生活垃圾強(qiáng)制分類的制度困境及其破解

文/重慶大學(xué)法學(xué)院院長、教授 黃錫生

生活垃圾分類語境下的“強(qiáng)制”是道德約束向法律規(guī)制的強(qiáng)化，是意思自治向國家強(qiáng)制的過渡，是個人行為向公民義務(wù)的轉(zhuǎn)換。

2015年中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，“加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度?！?017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生活垃圾分類制度實施方案》進(jìn)一步指出，“加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度?！薄渡罾诸愔贫葘嵤┓桨浮返某雠_正式拉開了生活垃圾強(qiáng)制分類的序幕。2019年6月國務(wù)院常務(wù)會議通過《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）》，隨后由全國人大常委會公布并征求意見。草案新增“國家推行生活垃圾分類制度”的規(guī)定，擬將“生活垃圾分類”納入法治化軌道。2019年7月《上海市生活垃圾管理條例》的頒布與實施讓上海市率先進(jìn)入了生活垃圾強(qiáng)制分類時代，也標(biāo)志著我國的生活垃圾強(qiáng)制分類制度采取了試點(diǎn)先行、循序漸進(jìn)和由點(diǎn)及面的方針。

生活垃圾強(qiáng)制分類制度的啟動有著深刻的社會根源。其一，正確、妥當(dāng)和及時處理包括塑料在內(nèi)的各類垃圾關(guān)涉到全人類的可持續(xù)發(fā)展。垃圾處理問題看似是個小問題，實則是關(guān)乎社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大問題。奧地利維也納醫(yī)藥大學(xué)PhilippSchwabl博士證實，其在日本、芬蘭、意大利、荷蘭、俄羅斯等國家隨機(jī)選取的8名實驗對象的糞便中發(fā)現(xiàn)了塑料微粒，證明人類向自然界遺棄的塑料廢棄物又以復(fù)雜的生物學(xué)原理和實踐回到人類自身。其二，“垃圾圍城”的問題正成為困擾我國進(jìn)一步城鎮(zhèn)化的“攔路虎”。無論是北京、上海、廣州等特大城市，還是偏遠(yuǎn)地區(qū)的縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，垃圾處理問題都日益嚴(yán)峻。加之我國“鄰避問題”的異常突出，使垃圾焚燒廠等可以緩解“垃圾圍城”的鄰避設(shè)施難以落地，最終加劇了“垃圾圍城”困境。其三，垃圾處理問題可以作為新時代生態(tài)文明建設(shè)的“排頭兵”。新時代生態(tài)文明建設(shè)是一個宏大的主題和艱巨的任務(wù)，希望通過某種制度的創(chuàng)設(shè)或者規(guī)則的頒布實現(xiàn)“一勞永逸”往往是不切實際的幻想。而垃圾問題正好成為新時代生態(tài)文明建設(shè)的突破口，通過垃圾強(qiáng)制分類，培育公民的環(huán)保意識，增強(qiáng)政府處理垃圾及其附帶的環(huán)境事務(wù)的能力，也可以促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的精細(xì)化發(fā)展，因此垃圾問題就成為一個“牽一發(fā)而動全身”的問題，倘若此議題能夠順利推行，那么生態(tài)文明建設(shè)就會成為可欲且可行的社會發(fā)展方略。

一言以蔽之，“垃圾圍城”的系統(tǒng)性風(fēng)險是引發(fā)垃圾強(qiáng)制分類的根源，垃圾處理“牽一發(fā)而動全身”的特質(zhì)則是垃圾強(qiáng)制分類制度成為新時代生態(tài)文明建設(shè)“排頭兵”的緣由。雖然從形式上來說垃圾強(qiáng)制分類構(gòu)成對人的自由的限制，但是從本質(zhì)上講，垃圾強(qiáng)制分類已經(jīng)構(gòu)成人類獲得自由之前提。換言之，生活垃圾分類語境下的“強(qiáng)制”是道德約束向法律規(guī)制的強(qiáng)化，是意思自治向國家強(qiáng)制的過渡，是個人行為向公民義務(wù)的轉(zhuǎn)換。

