“無廢城市”建設(shè)試點政策導(dǎo)向和推進建議

文 /張 益

我國是世界上人口最多、產(chǎn)生固體廢物量最大的國家，每年新增固體廢物100多億噸，歷史堆存總量高達600億-700億噸。各類固體廢物產(chǎn)生強度大、處理設(shè)施選址難度大，資源利用程度低、協(xié)同處理比例低，“垃圾圍城”矛盾多、非法轉(zhuǎn)移傾倒事件多，這些浪費資源、破壞環(huán)境、影響城市安全運行和可持續(xù)發(fā)展的“兩大兩低兩多”等突出問題都亟待通過深化改革來統(tǒng)籌解決。

自2018年年底國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》、生態(tài)環(huán)境部公布試點城市名單以來，“無廢城市”建設(shè)試點已成為當(dāng)今社會的一大熱點，本文從背景、理念、指標(biāo)、體系、目標(biāo)、任務(wù)、方案和建議等方面著手，系統(tǒng)梳理了“無廢城市”建設(shè)試點的重點和要點。

“無廢城市”建設(shè)的提出背景

我國是世界上人口最多、產(chǎn)生固體廢物量最大的國家，每年新增固體廢物100多億噸，歷史堆存總量高達600億-700億噸。各類固體廢物產(chǎn)生強度大、處理設(shè)施選址難度大，資源利用程度低、協(xié)同處理比例低，“垃圾圍城”矛盾多、非法轉(zhuǎn)移傾倒事件多，這些浪費資源、破壞環(huán)境、影響城市安全運行和可持續(xù)發(fā)展的“兩大兩低兩多”等突出問題都亟待通過深化改革來統(tǒng)籌解決。

2018年年初，中央深改委將編制《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》交由生態(tài)環(huán)境部牽頭。2018年12月，中央深改委審議通過該《方案》并由國務(wù)院辦公廳印發(fā)。在該《方案》編制過程中曾先后兩次報請習(xí)近平總書記審定。可以說，開展“無廢城市”建設(shè)試點是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大改革部署，是總書記親自關(guān)心的一項重要政治任務(wù)，是提升生態(tài)文明和建設(shè)美麗中國的一項重要創(chuàng)新舉措。

“無廢城市”建設(shè)的核心理念

“無廢城市”是一種先進的城市管理理念，“無廢”并不是指沒有固體廢物產(chǎn)生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是指以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。

“無廢城市”建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)是實現(xiàn)城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分和處理處置安全環(huán)保。

“無廢城市”建設(shè)的試點城市

《方案》印發(fā)后，全國共有23個省區(qū)市推薦了59個“無廢城市”候選城市，生態(tài)環(huán)境部會同相關(guān)部門篩選確定了11個城市作為“無廢城市”建設(shè)試點，分別為深圳市、包頭市、銅陵市、威海市、重慶市、紹興市、三亞市、許昌市、徐州市、盤錦市、西寧市。同時，將河北雄安新區(qū)、北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、中新天津生態(tài)城、福建省光澤縣、江西省瑞金市作為特例，參照“無廢城市”建設(shè)試點一并推動。

最終確定“無廢城市”建設(shè)的首批試點城市（區(qū)）為以上“11+5”共16個。

“無廢城市”建設(shè)的“三級指標(biāo)”

“無廢城市”建設(shè)試點的指標(biāo)體系由一級指標(biāo)、二級指標(biāo)和三級指標(biāo)組成，其中一級指標(biāo)有5個（分別為固體廢物源頭減量、固體廢物資源化利用、固體廢物最終處置、保障能力、群眾獲得感）、二級指標(biāo)有18個、三級指標(biāo)有59+N個。

三級指標(biāo)又具體分為3類：第1類共22項為必選指標(biāo)，是所有試點城市均需開展調(diào)查的指標(biāo)；第2類共37項為可選指標(biāo)，試點城市可因地制宜選擇對應(yīng)指標(biāo)；第3類共N項不作數(shù)量規(guī)定為自選指標(biāo)，試點城市可根據(jù)自身特點自行設(shè)置。

需要說明的是，各項指標(biāo)的設(shè)定均不應(yīng)低于國家、所在?。▍^(qū)、市）的相關(guān)要求。

“無廢城市”建設(shè)的“四大體系”

