特朗普對臺軍售：美國“扶臺抑華”的主要抓手

陳藝元

2019年4月15日，美國國防部國防安全合作局通知國會一筆價(jià)值5億美元的對臺軍售訂單，內(nèi)容為F-16戰(zhàn)斗機(jī)飛行員培訓(xùn)、維護(hù)及后勤項(xiàng)目。這是特朗普政府上臺以來啟動的第三次對臺軍售。隨后，中國外交部發(fā)言人對此劣行進(jìn)行嚴(yán)正回應(yīng)。美國經(jīng)年累月的對臺軍售行為是對中美關(guān)系產(chǎn)生不良影響的“頑疾”，更可怕的是，此疾是一項(xiàng)美國政府長期堅(jiān)持的政策，會不定期發(fā)作，造成中美關(guān)系震蕩。

“當(dāng)今世界面對的是百年未有之大變局”，中美關(guān)系也面臨新的困難和考驗(yàn)。特朗普政府上臺以來，美對臺軍售“抑華制華”的地位再次得到提升。2018年8月，特朗普簽署了《美國2019財(cái)年國防授權(quán)法案》，該法含有要求美國政府應(yīng)經(jīng)由對外軍售、直接商售及產(chǎn)業(yè)合作，強(qiáng)力支持臺灣獲得防御性武器，并應(yīng)確保及時(shí)檢討與回應(yīng)臺灣提出的軍購需求，以改善“對臺軍售的可預(yù)測性”的條款。2019年1月1日，特朗普總統(tǒng)簽署了包含鼓勵定期對臺軍售的《亞洲再保證倡議法》，再次為美國對臺軍售定期化和常態(tài)化提供了法律保障。2019年5月8日，美國眾議院全票通過“2019年臺灣保證法”，該法案支持“臺灣是美國自由開放印太戰(zhàn)略的重要部分，因此對臺軍售應(yīng)該要成為常態(tài)，尤其應(yīng)協(xié)助臺灣發(fā)展及整合不對稱戰(zhàn)力?！痹摲ò概c同天通過的“重新確認(rèn)美國對臺及對執(zhí)行臺灣關(guān)系法承諾”決議案，一再表明美對臺軍售作為美國“扶臺抑華”主要抓手的重要地位。事實(shí)證明，以上美國國會通過的法案和決議相關(guān)內(nèi)容全部落實(shí)到特朗普政府具體對臺軍售行動中。

對臺軍售模式出現(xiàn)重大改變

特朗普政府2017年1月上臺以來共通知國會三筆對臺軍售案，金額均不大，共22.5億美元，較之于奧巴馬政府第一任期的119.04億美元，金額上相形見絀。從售武的內(nèi)容來看，軍售分別為奧巴馬未完成的對臺軍售項(xiàng)目和戰(zhàn)斗機(jī)配件及售后服務(wù)項(xiàng)目，售武類型聚焦于提高臺灣空力和不對稱作戰(zhàn)能力。值得關(guān)注的是，伴隨第三筆軍售案前后國防部還公布了兩筆涉臺商業(yè)合同。2019年3月26日和4月18日，美國國防部網(wǎng)站上發(fā)布了對臺軍售商業(yè)合同公告，分別為美國軍火商雷神公司獲取的價(jià)值約4998萬美元的海軍艦艇的相關(guān)雷達(dá)翻修軍售合同和價(jià)值241.4萬美元的短程空對空導(dǎo)彈（AIM-9X Block II型響尾蛇導(dǎo)彈）以及相關(guān)配件（含響尾蛇導(dǎo)彈訓(xùn)練彈）的軍售合同。

總體來看，特朗普政府對臺軍售呈現(xiàn)出化整為零、小步快跑、每年例行、鼓勵商售、配件為主的特點(diǎn)。特朗普政府改變了奧巴馬政府時(shí)期包裹式軍售的方式，恢復(fù)了共和黨小布什總統(tǒng)任內(nèi)量少批多的形式，以實(shí)現(xiàn)美對臺軍售的常態(tài)化，降低軍售敏感度。雖然從數(shù)量上，特朗普政府對臺軍售尚處低位，然而其對軍售模式作出的一系列重大改變，包括容許技術(shù)轉(zhuǎn)移、鼓勵商售、聚焦不對稱作戰(zhàn)武器等趨勢，勢必對未來美對臺軍售和兩岸局勢產(chǎn)生重大影響。