借鑒西方國家垃圾強(qiáng)制分類的經(jīng)驗，我國對生活垃圾總量控制、處理收費(fèi)、生產(chǎn)者責(zé)任延伸、分類標(biāo)準(zhǔn)及目錄、綠色包裝標(biāo)準(zhǔn)、定時定點(diǎn)分類投放、管理責(zé)任人、經(jīng)營許可證、資源化利用標(biāo)準(zhǔn)、社會監(jiān)督員、監(jiān)督檢查、跨區(qū)域處置環(huán)境補(bǔ)償、社會信用等強(qiáng)制分類的相關(guān)制度、政策、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了符合中國國情的有益探索，并推出類似如《生活垃圾分類制度實施方案》《固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）》《上海市生活垃圾管理條例》的相關(guān)政策法律法規(guī)。然而由于制度處于初創(chuàng)期，生活垃圾強(qiáng)制分類的理論供給不足、制度建設(shè)不完善、公民垃圾分類觀念缺位等因素仍然困擾著我國。鑒于生活垃圾強(qiáng)制分類制度的推行牽涉范圍甚廣，結(jié)合實踐中遇到的棘手問題，本文擬從法制完善、環(huán)境教育、源頭減量和配套設(shè)施建設(shè)四個方面予以剖析生活垃圾強(qiáng)制分類制度在我國推行中遇到的困境及其消解路徑。

完善頂層設(shè)計實現(xiàn)有法可依

我國生活垃圾分類制度在中央政策層面已有規(guī)定，但除了試點(diǎn)城市出臺了相關(guān)地方性法規(guī)之外，國家立法層面尚未予以明確。從擬修訂的《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》草案來看，我國對生活垃圾分類制度采取了回應(yīng)型立法模式，即在“生活垃圾污染環(huán)境的防治”一章中對我國推行生活垃圾分類制度予以法律上的明確，進(jìn)而為地方政府開展生活垃圾強(qiáng)制分類制度消除“重大改革于法無據(jù)”的障礙。從體系解釋的角度看，這種自下而上的制度推進(jìn)策略至少面臨如下問題：其一，生活垃圾強(qiáng)制分類的法律體系有待建立健全。一方面，現(xiàn)行關(guān)于生活垃圾分類的立法流于形式，法律責(zé)任規(guī)定模糊，國家層面綜合立法明顯不足，而且相應(yīng)配套法律法規(guī)缺位。另一方面，生活垃圾強(qiáng)制分類的“基本法”尚待明確。有關(guān)生活垃圾分類的“基本法”尚存較大爭議，《固體廢棄物污染防治法》（修訂草案）雖有生活垃圾分類的專門條款，但其主要功能是末端治理及污染防治；《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》雖有垃圾分類回收利用的規(guī)定，但其主要定位于資源的回收再循環(huán)利用；《環(huán)境保護(hù)法》目前尚無生活垃圾分類的明確規(guī)定。其二，生活垃圾強(qiáng)制分類的具體制度有待完善。一方面，地方立法面臨著立法技術(shù)落后、法律內(nèi)容籠統(tǒng)、實施準(zhǔn)備不足、評估體系缺失、法律責(zé)任銜接不暢等法律自身的問題，使垃圾強(qiáng)制分類的法律規(guī)定沾染原則化、口號式和宣言性的特征。另一方面，正是基于法律規(guī)定的模糊性，參與生活垃圾分類各環(huán)節(jié)的主體對自身的權(quán)利（權(quán)力）和義務(wù)缺乏系統(tǒng)性了解，最終影響了社會參與，阻礙了制度運(yùn)行的實效。

綜上所述，針對生活垃圾分類的相關(guān)立法問題，可行的解決方案包括：其一，法律體系建設(shè)方面。筆者認(rèn)為可以通過三步走的方式實現(xiàn)生活垃圾強(qiáng)制分類法律的體系化。首先，將《環(huán)境保護(hù)法》作為生活垃圾分類的基本法，并將生活垃圾強(qiáng)制分類規(guī)定于《環(huán)境保護(hù)法》的“防治污染和其他公害”章節(jié)。其次，由國務(wù)院制定《生活垃圾管理條例》，用以詳細(xì)規(guī)定生活垃圾強(qiáng)制分類的權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)主體以及相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)，并為相關(guān)地方性法規(guī)的制定提供參考。最后，由生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)部門出臺垃圾分類各環(huán)節(jié)的配套規(guī)定，實現(xiàn)對垃圾強(qiáng)制分類的周全規(guī)制。其二，法律制度完善方面。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急需要統(tǒng)一生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，當(dāng)前關(guān)于生活垃圾的分類標(biāo)準(zhǔn)，有的地區(qū)區(qū)分為“有機(jī)垃圾”和“無機(jī)垃圾”，有地地區(qū)區(qū)分為“可回收垃圾和其他垃圾”，上海地區(qū)區(qū)分為“干垃圾”“濕垃圾”“可回收物”和“有害垃圾”，成都地區(qū)則擬區(qū)分為“可回收物”“餐廚垃圾”“有害垃圾”和“其他垃圾”。筆者雖然亦不否認(rèn)基于每個地區(qū)生活習(xí)慣的差異，其垃圾種類亦有所區(qū)分。日本作為采取垃圾強(qiáng)制分類的先進(jìn)國家，在各地的推行就不盡一致，最嚴(yán)格的地區(qū)將生活垃圾分為二十多類。但是筆者認(rèn)為在制度草創(chuàng)時期，地方政府“各自為政”的做法會影響社會公眾對制度的可接受性，進(jìn)而影響制度推行的效率。為此筆者建議統(tǒng)一生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，在制度推行到成熟期之后再根據(jù)地區(qū)實際調(diào)節(jié)垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。此外，建議健全生活垃圾分類收費(fèi)機(jī)制，試點(diǎn)推行垃圾稅制度。同時厘清各參與主體的生活垃圾分類責(zé)任，明確相關(guān)法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)。

