關(guān)于聯(lián)合社內(nèi)部治理的幾點看法

■ 文 / 譚智心

2017年12月27日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議通過新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社作為法律認可的市場主體登上了歷史舞臺。作為農(nóng)民專業(yè)合作社在更高層面的聯(lián)合與合作，聯(lián)合社既代表了我國合作經(jīng)濟的發(fā)展方向，也將成為我國農(nóng)民進入市場的重要組織主體。從法律屬性看，聯(lián)合社仍然屬于農(nóng)民專業(yè)合作社的范疇，是農(nóng)民專業(yè)合作社的高級形態(tài)，故應(yīng)遵循農(nóng)民專業(yè)合作社的基本原則。然而，從我國聯(lián)合社的發(fā)展實踐出發(fā)，其成員構(gòu)成、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、市場地位等又與農(nóng)民專業(yè)合作社有所區(qū)別，所以在內(nèi)部治理上也應(yīng)體現(xiàn)自身特點。

第一，關(guān)于聯(lián)合社的治理原則。新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在第一章總則的第四條規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作社的基本原則，這些原則體現(xiàn)了合作社的基本屬性，是合作社區(qū)別于其他市場經(jīng)濟主體的本質(zhì)特征，其中關(guān)于合作社治理提出要“成員地位平等，實行民主管理”，這個原則對于聯(lián)合社同樣適用。但現(xiàn)實情況是，合作社內(nèi)部成員地位并不平等，民主管理多流于形式，大部分合作社內(nèi)部出現(xiàn)了“中心—外圍”結(jié)構(gòu)，居于中心圈層的合作社核心成員掌握著合作社的決策權(quán)與分配權(quán)，其他外圍的農(nóng)民成員則更多采取“搭便車”的行為邏輯，兩者之間達成了“民主管理”上的一種均衡狀態(tài)。對于聯(lián)合社而言，其成員單位是農(nóng)民專業(yè)合作社，相比農(nóng)民成員，聯(lián)合社成員的利益訴求較為一致、經(jīng)濟實力的差別不會過于懸殊、談判時的話語權(quán)更為平等，故同質(zhì)性更強，更容易實現(xiàn)“成員地位平等，實行民主管理”。所以，聯(lián)合社的內(nèi)部治理應(yīng)立足于如何提供有效激勵而不失控制，有效激勵指聯(lián)合社內(nèi)部治理應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)則、效率優(yōu)先，不失控制指聯(lián)合社應(yīng)該以農(nóng)民為主體、以農(nóng)民為服務(wù)對象。

第二，關(guān)于聯(lián)合社的成員構(gòu)成。聯(lián)合社的成員資格在法律中有明確規(guī)定，“三個以上的農(nóng)民專業(yè)合作社在自愿的基礎(chǔ)上，可以出資設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社”，這就明確了聯(lián)合社的成員是農(nóng)民專業(yè)合作社，但是不是聯(lián)合社的成員只能是農(nóng)民專業(yè)合作社呢？從新修訂的法律看，法律條款中并未禁止企業(yè)等其他法人主體間接加入聯(lián)合社，而且從現(xiàn)實情況看，企業(yè)領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社的也不在少數(shù)，所以聯(lián)合社的成員構(gòu)成實質(zhì)上是多元化的，實踐中也有很多企業(yè)主導(dǎo)成立聯(lián)合社的案例。關(guān)于成立聯(lián)合社時是否出資的問題，法律用語是“可以出資”，這相對于農(nóng)民專業(yè)合作社來說又進了一步，但筆者認為，作為農(nóng)民專業(yè)合作社的高級形態(tài)和獨立的市場經(jīng)濟主體，市場規(guī)則下的聯(lián)合與合作，體現(xiàn)契約精神的不應(yīng)局限在人的聯(lián)合，而是要適當(dāng)強調(diào)具有市場價值的物的聯(lián)合、資本的聯(lián)合或者技術(shù)的聯(lián)合，這不是違背合作社的基本原則，而是讓聯(lián)合社在尊重人的前提下更好地實現(xiàn)與市場接軌。而且，應(yīng)該鼓勵聯(lián)合社成立時成員單位必須出資，或者通過提供實物、技術(shù)等方式，形成聯(lián)合社內(nèi)部較為均衡的股份關(guān)系，這是實現(xiàn)聯(lián)合社內(nèi)部民主管理的基礎(chǔ)條件之一，也是提升聯(lián)合社內(nèi)部管理效率的有效手段。