值得引起注意的是，特朗普政府對臺軍售模式的重大變化，呈現(xiàn)出官商并舉、鼓勵商售的新特點(diǎn)。

傳統(tǒng)上，美對臺軍售是“政府間”銷售模式，民間企業(yè)只起配合協(xié)助的作用。而特朗普上臺后，主動把軍工企業(yè)推至前臺，同意這些軍工企業(yè)直接與銷售對象進(jìn)行談判。2018年4月7日，美國務(wù)院對臺簽發(fā)“營銷核準(zhǔn)證”（Marketing License），允許美國公司以商業(yè)銷售模式為臺灣潛艇制造提供相關(guān)敏感技術(shù)，這就等于給美國軍工企業(yè)提供了一個(gè)“授權(quán)書”，同意其直接與臺灣進(jìn)行談判。這是臺灣宣布“自制潛艇”以來，美國政府首次正式表態(tài)在潛艇技術(shù)上放寬對臺灣的限制，為臺既定的“潛艦國造”計(jì)劃打了一針強(qiáng)心劑。這也意味著此前美國對臺軍售多由“官方銷售主導(dǎo)”的模式逐漸向“官方銷售與商業(yè)銷售并舉”的模式轉(zhuǎn)變，銷售的主體也會由此前的“官方主導(dǎo)、民間配合”模式向“官民同步、民間先行”的模式轉(zhuǎn)變。

商業(yè)銷售的靈活性能夠確保美臺之間進(jìn)行更多隱密的實(shí)質(zhì)性的軍事安全合作。尤其是美國可能會配合蔡英文當(dāng)局軍事力量升級的企圖以及軍事戰(zhàn)略的調(diào)整，在先進(jìn)武器裝備的開發(fā)和生產(chǎn)——如常規(guī)潛艇和高級教練機(jī)方面對臺灣方面進(jìn)行秘密技術(shù)轉(zhuǎn)移，或是采取商售形式進(jìn)行變相的合作研發(fā)。

首次軍售：集中于協(xié)助臺灣培植不對稱戰(zhàn)力

2017年6月29日，特朗普政府上臺后不久，就向國會通知了價(jià)值14億美元的對臺軍售案。事實(shí)上，這筆軍售內(nèi)容是上屆政府的拖延軍售。奧巴馬政府原定于卸任前、在2016年底宣布金額約10億美元的對臺軍售案，后因政府內(nèi)部反對而叫停。因此特朗普總統(tǒng)剛上臺后就迫不及待地宣布了這筆已經(jīng)“成熟”的對臺軍售，以滿足多方利益。

該軍售案所包括的內(nèi)容，如對早期預(yù)警雷達(dá)的技術(shù)支持、反輻射導(dǎo)彈、MK48重型魚雷和標(biāo)準(zhǔn)-2導(dǎo)彈均為典型的提高臺灣不對稱戰(zhàn)力武器。該筆軍售最大突破是出售56枚AGM-154聯(lián)合距外武器（Joint Standoff Weapon，JSOW）和50枚AGM-88B 高速反輻射導(dǎo)彈（Highspeed Anti-Radiation Missile， HARM）。JSOW是具有隱身能力地打擊防空設(shè)施的中程投擲滑翔炸彈，高空投擲可在130公里外精準(zhǔn)命中目標(biāo)。此類導(dǎo)彈具有先發(fā)制人的戰(zhàn)略能力，能夠?qū)C(jī)場形成威脅，是典型的非對稱作戰(zhàn)武器。HARM導(dǎo)彈則是臺灣求購已久的武器，具有鎖定對方雷達(dá)波發(fā)射源，以三倍音速發(fā)動襲擊的能力。

特朗普政府上臺伊始即宣布對臺軍售，是繼他在2016年底贏得總統(tǒng)選舉后一系列“親臺抑華”行動的一部分，此舉亦有助于其兌現(xiàn)對華強(qiáng)硬的競選主張。

這單軍售案充分表現(xiàn)出不對稱戰(zhàn)力武器已經(jīng)成為美對臺軍售重要組成部分，售臺武器裝備集中于協(xié)助臺灣培植不對稱戰(zhàn)力。鑒于大陸軍事科技的飛速發(fā)展，兩岸軍力差距日益擴(kuò)大的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，美方認(rèn)識到維持“兩岸軍力平衡”已不復(fù)可能，轉(zhuǎn)而慫恿臺當(dāng)局發(fā)展所謂著重?fù)羝茖κ秩觞c(diǎn)或要害的不對稱戰(zhàn)力，以爭取局部性相對優(yōu)勢，最終實(shí)現(xiàn)“以小搏大、以弱克強(qiáng)”。

第二次軍售：旨在強(qiáng)調(diào)采取個(gè)案處理的方法

2018年9月25日，美國政府宣布價(jià)值3.3億美元的對臺軍售案，包括F-16、C-130、F-5和IDF四款戰(zhàn)斗機(jī)的配件及維修服務(wù)。

