瀾湄合作中的非傳統(tǒng)安全合作

李志斐

經(jīng)過三年多建設(shè)，瀾滄江—湄公河合作（以下簡(jiǎn)稱“瀾湄合作”）機(jī)制已經(jīng)發(fā)展成為次區(qū)域最具活力和潛力的合作機(jī)制之一，“高效務(wù)實(shí)、項(xiàng)目為本、民生優(yōu)先”的瀾湄模式和多層級(jí)的合作機(jī)制體系已經(jīng)初步建立。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家集中和大國(guó)博弈激烈的區(qū)域，瀾湄區(qū)域所面臨的非傳統(tǒng)安全議題眾多，涵蓋范圍廣泛，非傳統(tǒng)安全治理直接關(guān)乎瀾湄國(guó)家和民眾的基本生存和可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到三大合作支柱和五個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域合作的效果與成敗。鑒于非傳統(tǒng)安全合作對(duì)于瀾湄合作機(jī)制建設(shè)的重要意義，首次瀾湄領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議《三亞宣言》明確指出，“成員國(guó)一致同意加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全威脅的合作”，《瀾湄合作五年行動(dòng)計(jì)劃（2018～2022）》更是將非傳統(tǒng)安全合作定為重點(diǎn)項(xiàng)目。

復(fù)合型的非傳統(tǒng)安全現(xiàn)實(shí)

非傳統(tǒng)安全是相對(duì)于傳統(tǒng)安全而言的，主要是指除政治安全和軍事安全以外的安全事宜，通常包括經(jīng)濟(jì)安全、資源能源安全、環(huán)境安全、跨國(guó)犯罪、恐怖主義、大規(guī)模傳染性疾病等。相比較于傳統(tǒng)安全問題，非傳統(tǒng)安全問題的跨國(guó)性和不確定性更為明顯，多集中于“低政治”領(lǐng)域，對(duì)于普通民眾的生活與發(fā)展的影響更加明顯。由于復(fù)雜的地緣政治環(huán)境、歷史文化和宗教等因素的影響，以水資源、毒品販賣、非法跨境、武器非法交易、涉恐犯罪等為代表的諸多非傳統(tǒng)安全問題對(duì)瀾湄區(qū)域國(guó)家的國(guó)計(jì)民生與安全穩(wěn)定的威脅非常緊迫和現(xiàn)實(shí)。

水是瀾湄區(qū)域的命脈與靈魂，水資源安全是這個(gè)區(qū)域的頭號(hào)非傳統(tǒng)安全議題。雖然瀾湄區(qū)域的水資源總量豐富，但天然分配不均衡;流域六國(guó)發(fā)展訴求各不相同，因水而產(chǎn)生的紛爭(zhēng)與矛盾此起彼伏。中國(guó)地處瀾滄江—湄公河上游，為開發(fā)西部地區(qū)和滿足國(guó)內(nèi)電力需求，在瀾滄江干流段修建了八個(gè)梯級(jí)水電站。2010年的一場(chǎng)“亞洲百年大旱”將闌滄江上游水電開發(fā)演變成為“中國(guó)水壩威脅論”，泰國(guó)、越南等國(guó)一些人指責(zé)中國(guó)的水壩阻擋了大部分水流量，致使下游國(guó)家無水可用，并且還攔截了河流中沉積物的流動(dòng)，對(duì)下游的水文、農(nóng)作物和漁業(yè)發(fā)展造成破壞。同時(shí)，在中下游的湄公河河段，越南以保證農(nóng)業(yè)灌溉為重，柬埔寨要發(fā)展?jié)O業(yè)，老撾想實(shí)現(xiàn)“東南亞蓄電池”的夢(mèng)想，泰國(guó)則致力于實(shí)行農(nóng)業(yè)灌溉和水電開發(fā)“兩個(gè)并重”，四國(guó)因結(jié)構(gòu)性的用水差異而圍繞支流和干流水電站的修建問題爭(zhēng)吵不休。從全流域范圍加強(qiáng)對(duì)水相關(guān)問題的磋商、協(xié)調(diào)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度對(duì)水開發(fā)進(jìn)行規(guī)劃，提升整個(gè)區(qū)域的水資源管理和合理開發(fā)，已成為推動(dòng)國(guó)家間互信和區(qū)域穩(wěn)定的重要安全議題。

