雄安新區(qū)規(guī)劃編制體系的創(chuàng)新實(shí)踐

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司

周 儉

設(shè)立河北雄安新區(qū)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的一項(xiàng)重大歷史性戰(zhàn)略選擇，是千年大計(jì)、國家大事。雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自決策、親自推動并傾注了大量心血。

為創(chuàng)造“雄安質(zhì)量”和建設(shè)成為推動高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板，按照高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)的要求，需在規(guī)劃建設(shè)方面不斷創(chuàng)新，而面向未來的雄安新區(qū)規(guī)劃的創(chuàng)新不僅體現(xiàn)在城市發(fā)展和城市規(guī)劃的理念、目標(biāo)和策略上，同時(shí)也需要規(guī)劃編制自身的創(chuàng)新。這種創(chuàng)新的需要既是雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展的需求，也是雄安新區(qū)規(guī)劃者的使命。

規(guī)劃體系和規(guī)劃編制方法的改革發(fā)展是我國改革開放以來城市快速發(fā)展不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷改革創(chuàng)新提升的結(jié)果。剛剛出臺的建立國土空間規(guī)劃體系的國家政策，就是對我國規(guī)劃體系的一次重大創(chuàng)新性改革。《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中創(chuàng)新性地建立一個(gè)新的規(guī)劃層次，其創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

控制目標(biāo)的創(chuàng)新

《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》是一個(gè)建構(gòu)于現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃和城市控制性詳細(xì)規(guī)劃之間的策略性管控型規(guī)劃。建構(gòu)這樣一個(gè)控制性規(guī)劃的新層次，其核心就是緊緊圍繞“一張藍(lán)圖干到底”的要求，目標(biāo)在于以一張控制性的規(guī)劃藍(lán)圖持續(xù)管控城市空間格局、結(jié)構(gòu)性功能布局、城區(qū)建設(shè)邊界、生態(tài)空間布局、骨干基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等涉及經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、民生方面的結(jié)構(gòu)性要素，保障城市發(fā)展愿景的實(shí)現(xiàn)。而這些目標(biāo)對于現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃在技術(shù)方法上都是難以實(shí)現(xiàn)的。另外，對于雄安新區(qū)起步區(qū)198平方公里的規(guī)劃范圍，以及可能需要十幾年甚至更長的建設(shè)周期而言，《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》對城市中的結(jié)構(gòu)性要素具有更強(qiáng)的剛性管控作用，對非結(jié)構(gòu)性要素具有更強(qiáng)的包容性和應(yīng)對發(fā)展變化的韌性?！缎郯残聟^(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》在雄安規(guī)劃體系中的新定位使規(guī)劃更具權(quán)威性，也使規(guī)劃成果更具科學(xué)性。

管控體系的創(chuàng)新

根據(jù)雄安新區(qū)的規(guī)劃體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性要素管控為目的建立了一個(gè)系統(tǒng)化的管控體系。其中，核心內(nèi)容是以“土地利用管控”為主脈，以復(fù)合型土地利用類型為基石，構(gòu)建了“土地利用管控”“規(guī)劃建設(shè)管控”“規(guī)劃單元管理”和“組團(tuán)規(guī)劃指引”等要件組成的具有層次性的管控內(nèi)容體系，并與現(xiàn)有的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃順利實(shí)現(xiàn)了承上啟下的有機(jī)對接。同時(shí)，也在此體系框架下，進(jìn)一步覆蓋《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》中的城市風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及規(guī)劃管理等方面，形成整個(gè)管控體系的全新布局。

管控方法的創(chuàng)新

《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》要求“依據(jù)本規(guī)劃編制各組團(tuán)的控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)，制定重大基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案和工程設(shè)計(jì)，指導(dǎo)起步區(qū)有序開工建設(shè)”，在管控方法上強(qiáng)化了有效傳導(dǎo)?！缎郯残聟^(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》以現(xiàn)實(shí)的城市復(fù)雜性和多樣性為規(guī)劃管控的參照，充分考慮了發(fā)展的不確定性和社會的包容性以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，以科學(xué)、合理為標(biāo)尺確定規(guī)劃管理單元的規(guī)模、土地復(fù)合利用的類型，提出的“居住生活與公眾服務(wù)”“產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新科研”“市政交通”和“城市綠地”四類復(fù)合型城市建設(shè)用地類型及其主導(dǎo)功能類型，以及以“十五分鐘生活圈”為原則劃定的“規(guī)劃管理單元”及其管控重點(diǎn)和管控規(guī)定，為在這一層次的規(guī)劃管控中實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)的城市生活、富有活力的城市空間和具有特色性的城市景觀確定了良好的規(guī)劃技術(shù)條件。

城市社會是一個(gè)最為復(fù)雜的社會，我們很難準(zhǔn)確預(yù)測每個(gè)個(gè)體和群體需求的發(fā)展和需求的變化。因此，不論剛性管控還是彈性管控，面對眾多的城市要素，用傳統(tǒng)的思路確定規(guī)劃的管控對象和對其的管控尺度很難有一個(gè)滿意的答案。雄安新區(qū)這樣一個(gè)從零開始的全新城市，其未來的居民結(jié)構(gòu)現(xiàn)在還難以作出準(zhǔn)確判斷，其未來的社會需求也會隨著時(shí)代變遷而發(fā)生無法預(yù)測的變化，科技的發(fā)展也必然帶來生活方式的改變。另外，隨著雄安新區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市不同地段的功能配比也會隨著市場、區(qū)位、生活方式、人民需求的變化而變化。我們常?？吹?，城市中的地鐵建成后在地鐵站周邊會聚集更多的商業(yè)服務(wù)設(shè)施和人流，居民的“生活圈”的實(shí)際范圍也因此發(fā)生了改變；原來的居住區(qū)因?yàn)榕R近街區(qū)開發(fā)建設(shè)了商務(wù)設(shè)施等公共設(shè)施，也引發(fā)了居住區(qū)原有公共服務(wù)設(shè)施等級的升級和規(guī)模的擴(kuò)大，等等。這都是城市建設(shè)和發(fā)展過程中的客觀規(guī)律。新區(qū)規(guī)劃建設(shè)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅(jiān)持以人民為中心、注重保障和改善民生，對城市發(fā)展中不可預(yù)見的變化需要采用科學(xué)的管控策略。從《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》編制的思路可以看出，規(guī)劃力圖以“土地利用管控”類型為核心，建構(gòu)一個(gè)整體的規(guī)劃控制體系和一套相應(yīng)的規(guī)劃管控方法，嘗試規(guī)劃一個(gè)“真實(shí)的”城市。

雄安新區(qū)是千年大計(jì)、國家大事，圍繞貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院對《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的批復(fù)精神和國務(wù)院對《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃》的批復(fù)精神以及內(nèi)容要求，《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》是一個(gè)十分有益的創(chuàng)新實(shí)踐。通過對規(guī)劃管控目標(biāo)的創(chuàng)新、規(guī)劃體系和管控方法的創(chuàng)新，必將為解決長期以來我國城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理中存在的難題和困境提供新的路徑和寶貴經(jīng)驗(yàn)。