借助環(huán)境教育激發(fā)觀念轉(zhuǎn)變

強(qiáng)制是法律制度的核心特征，但是僅靠法律強(qiáng)制推行的制度往往難以收獲預(yù)期的效果。以《上海市生活垃圾管理條例》為例，其雖然規(guī)定生活垃圾應(yīng)當(dāng)根據(jù)“干垃圾”“濕垃圾”“可回收物”和“有害垃圾”進(jìn)行區(qū)分，但是居民分類的程度卻是難以用法律衡量的，而且也不可能在每個垃圾分類回收站安排警察對分類的垃圾進(jìn)行強(qiáng)制檢驗。簡言之，法律的強(qiáng)制性規(guī)定只能規(guī)制“分不分”的問題，至于分得“好不好”，則是法律鞭長莫及或者至少是規(guī)制成本高昂的領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，基于“胡蘿卜+大棒”的規(guī)制邏輯，此時就到了環(huán)境觀念發(fā)揮作用的場域。質(zhì)言之，生活垃圾分類意識及習(xí)慣的形成與否關(guān)系到生活垃圾分類制度的運(yùn)行成效，而環(huán)境教育是培養(yǎng)生活垃圾分類意識的主要途徑。生活垃圾分類在我國試點(diǎn)城市推行已近二十年，推行的社會效果與環(huán)境效果不盡人意，垃圾減量化、資源化、無害化推進(jìn)緩慢，其主要因素正是公眾對生活垃圾分類的知識教育及觀念認(rèn)同不夠，社會公眾參與度較低。仍然以上海市為例，雖然其生活垃圾分類只涉及“干垃圾”“濕垃圾”“可回收物”和“有害垃圾”四類，但具體分類目錄涉及面甚廣，普通居民對生活垃圾分類界定的識別能力有限。此時，通過開展針對生活垃圾分類相關(guān)知識的環(huán)境教育，可以使公民意識到生活垃圾分類對環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實意義，以此形成生活垃圾分類的社會共識和群眾基礎(chǔ)，進(jìn)而擴(kuò)大公眾參與的范圍和程度，降低生活垃圾分類制度推行的難度。因而，開展生活垃圾分類的環(huán)境教育勢在必行。

雖然2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第9條概括性地規(guī)定了環(huán)境教育制度，但目前中國的環(huán)境教育問題仍然突出，表現(xiàn)在口號重于實踐、政策性重于自覺性、宣傳性重于教育性、知識傳授重于素質(zhì)培養(yǎng)、課堂教學(xué)重于社會參與等方面。鑒此，完善生活垃圾分類的環(huán)境教育可以從如下方面著力：其一，將環(huán)境教育尤其是垃圾分類的教育納入法治框架，一方面進(jìn)一步完善《環(huán)境保護(hù)法》中的環(huán)境教育規(guī)定，另一方面則在國務(wù)院出臺的《生活垃圾管理條例》和地方人大及其常委會和地方政府出臺的生活垃圾管理的地方性法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定垃圾分類教育的相關(guān)規(guī)定，明確環(huán)境教育各主體的法律責(zé)任，使全民環(huán)境教育規(guī)范化、常態(tài)化和法制化。其二，學(xué)校教育方面，根據(jù)不同階段的學(xué)生設(shè)計不同的環(huán)境教育知識體系，并將環(huán)境教育作為老師或?qū)W生升學(xué)、晉升、推優(yōu)等方面的重要參考指標(biāo)，并引導(dǎo)在校園文化建設(shè)中融入生活垃圾分類的相關(guān)環(huán)保知識和理念，從而為在校學(xué)生培養(yǎng)生活垃圾分類的知識理論、操作技術(shù)和環(huán)保觀念。其三，社會教育方面，大眾傳媒應(yīng)強(qiáng)化對環(huán)境類及與生活垃圾分類相關(guān)的法律法規(guī)、政策等規(guī)范性文件的全方位宣傳教育，通過強(qiáng)調(diào)生活垃圾分類的意義和違背生活垃圾分類可能面臨的處罰，激發(fā)社會群眾嚴(yán)格遵守垃圾分類的相關(guān)法律。

通過源頭減量疏解“垃圾圍城”

