現(xiàn)代企業(yè)管理制度，在組織內(nèi)部建立成員（代表）大會議事制度，理事會經(jīng)營決策議事制度，監(jiān)事會的監(jiān)督議事規(guī)則等”。立法上賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以法人資格，對于維護(hù)這類市場主體的獨(dú)立地位有著重要意義。因此，法人制度理論上所要求的完善科學(xué)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、民主高效的決策機(jī)制、分工明確的責(zé)任追究機(jī)制均應(yīng)該得以貫徹實(shí)行。同時，要顧及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性，在其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計中，充分尊重農(nóng)地權(quán)利人和股份持有人的主觀意愿和選擇，把股份合作人的內(nèi)部章程或協(xié)議作為最重要的規(guī)范，盡量減少強(qiáng)制性的要求和外部干預(yù)，以成員大會的決議作為最終的決策依據(jù)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的變更問題

我國農(nóng)村的城鎮(zhèn)化過程仍處于進(jìn)行時，大量的農(nóng)村人口在未來的一個時期還會不斷地進(jìn)入城鎮(zhèn)，而這個過程必然導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的減少和變更；另一方面，一部分村莊由于地理位置、經(jīng)營方式和城鎮(zhèn)化等因素而被合并導(dǎo)致原集體經(jīng)濟(jì)組織法人主體資格的消失，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的自然死亡、遠(yuǎn)嫁他鄉(xiāng)或者大學(xué)畢業(yè)分配城市工作等變化也時有發(fā)生，以上這些情況的出現(xiàn)都可能導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人登記事項(xiàng)的變更問題。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的性質(zhì)始終屬于集體所有制，其成員的權(quán)利享有以具備相應(yīng)的鎮(zhèn)、村、組的成員身份為前提，這就與公司股東地位的取得完全取決于股東的出資行為不同，而成員身份一般而言不得對外轉(zhuǎn)讓，也與股份有限公司股東可以自由對外轉(zhuǎn)讓股份存在較大的差異。同時，集體經(jīng)濟(jì)組織法人的成員死亡后其所享有的成員權(quán)能否發(fā)生繼承問題也將對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)益造成較大影響。上述問題均需在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記管理?xiàng)l例》的制定過程中予以明確的規(guī)定。當(dāng)然，對于個別的因喪失集體成員資格而導(dǎo)致的成員權(quán)的變更問題，也可以在管理?xiàng)l例中把決定權(quán)交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的章程進(jìn)行規(guī)定，由法人內(nèi)部的成員大會通過表決機(jī)制來最后確定。

目前，在許多農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取了農(nóng)地股份合作的形式，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)的入股、出租等流轉(zhuǎn)方式形成，這也是目前我國積極推進(jìn)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的主要適用區(qū)域。由這種股份合作模式而形成的集體經(jīng)濟(jì)組織法人對于我國農(nóng)業(yè)的規(guī)?；C(jī)械化發(fā)展具有很大的促進(jìn)作用，在這類法人的設(shè)立和存續(xù)過程中，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的主體變化或者期限的到來也將對法人的財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生影響，從而與一般法人制度的財產(chǎn)權(quán)理論產(chǎn)生矛盾，并且對法人債權(quán)人的利益造成不利影響。對此問題，也應(yīng)在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記管理?xiàng)l例》的制定過程中進(jìn)行認(rèn)真的研究和討論。