第三，關(guān)于聯(lián)合社成員的進入與退出?！叭肷缱栽?、退社自由”是法律規(guī)定的農(nóng)民專業(yè)合作社的基本原則之一，聯(lián)合社也應(yīng)遵循這一原則。但從入社門檻看，現(xiàn)實中合作社成員加入聯(lián)合社的條件往往高于農(nóng)民成員加入合作社的條件，這與聯(lián)合社的市場屬性更強有關(guān)。從政策導(dǎo)向看，政策鼓勵合作社帶動農(nóng)戶數(shù)量越多越好，各級示范社都將合作社帶動農(nóng)戶數(shù)量作為一項考核指標(biāo)。然而，聯(lián)合社方面，筆者認為，不應(yīng)過多強調(diào)聯(lián)合社帶動合作社的數(shù)量，即“入社自愿”前提下，聯(lián)合社的發(fā)展應(yīng)有其邊界，這個邊界是由聯(lián)合社自身市場屬性和市場經(jīng)濟規(guī)律決定的，是聯(lián)合社運行過程中內(nèi)外部交易成本實現(xiàn)動態(tài)均衡決定的。關(guān)于聯(lián)合社成員退社，法律中僅提出“應(yīng)當(dāng)在會計年度終了的六個月前以書面形式向理事會提出”，并未明確合作社退出后，其在聯(lián)合社內(nèi)部的出資、公積金等如何處理。筆者認為，聯(lián)合社成員退出與合作社成員退出一樣，均對組織債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，但如果聯(lián)合社成員對聯(lián)合社進行了投資，并形成了不可分割的固定資產(chǎn)，則要根據(jù)聯(lián)合社章程，履行或轉(zhuǎn)讓對其出資的所有權(quán)和收益權(quán)。如果聯(lián)合社的固定資產(chǎn)是國家財政直接補助或者捐贈形成的，屬于聯(lián)合社所有，成員退社不能帶走。

第四，關(guān)于聯(lián)合社的產(chǎn)權(quán)。由于合作社實行“入社自愿、退社自由”，合作社成員在合作社的成員賬戶也處于變動過程中，這樣造成的合作社產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定將直接影響到金融機構(gòu)對合作社的信用評估與貸款?，F(xiàn)實情況是，由于以合作社名義無法申請到貸款，很多合作社理事長都是以個人名義（自然人）去銀行貸款并承擔(dān)無限責(zé)任，并將貸款用于合作社建設(shè)與發(fā)展，這顯然加大了合作社理事長的貸款風(fēng)險，同時也不利于合作社的民主管理。所以，在聯(lián)合社的產(chǎn)權(quán)方面，筆者認為，應(yīng)鼓勵聯(lián)合社通過相應(yīng)的制度設(shè)計，讓產(chǎn)權(quán)處于較為穩(wěn)定的狀態(tài)，例如，可以參考歐美新一代合作社的做法，在聯(lián)合社內(nèi)部形成較為穩(wěn)定的股份結(jié)構(gòu)，從而增加聯(lián)合社的金融可得性。