隨著生態(tài)文明法治建設(shè)的不斷深入，中央陸續(xù)出臺有關(guān)環(huán)境綜合整治的方針政策，地方各級人民政府在政策響應(yīng)下加大環(huán)境執(zhí)法力度，環(huán)境治理雖初見成效，但依舊未能遏制生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)的嚴(yán)峻形勢。追根溯源，我國現(xiàn)階段的環(huán)境治理依舊停留在末端環(huán)節(jié)，即環(huán)境治理停留于對現(xiàn)實危害結(jié)果的處理，而對污染或危害的源頭在政策法律抑或制度實踐中沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。體現(xiàn)在垃圾處理議題中，則體現(xiàn)為我國主要采取垃圾的末端治理方式：一方面，在生活垃圾沒有分類的情況下，采取直接填埋、焚燒等方式處理；另一方面，在生活垃圾強(qiáng)制分類的情況下，根據(jù)類別對垃圾進(jìn)行分類處置。雖然生活垃圾強(qiáng)制分類較之于不分類直接處置的方式已經(jīng)有了非常大的進(jìn)步，但是上述兩種方式在性質(zhì)上均屬于末端治理，即制度設(shè)計聚焦于產(chǎn)生垃圾之后的處理方式。筆者認(rèn)為，生活垃圾強(qiáng)制分類僅是垃圾處理的“權(quán)宜之計”，“減量化”才是釜底抽薪之舉。正是因為在社會層面，企業(yè)未能正確履行企業(yè)保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的社會責(zé)任，而對產(chǎn)品進(jìn)行過度包裝，才造成生活垃圾源頭的增量及資源的浪費(fèi)；在個人層面，公民自身缺乏垃圾分類的知識教育，沒有形成“垃圾資源化”的環(huán)保理念，未能實現(xiàn)綠色環(huán)保的生活方式，從實際生活中減少垃圾的產(chǎn)生，才最終造成“垃圾圍城”的困局。

為此，生活垃圾的“減量化”可以從以下方面著手：其一，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等行業(yè)制定本行業(yè)的綠色包裝標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各類生活垃圾源頭的減量化。從垃圾規(guī)制的歷史來看，其經(jīng)歷了一個從消費(fèi)者責(zé)任到生產(chǎn)者責(zé)任的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)者責(zé)任延伸理論為這一轉(zhuǎn)變奠定了理論基礎(chǔ)，其核心要義是生產(chǎn)者對交付后的商品或服務(wù)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。但是這一理論對于環(huán)境問題的因應(yīng)仍然具有滯后性和填補(bǔ)性，為此西方學(xué)者提出了“生態(tài)設(shè)計”理論，即認(rèn)為生產(chǎn)者不僅應(yīng)當(dāng)對交付后的商品或服務(wù)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起在前端環(huán)節(jié)選擇清潔環(huán)保材料、進(jìn)行適度包裝的“生態(tài)設(shè)計”責(zé)任。為了深化企業(yè)承擔(dān)環(huán)保這一社會責(zé)任，筆者認(rèn)為企業(yè)亦應(yīng)當(dāng)通過“生態(tài)設(shè)計”的方式推動垃圾的“減量化”。其二，對于消費(fèi)者，應(yīng)當(dāng)通過提倡“適度消費(fèi)”“合理消費(fèi)”等觀念，避免“物質(zhì)主義”和“享樂主義”的滋生或蔓延，從而實現(xiàn)生活垃圾從源頭上的“減量化”。

完善配套設(shè)施保障制度推行

生活垃圾分類制度除了法制建設(shè)、源頭治理和觀念轉(zhuǎn)變外，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的投入與使用也是該制度運(yùn)行所面臨的現(xiàn)實難題。生活垃圾分類是一項復(fù)雜的系統(tǒng)化工程，分類基礎(chǔ)設(shè)施的配備是該工程的基礎(chǔ)條件。按《生活垃圾分類制度實施方案》的規(guī)劃，全國46個規(guī)劃試點(diǎn)城市須在2020年年底前基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)，其他地級城市實現(xiàn)生活垃圾分類普遍化。然而現(xiàn)實狀況不容樂觀，生活垃圾分類發(fā)展依舊困難重重，基礎(chǔ)設(shè)施配備的短板成為制約分類推行的重要因素。除少數(shù)城市之外，大部分城市只能做到在投放環(huán)節(jié)配備分類收集的設(shè)施，而難以實現(xiàn)垃圾分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的系統(tǒng)性、連貫性任務(wù)，生活垃圾“先分后混”的問題仍然突顯。針對以上問題，應(yīng)全力推進(jìn)生活垃圾配套設(shè)施的研發(fā)、投入和使用制度，明確垃圾分類技術(shù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，加快生活垃圾分類設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理各環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接。