“無廢城市”建設(shè)試點的四大體系包括制度體系、技術(shù)體系、市場體系和監(jiān)管體系。

一是作為基礎(chǔ)的制度體系，主要體現(xiàn)在法規(guī)或政策性文件制定、協(xié)調(diào)機制建立等方面。

二是作為支撐的技術(shù)體系，主要體現(xiàn)在大宗工業(yè)固體廢物零增長、農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用、生活垃圾減量化和資源化、危險廢物全面安全管控的技術(shù)模式建設(shè)等方面。

三是作為重點的市場體系，主要體現(xiàn)在固體廢物回收利用處置產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展和骨干企業(yè)培育等方面。

四是作為保障的監(jiān)管體系，主要體現(xiàn)在固體廢物監(jiān)管能力建設(shè)和風(fēng)險防范能力建設(shè)等方面。

“無廢城市”建設(shè)的“五個目標(biāo)”

“無廢城市”建設(shè)的試點目標(biāo)包括基本目標(biāo)、管理目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)目標(biāo)、改革目標(biāo)和示范目標(biāo)。

一是基本目標(biāo)，到2020年，系統(tǒng)構(gòu)建“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系，探索建立“無廢城市”建設(shè)綜合管理制度和技術(shù)體系。

二是管理目標(biāo)，要求試點城市在固體廢物重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得明顯進展，大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長，主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用，生活垃圾減量化資源化水平全面提升，危險廢物全面安全管控，非法轉(zhuǎn)移傾倒固體廢物事件零發(fā)生。

三是產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，要培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)。

四是改革目標(biāo)，要深化固體廢物綜合管理體制和機制的改革。

五是示范目標(biāo)，要形成一批可復(fù)制、可推廣的“無廢城市”建設(shè)示范模式。

“無廢城市”建設(shè)的“六項任務(wù)”

“無廢城市”建設(shè)的試點任務(wù)主要包括以下六個方面。

一是要建立“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系，優(yōu)化固體廢物管理體制機制，加強制度政策集成創(chuàng)新，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。

二是要減少礦業(yè)固體廢物產(chǎn)生和貯存處置量，促進固體廢物減量和循環(huán)利用，推動大宗工業(yè)固體廢物資源化利用，逐步解決工業(yè)固體廢物歷史遺留問題。

三是要逐步實現(xiàn)畜禽糞污就近就地綜合利用，推動區(qū)域農(nóng)作物秸稈全量利用，提升廢舊農(nóng)膜及農(nóng)藥包裝廢棄物再利用水平。

四是要促進生活垃圾分類和減量，加強生活垃圾資源化利用，提高建筑垃圾源頭減量及資源化利用水平。

五是要筑牢危險廢物源頭防線，夯實危險廢物過程嚴(yán)控基礎(chǔ)。

六是要提高政策有效性，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”固體廢物處理產(chǎn)業(yè)，積極培育第三方市場。

“無廢城市”建設(shè)的實施方案

“無廢城市”建設(shè)試點的實施方案要以《方案》為依據(jù)，包括但不限于以下六部分內(nèi)容：

第一部分是“總則”，包括編制依據(jù)、試點范圍和時限等，其中試點時限統(tǒng)一為2年，即2019年1月至2020年12月。

第二部分是“現(xiàn)狀分析”，包括城市發(fā)展基本情況、固體廢物管理現(xiàn)狀、固體廢物管理存在的問題。

第三部分是“目標(biāo)與指標(biāo)”，包括總體目標(biāo)、階段目標(biāo)和具體指標(biāo)。

第四部分是“試點任務(wù)”，包括推動大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長、主要農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、生活垃圾源頭減量和資源化利用、危險廢物全過程規(guī)范化管理、固體廢物精細(xì)化綜合管理等。

第五部分是“任務(wù)清單及進度安排”，包括制度體系、技術(shù)體系、市場體系和工程項目等四個方面的建設(shè)任務(wù)清單及進度安排。

第六部分是“保障措施”，包括加強組織領(lǐng)導(dǎo)、加強技術(shù)指導(dǎo)、加大資金支持和強化宣傳引導(dǎo)等。

“無廢城市”建設(shè)的國際經(jīng)驗

“無廢城市”概念的提出在國外已有40多年的歷史，部分國家在建設(shè)“無廢城市”過程中積累了不少好的經(jīng)驗，可供我們學(xué)習(xí)借鑒。

一要明確管理目標(biāo)。加拿大溫哥華是世界上“無廢城市”建設(shè)起步較早、成效較好的城市之一。截至2016年，溫哥華固體廢物的填埋和焚燒量相比2008年減少了約23%。為進一步降低固體廢物填埋及焚燒量，溫哥華于2016年再次提出了“無廢城市2040”計劃，確立以2040年為時限，全面實現(xiàn)固體廢物“零填埋、零焚燒”的管理目標(biāo)。