該軍售內(nèi)容被臺灣稱為“鳳展專案”，屬于升級F-16A/B戰(zhàn)斗機(jī)系列合同。由于此次軍售案數(shù)額較小，內(nèi)容單一，是奧巴馬政府升級F-16A/B戰(zhàn)機(jī)的后續(xù)部分，因此未掀起太大波瀾。該案具有代表意義的是特朗普政府時(shí)隔一年后再次對臺售武，意在打破前民主黨政府包裹式軍售方式，采取個(gè)案處理的方法，以此表明對臺軍售的常態(tài)化和加強(qiáng)美臺軍事合作的態(tài)度。此外，對軍售采取個(gè)案處理，會大大簡化美對臺軍售的流程，實(shí)時(shí)反映臺灣的緊急需求，提高對臺軍售的效率。

同時(shí)，第二次軍售案是特朗普政府拋出《美國國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告、挑起中美貿(mào)易爭端，繼而推出一系列對抗性的對華政策、導(dǎo)致中美關(guān)系快速降溫后的第一個(gè)對臺軍售案。此時(shí)如果推出較大規(guī)模的軍售必然會引起中方強(qiáng)烈反彈，進(jìn)一步惡化兩國關(guān)系，對特朗普政府既定戰(zhàn)略產(chǎn)生不利和不必要的影響。因此特朗普政府權(quán)衡利弊，在實(shí)現(xiàn)對臺軍售常態(tài)化和加強(qiáng)美臺軍事合作目標(biāo)的前提下，拋出數(shù)額較小且不敏感的第二次對臺軍售案。

第三次軍售：加強(qiáng)對臺軍人員的培訓(xùn)和美臺軍事交流

2019年4月15日宣布的價(jià)值5億美元的軍售案類同于第二次軍售案，也是升級F-16A/B戰(zhàn)機(jī)系列合同的一部分。其中含有人員培訓(xùn)、飛行訓(xùn)練、參加演習(xí)、教練彈射擊等培訓(xùn)和軍事交流等方面的“軟合作”，表明美方近年來在加強(qiáng)對臺軍人員的培訓(xùn)力度。從另一個(gè)側(cè)面也表明近年來美臺兩軍軍事合作與交流力度得到鑿實(shí)加強(qiáng)。

在美國猶他州希爾空軍基地執(zhí)行戰(zhàn)斗演練任務(wù)的F-16型戰(zhàn)機(jī)。

從出售時(shí)機(jī)看，美國一年一次、三年三次的軍售行為是美對臺軍售常態(tài)化的重要表征。如此頻率也讓內(nèi)焦外困的臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)信，特朗普政府正在以實(shí)際且實(shí)在的行動給予臺灣堅(jiān)定的支持。2019年4月10日是美國國會通過《與臺灣關(guān)系法》40周年紀(jì)念日，其間美臺兩地均舉辦了規(guī)模不等的慶?；顒?。而該法所包含的“美國將使臺灣能夠獲得數(shù)量足以使其維持足夠的自衛(wèi)能力的防衛(wèi)物資及技術(shù)服務(wù)”等相關(guān)條款，正是美對臺軍售的法律基礎(chǔ)和保證。此時(shí)宣布對臺售武更能彰顯美國政府一以貫之地堅(jiān)持《與臺灣關(guān)系法》中規(guī)定的美國對臺灣的各項(xiàng)義務(wù)和保證。此外，本次軍售時(shí)值中美貿(mào)易談判期間，在此形勢下，大額并敏感的對臺軍售必然會對中美貿(mào)易談判造成沖撞，引發(fā)中美關(guān)系緊張升級。因此，本次軍售美國政府并未宣布先前被媒體披露已經(jīng)進(jìn)入申購程序的F-16V戰(zhàn)斗機(jī)。

美是否向臺出售先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)成為今后中美斗爭的焦點(diǎn)

在可預(yù)期的一段時(shí)間，美國政府加大對臺軍售力度趨勢明顯，出售先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)是重要選項(xiàng)。

當(dāng)前，臺灣亟需在近年內(nèi)獲得新型戰(zhàn)機(jī)以彌補(bǔ)其飛機(jī)老化和在飛機(jī)操控性能上的重大不足，備選戰(zhàn)機(jī)需要滿足如下條件：1.具有執(zhí)行空中巡邏、空中防守反擊的能力。2.具備超視距作戰(zhàn)能力，可攜帶防御性制空和制海導(dǎo)彈。3.備選機(jī)型必須能夠服役超過2025年，其間日常運(yùn)行及維護(hù)成本必須合理。4.替代機(jī)型是容許出口給臺灣或是已經(jīng)出售給臺灣的機(jī)型。根據(jù)以上條件，臺灣空軍更換戰(zhàn)機(jī)的最佳選擇是不沖破現(xiàn)有配備的F-16系列戰(zhàn)斗機(jī)。在奧巴馬政府升級146架F-16A/B戰(zhàn)斗機(jī)為F-16V戰(zhàn)斗機(jī)的基礎(chǔ)上，臺灣軍方提出申購F-16V戰(zhàn)斗機(jī)擬替換在臺服役已經(jīng)逾30年的89架F-5s，以提高臺灣空軍精確制導(dǎo)武器“打擊入侵”能力，從而提高臺灣空軍整體戰(zhàn)斗力。