第五，關(guān)于聯(lián)合社的權(quán)力機構(gòu)。法律規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的權(quán)力機關(guān)是成員大會。與農(nóng)民專業(yè)合作社不同，聯(lián)合社不設(shè)成員代表大會，原因就在于聯(lián)合社成員的數(shù)量不是很多，不需要設(shè)立成員代表大會，而且成員大會讓聯(lián)合社全體成員都能直接對聯(lián)合社相關(guān)事務(wù)進行民主管理。在成員行使表決權(quán)時，法律規(guī)定“農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的成員大會選舉和表決，實行一社一票”，筆者認為，“一社一票”的實現(xiàn)有其前提條件，雖然這種表決方式體現(xiàn)了聯(lián)合社成員地位平等的原則，但是否能經(jīng)得起實踐的考驗，還要看聯(lián)合社成員在實現(xiàn)成員權(quán)利時是否具有平等的話語權(quán)。而且，法律規(guī)定合作社成員具有附加表決權(quán)，但沒有允許聯(lián)合社實行附加表決權(quán)制度，這更加大了聯(lián)合社實現(xiàn)“一社一票”的前提約束。市場經(jīng)濟條件下，只有當(dāng)聯(lián)合社成員在經(jīng)濟活動中具有較為平等的經(jīng)濟地位時，才能實現(xiàn)較為平等的民主管理，否則聯(lián)合社的“一社一票制”將和合作社的“一人一票制”一樣，成為法律規(guī)定和現(xiàn)實矛盾的又一個樣本。

第六，關(guān)于聯(lián)合社的盈余分配。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第六十一條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社可分配盈余的分配辦法，按照本法規(guī)定的原則由農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社章程規(guī)定?！边@意味著首先聯(lián)合社的分配要遵循《農(nóng)民專業(yè)合作社法》法規(guī)定的原則，即“盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還”，其次法律賦予了聯(lián)合社章程相應(yīng)的盈余分配制度制定權(quán)。這說明聯(lián)合社的盈余分配形式可以更加多樣、交易量（額）之外的分配方式空間更大。筆者認為，這也是對聯(lián)合社進行多種方式經(jīng)營的鼓勵，使聯(lián)合社在遵循合作社原則的前提下，與市場經(jīng)濟原則更加地切合。

筆者（左二）在浙江安吉兩山農(nóng)林合作社聯(lián)合社調(diào)研

第七，關(guān)于聯(lián)合社與企業(yè)。從國際合作社原則100多年的演變可以看到，合作社并不是一成不變的事物，它的發(fā)展具有非常鮮明的時代特征，但不論時代如何變遷、歷史如何變化，合作社之所以成為合作社，其基本原則的內(nèi)核不會改變，合作社重視人的基本初衷不會改變?？创献魃缫袣v史、發(fā)展和比較的眼光，合作社與企業(yè)是同時存在的市場經(jīng)濟組織。聯(lián)合與合作是國際上合作社發(fā)展的必然趨勢，要看到，聯(lián)合社的出現(xiàn)和發(fā)展與市場經(jīng)濟是相容的，聯(lián)合社在市場經(jīng)濟條件下同樣存在擴大規(guī)模、追求利潤和資本積累的沖動，但其內(nèi)部治理和組織規(guī)則又必須與合作社原則相協(xié)調(diào)，重視公平與效率只能是在特定階段達到的一種動態(tài)均衡。隨著聯(lián)合社的發(fā)展壯大，作為一種市場經(jīng)濟組織，其內(nèi)外部的交易成本變化導(dǎo)致其發(fā)展必須進行組織結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，當(dāng)聯(lián)合社突破了合作社基本原則的底線，當(dāng)企業(yè)形態(tài)更能體現(xiàn)組織成員的利益、更能促進聯(lián)合社發(fā)展時，應(yīng)該創(chuàng)造條件讓聯(lián)合社向企業(yè)轉(zhuǎn)化，而不是讓已經(jīng)企業(yè)化運作的組織與不屬于同一組織形態(tài)的合作社爭奪資源。這不僅是合作社發(fā)展環(huán)境的問題，也是政府與市場邊界在合作經(jīng)濟領(lǐng)域清晰劃定的重要方式。

筆者在湖南常德錦繡千村合作社基地調(diào)研

（本文得到2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟指導(dǎo)司委托課題“農(nóng)民合作社信用合作試點方案調(diào)研”的資助）