二要加強固廢管理。實行政府主導(dǎo)、生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)、家庭分類投放、固體廢物處理商負(fù)責(zé)收集運輸及處理的固體廢物管理體系，遵循固體廢物避免、減少、重復(fù)使用、循環(huán)利用、能量恢復(fù)、填埋處理的優(yōu)先級順序。

三要建立市場機制。政府是“無廢城市”建設(shè)的主要責(zé)任人，但由于固體廢物收集、運輸、處理系統(tǒng)比較復(fù)雜，技術(shù)要求也很高，充分調(diào)動市場資本及專業(yè)公司的積極性，將有助于政府部門更有效的管理。

四要健全政策法規(guī)。健全的政策法規(guī)是實現(xiàn)“無廢城市”的重要手段?？刹扇〉拇胧┌ń菇ㄖS意填埋、禁止一次性物品使用、禁止直接填埋原生垃圾、強制使用可降解塑料袋、強制對生活垃圾分類投放等。

五要重視技術(shù)創(chuàng)新。新技術(shù)、新材料和新工藝的發(fā)展和應(yīng)用，將給城市固體廢物管理帶來便利，為實現(xiàn)“無廢城市”提供更多可能。

“無廢城市”建設(shè)的推進建議

一要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各試點城市政府要按照“五個到位”（認(rèn)識到位、領(lǐng)導(dǎo)到位、謀劃到位、措施到位、落實到位）要求，把試點工作列為政府年度重點工作任務(wù)，作為深化城市管理體制改革的重要內(nèi)容，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，健全工作機制，明確部門職責(zé)，強化激勵措施。

二要做好頂層設(shè)計。要編制好具有可行性、可達性和可操作性的實施方案，包括試點內(nèi)容、任務(wù)清單、責(zé)任分工等內(nèi)容，并要有明確的時間表和路線圖。

三要加大資金支持。試點城市政府要加大各級財政資金的統(tǒng)籌整合力度，明確“無廢城市”建設(shè)試點的資金范圍和規(guī)模。鼓勵金融機構(gòu)在風(fēng)險可控前提下，加大對“無廢城市”建設(shè)試點的金融支持力度。

四要注重協(xié)同聯(lián)動。試點工作要處理好與城市“十三五”相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，處理好與城市建設(shè)運營的關(guān)系，處理好與固體廢物領(lǐng)域其他試點工作的關(guān)系。做好統(tǒng)籌銜接、加強系統(tǒng)集成、發(fā)揮綜合效益。

五要體現(xiàn)地方特色。試點工作既要全面開展、重點突破，又要因地制宜、做出特色。只有這樣，才能體現(xiàn)出試點工作對不同規(guī)模、不同區(qū)域、不同類型城市的示范性和引導(dǎo)性。

六要強化宣傳引導(dǎo)。要加大固體廢物環(huán)境管理宣傳教育，將綠色生產(chǎn)生活方式等內(nèi)容納入有關(guān)教育培訓(xùn)體系，依法加強固體廢物產(chǎn)生、利用與處置信息公開，充分發(fā)揮社會組織和公眾監(jiān)督作用。

七要嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。要鼓勵試點城市制定相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章。依法嚴(yán)厲打擊各類固體廢物非法轉(zhuǎn)移、傾倒行為，以及無證從事危險廢物收集、利用與處置經(jīng)營活動。

八要發(fā)揮企業(yè)作用。試點工作在政府主導(dǎo)的同時，要充分發(fā)揮企業(yè)的主體作用，發(fā)展綠色金融，應(yīng)用PPP模式，讓市場的力量與行政的力量形成強大合力。

九要開展總結(jié)評估。試點城市政府要定期對本地區(qū)的試點做法和成效、存在的問題及建議等進行評估總結(jié)，找不足、補短板、學(xué)先進。生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門要定期組織對試點工作的成效評估，并將評估結(jié)果向試點城市通報。