2018年11月28日，美臺媒體分別爆出臺灣向美國申購66架洛克希德·馬丁F-16戰(zhàn)斗獵鷹蝮蛇（V） Block70多用途戰(zhàn)斗機(jī)。該批F-16V戰(zhàn)斗機(jī)配備有源電子掃描陣列（AESA）雷達(dá)系統(tǒng)、升級的航空電子設(shè)備和高容量、高速數(shù)據(jù)總線等。F-16V戰(zhàn)斗機(jī)被稱作超級“F-16”，是洛克希德·馬丁公司在2012年推出的“研發(fā)型號”（并非正式軍用型號），V源自美軍的Viper口語，是目前市場上最新、最先進(jìn)的F-16戰(zhàn)斗機(jī)。由于美國海外軍售市場存在提升F-16戰(zhàn)斗機(jī)性能的巨大需求，因此洛克希德·馬丁公司推出了F-16性能提升方案，該型戰(zhàn)機(jī)同時(shí)裝配了F-35戰(zhàn)機(jī)和F-22戰(zhàn)機(jī)的最新科技，例如隱形涂層。F-16V戰(zhàn)斗機(jī)的很多配置改進(jìn)旨在加強(qiáng)其作為世界上最重要的經(jīng)過戰(zhàn)斗驗(yàn)證的第四代多用途戰(zhàn)斗機(jī)的地位。

同時(shí)，美國內(nèi)親臺勢力積極推動美國向臺灣出售先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)。2018年3月26日，參議員約翰·科寧（John Cornyn）和詹姆斯·英霍夫（James Inhofe）致信美國總統(tǒng)特朗普，敦促美國政府向臺灣出售一批具有垂直起降能力的F-35B先進(jìn)戰(zhàn)斗機(jī)，或加售F-16V戰(zhàn)斗機(jī)，以提高臺灣的空中防御能力。

通過對歷次美對臺軍售時(shí)機(jī)和中美關(guān)系狀況對比發(fā)現(xiàn)，美國政府通常會選擇在中美關(guān)系向好窗口期啟動新一輪對臺軍售。而當(dāng)前，特朗普政府主要精力集中于在中美貿(mào)易談判中獲利最大化，中美關(guān)系正處于敏感時(shí)期，此時(shí)對臺進(jìn)行大規(guī)模售武，必然會刺激大陸，急劇惡化中美關(guān)系。因此，特朗普政府匿名官員消息渠道通過媒體對外發(fā)出暫時(shí)擱置出售F-16V戰(zhàn)機(jī)的消息，以息事寧人。然而，根據(jù)兩岸軍力對比及臺空軍戰(zhàn)機(jī)狀況江河日下的客觀事實(shí)判斷，美對臺出售更為先進(jìn)的戰(zhàn)機(jī)只是時(shí)間和時(shí)機(jī)問題。根據(jù)戰(zhàn)機(jī)代際發(fā)展趨勢，現(xiàn)階段臺灣空軍本應(yīng)該采購具有能夠垂直起降、快速升飛、空中懸停及倒退飛行能力的新一代戰(zhàn)機(jī)——F-35B戰(zhàn)機(jī)來填補(bǔ)戰(zhàn)機(jī)代溝。但是F-35B售價(jià)昂貴，同時(shí)臺灣地區(qū)并非美國聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)（JSF）研制伙伴，必須等到JSF計(jì)劃研制參與方全部獲得F-35戰(zhàn)機(jī)后才能采購，因此，臺灣至少要到2020年才能采購該型號戰(zhàn)機(jī)。而且，美國對將具有先進(jìn)技術(shù)的F-35戰(zhàn)機(jī)出售給臺灣也心存忌憚，擔(dān)憂大陸通過臺灣獲取先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)技術(shù)。因此，臺軍通過采用F-16V替換F-5s作為過渡型戰(zhàn)機(jī)，來填補(bǔ)無法采購F-35的戰(zhàn)力真空期將成為可行的方案。一旦中美關(guān)系轉(zhuǎn)暖，美國政府定會重新啟動向臺出售F-16V戰(zhàn)斗機(jī)項(xiàng)目。