赫赫有名的“金三角”地處泰國(guó)、緬甸、老撾三國(guó)交界處，一直是世界上毒品種植制販活動(dòng)最猖獗的地區(qū)之一，海洛因年生產(chǎn)量能滿足全球兩年的消費(fèi)量，每年的販賣量可達(dá)世界總量的60%～70%。聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室發(fā)布的2017年《世界毒品報(bào)告》稱，“金三角”的鴉片種植面積仍在繼續(xù)大幅增長(zhǎng)，毒品貿(mào)易額也在連續(xù)上升，同時(shí)苯丙胺類興奮劑、冰毒等新型毒品的制造和交易也在快速發(fā)展。該辦公室東南亞地區(qū)負(fù)責(zé)人道格拉斯表示，“金三角”每年的毒品交易額將達(dá)到900億美元，相當(dāng)于緬甸國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2倍、柬埔寨國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的8倍、老撾國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的13倍。

湄公河區(qū)域還是人口走私犯罪活動(dòng)的重要流出、流入和中轉(zhuǎn)地。每年大約有20多萬婦女和兒童被通過引誘、哄騙、恐嚇、綁架等形式販往中國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)，不少人被迫從事色情業(yè)和廉價(jià)勞務(wù)。還有一部分是以非法移民為目的的人口走私，緬甸、老撾、柬埔寨等國(guó)民眾利用非法途徑進(jìn)入泰國(guó)和中國(guó)等國(guó)尋找工作機(jī)會(huì)。有統(tǒng)計(jì)顯示，目前在泰國(guó)非法打工的緬甸人多達(dá)200萬。另外，阿富汗、伊拉克、巴基斯坦等國(guó)的非法移民也多以湄公河國(guó)家為跳板，進(jìn)入澳大利亞、新西蘭等西方國(guó)家。

非法武器交易網(wǎng)絡(luò)的安全隱患同樣明顯，這里既有各種武器的供應(yīng)者和需求者，還形成了巨大的交易中樞和中轉(zhuǎn)港口，幾十萬件武器在柬埔寨的黑市上流通，泰國(guó)是非法交易的樞紐地，緬甸、老撾、柬埔寨等國(guó)邊境活躍的反政府武裝則是主要買家，泰國(guó)的羅勇和春武里及南部地區(qū)還是走私者囤積武器的要塞，走私者先將軍火分批運(yùn)到這里，再集中起來大量出售。

各種威脅的聯(lián)動(dòng)

2011年10月15日，中國(guó)籍船只“華平號(hào)”和緬甸籍船只“玉興8號(hào)”在湄公河“金三角”水域正常行駛時(shí)遇襲，7名中國(guó)船員全部遇難，其中1人失蹤。“湄公河慘案”的發(fā)生掀開了瀾湄區(qū)域非傳統(tǒng)安全問題嚴(yán)峻性和復(fù)雜性的“冰山一角”。如何推動(dòng)非傳統(tǒng)安全合作，共筑民生安全防線，成為瀾湄區(qū)域各國(guó)政府認(rèn)真思考和嚴(yán)肅應(yīng)對(duì)的安全議題。

毒品危害個(gè)人健康，破壞家庭幸福與社會(huì)穩(wěn)定，湄公河國(guó)家雖然制定了嚴(yán)格的法律，大力打擊制毒販毒，但是該區(qū)域的毒品生產(chǎn)和販賣形勢(shì)依然嚴(yán)峻。國(guó)際販毒集團(tuán)在“金三角”周邊國(guó)家開辟的全方位的販毒路線依舊“繁忙”，大量的毒品往南經(jīng)清萊、清邁、夜豐頌等府的17個(gè)縣市進(jìn)入泰國(guó)，再分銷給來自泰國(guó)、老撾、中國(guó)、越南、柬埔寨等國(guó)的毒販，輸出到東南亞其它國(guó)家和世界各地;往東南經(jīng)老撾轉(zhuǎn)銷越南、柬埔寨，往北經(jīng)中緬、中老、中越邊境進(jìn)入中國(guó)內(nèi)地轉(zhuǎn)運(yùn)港澳等地，往西北流向印度。毒品對(duì)瀾湄區(qū)域的侵蝕無處不在。

毒品交易的巨大利潤(rùn)催生了更多引發(fā)區(qū)域動(dòng)蕩與不安全的地方武裝，武裝勢(shì)力通過參與毒品販運(yùn)和交易籌集大量活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，用于源源不斷的購(gòu)買更多和更先進(jìn)的武器。通過毒品種植和販運(yùn)獲取活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也已經(jīng)成為恐怖組織籌集資金的重要手段，毒販和恐怖分子的“互惠合作”對(duì)湄公河區(qū)域的安全形成的隱患更為巨大。

同樣，人口走私不僅會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)安全問題，還會(huì)引發(fā)涉恐犯罪。湄公河國(guó)家的很多婦女地位低下、沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)能力，在被販賣過程中加速了艾滋病、丙型肝炎和其它傳染病的擴(kuò)散。更嚴(yán)重的是，湄公河區(qū)域現(xiàn)已成為“東伊運(yùn)”恐怖組織輾轉(zhuǎn)進(jìn)入敘利亞等國(guó)參加所謂的“圣戰(zhàn)”的重要偷渡地，恐怖分子從陸路或水路經(jīng)越南、柬埔寨、老撾、泰國(guó)等國(guó)，最后從馬來西亞等一些國(guó)家前往土耳其，一旦中途遇到阻攔，往往就地“圣戰(zhàn)”。2014年3月1日發(fā)生在云南昆明的暴恐事件就是典型案例。湄公河區(qū)域還是“伊斯蘭國(guó)”恐怖分子回流的重要目標(biāo)地，他們經(jīng)過系統(tǒng)的恐怖訓(xùn)練后，又受派遣潛回祖籍國(guó)發(fā)展、培訓(xùn)恐怖分子，圖謀制造暴恐事件。這些人有嚴(yán)密的組織體系和偷渡網(wǎng)絡(luò)，其行為與偷渡、偽造證件、爆炸、殺人等犯罪活動(dòng)交織，是瀾湄區(qū)域安全的重要隱患。

武器的非法交易增強(qiáng)了分裂勢(shì)力和恐怖主義集團(tuán)的破壞力，東南亞、南亞許多叛亂和恐怖主義組織，例如斯里蘭卡的“泰米爾猛虎組織”、印尼的“馬德卡叛亂組織”、菲律賓的“摩洛伊斯蘭解放陣線”等，與湄公河區(qū)域的武器走私者建立了密切聯(lián)系，柬埔寨的西哈努克港、泰國(guó)的羅勇和拉廊也成為非法武器運(yùn)往斯里蘭卡、孟加拉國(guó)和印度東北部的必經(jīng)之地。

瀾湄國(guó)家的民眾和政府深切感受到非傳統(tǒng)安全問題所帶來的現(xiàn)實(shí)威脅，加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全合作，合理打擊各類跨國(guó)犯罪，維護(hù)流域安全和社會(huì)秩序，成為各國(guó)重要共識(shí)?！颁毓討K案”后，中老緬泰四國(guó)迅速簽訂《湄公河流域執(zhí)法安全合作會(huì)議聯(lián)合聲明》，同意建立中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制，在該機(jī)制框架下具體設(shè)立突發(fā)情況聯(lián)絡(luò)處、情報(bào)交流、執(zhí)法互助、水上聯(lián)合搜救、平安航道聯(lián)合打擊毒品犯罪等合作分支。截至2018年12月，瀾湄聯(lián)合巡邏隊(duì)已完成77次聯(lián)合巡邏任務(wù)，覆蓋500多平方公里范圍，實(shí)現(xiàn)了對(duì)重點(diǎn)水域和敏感地帶的常態(tài)化巡邏，在維護(hù)航道安全方面發(fā)揮著積極作用。

非傳統(tǒng)安全合作的“瀾湄步伐”

需要看到的是，雖然聯(lián)合巡邏執(zhí)法已經(jīng)機(jī)制化和常態(tài)化，執(zhí)法的范圍也囊括了毒品販賣、人口走私、恐怖主義等跨國(guó)犯罪活動(dòng)，但目前這種安全合作仍停留在聯(lián)合執(zhí)法船和四國(guó)人員的簡(jiǎn)單組合上，基本上停留在操作層面，沒有形成正式的條約，執(zhí)法行動(dòng)還不具強(qiáng)制性，對(duì)于實(shí)際存在的安全威脅缺乏足夠的威懾與應(yīng)對(duì)能力。

瀾湄區(qū)域雖然只有六個(gè)國(guó)家，但機(jī)制擁堵特征明顯。已有的大部分合作機(jī)制內(nèi)容上雖然包括部分非傳統(tǒng)安全合作，但要么“志不在此”，要么“力有不逮”，沒有切實(shí)提升非傳統(tǒng)安全的治理能力建設(shè)。例如，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制涵蓋了環(huán)境保護(hù)、水利開發(fā)、生物多樣性維護(hù)、衛(wèi)生防疫等非傳統(tǒng)安全議題，但其推動(dòng)的合作多局限于就某一領(lǐng)域或某一問題進(jìn)行協(xié)商，缺乏對(duì)區(qū)域內(nèi)非傳統(tǒng)安全問題的治理進(jìn)行統(tǒng)籌和整合，合作形式也多停留在論壇討論、發(fā)表宣言和對(duì)話上。湄公河委員會(huì)雖是專門為加強(qiáng)水資源管理而設(shè)計(jì)建立的機(jī)制，但由于中國(guó)、緬甸不是正式成員，其權(quán)威性有限，職能范圍局限在水文信息提供和交流、技術(shù)咨詢等范圍，缺乏全流域協(xié)調(diào)水資源利用的能力。

2011年12月9日，參加瀾滄江—湄公河聯(lián)合護(hù)航的云南公安邊防總隊(duì)水上支隊(duì)成員在西雙版納的關(guān)累港亮相。

由于地處中南半島核心地帶，瀾湄區(qū)域亦是一個(gè)大國(guó)博弈激烈的區(qū)域，美、日、韓、印等域外國(guó)家都紛紛聯(lián)合湄公河國(guó)家建立合作機(jī)制，例如美國(guó)發(fā)起“湄公河下游倡議”，日本實(shí)施“日本—湄公河地區(qū)伙伴關(guān)系計(jì)劃”，印度倡行“湄公河—恒河合作倡議”，韓國(guó)建設(shè)“韓國(guó)—湄公河全面合作伙伴關(guān)系”，這些機(jī)制通過大量的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助，客觀上推動(dòng)湄公河區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及農(nóng)業(yè)、能源、水資源、環(huán)境等領(lǐng)域的社會(huì)治理，但沒能涵蓋販毒、人口販賣、非法武器交易等系列性跨國(guó)犯罪問題的治理，而這類非傳統(tǒng)安全問題的治理對(duì)于瀾湄國(guó)家和民眾來說，已變得更現(xiàn)實(shí)也更迫切。

中國(guó)倡導(dǎo)建立的瀾湄合作機(jī)制，是該區(qū)域唯一個(gè)包括全部流域國(guó)家的綜合性合作機(jī)制，成員國(guó)之間平等協(xié)商、互利共贏。正如王毅國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)在2017年3月23日紀(jì)念瀾湄合作啟動(dòng)一周年活動(dòng)中的講話所稱，推進(jìn)瀾湄合作是對(duì)習(xí)近平主席提出的推動(dòng)構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體的具體實(shí)踐，體現(xiàn)了六國(guó)合作的深厚基礎(chǔ)和強(qiáng)烈意愿，為促進(jìn)次區(qū)域發(fā)展與繁榮貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧、中國(guó)方案。瀾湄合作機(jī)制真正關(guān)切流域國(guó)的安全訴求與發(fā)展愿望，將非傳統(tǒng)安全治理放在重點(diǎn)突出位置。

2018年1月發(fā)布的《瀾湄合作五年行動(dòng)計(jì)劃（2018～2022）》文件中明確指出了未來五年的機(jī)制發(fā)展要重點(diǎn)建設(shè)水資源合作中心和環(huán)境合作中心，構(gòu)建“綠色瀾湄”。具體而言，執(zhí)法能力建設(shè)方面，深化瀾湄國(guó)家執(zhí)法對(duì)話與合作，促進(jìn)六國(guó)間邊境地區(qū)地方政府和邊境管理部門交流;合作內(nèi)容上，重點(diǎn)加強(qiáng)如打擊販毒、恐怖主義、有組織偷越國(guó)境、販賣人口、走私販運(yùn)槍支彈藥、網(wǎng)絡(luò)犯罪及其它跨國(guó)犯罪，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)、人道主義援助合作，確保糧食、水和能源安全;合作手段上，加強(qiáng)警察、司法部門及相關(guān)院?！耙卉墶薄岸墶睓C(jī)制建設(shè)。深化非傳統(tǒng)安全合作是瀾湄國(guó)家和人民的現(xiàn)實(shí)需求和共同愿望，目前只有瀾湄合作機(jī)制才能整合起六國(guó)在資金、技術(shù)、人員等方面的資源，構(gòu)建復(fù)合型的非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制，提升整個(gè)區(qū)域預(yù)防和治理非傳統(tǒng)安全問題的能力，在有效地應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)性非傳統(tǒng)安全問題的同時(shí)，建立起長(zhǎng)效的預(yù)防與安全保障機(jī)制。