地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型模式的研究

張豐

摘要：地方政府融資平臺是地方政府在囿于地方財力緊張的條件下，為保障城市化進(jìn)程的資金需要而創(chuàng)新出來的一種融資模式。它的出現(xiàn)對促進(jìn)地方投資，拉動經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用。但由于平臺債務(wù)風(fēng)險不斷積聚以及宏觀政策環(huán)境趨緊，使得地方政府融資平臺發(fā)展將面臨“何去何從”的困境。地方政府融資平臺需要結(jié)合自身資經(jīng)營狀況綜合考慮合適的轉(zhuǎn)型模式。

Abstract： Local government financing platform is a new financing mode for local governments in order to guarantee the capital needs of urbanization process under the condition of local financial constraints. Its appearance has played an important role in promoting local investment and economic growth. However， due to the accumulation of platform debt risks and the tightening macro-policy environment， the development of local government financing platform will face the dilemma of "where to go". Local government financing platform needs to consider the appropriate transformation mode in the light of its own capital management situation.

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺;轉(zhuǎn)型;模式

Key words： local government financing platform;transformation;mode

中圖分類號：F038.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）18-0030-03

0? 引言

地方政府融資平臺（以下簡稱“融資平臺”）自產(chǎn)生以來，為推進(jìn)我國城市化進(jìn)程做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。它是一種金融融資模式的創(chuàng)新，使得地方政府在囿于地方財力緊張的條件下，為實(shí)現(xiàn)城市快速發(fā)展提供了充足的資金支持。1997年和2007年的兩次金融危機(jī)為融資平臺壯大提供了發(fā)展契機(jī)，融資平臺的快速發(fā)展促使全國的城市化進(jìn)程順利推進(jìn)，但不斷積聚的平臺債務(wù)風(fēng)險也日益突出。自新《預(yù)算法》及一系列政策文件頒布后，各地的融資平臺需要自行承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險，企業(yè)經(jīng)營也要自負(fù)盈虧。因此，融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為定勢。

1? 地方政府融資平臺面臨的困境

1.1 監(jiān)管政策趨嚴(yán)，后續(xù)融資缺乏地方政府信用支持

自新《預(yù)算法》實(shí)施后，財政部等六部委又相繼出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，旨在杜絕地方政府對融資平臺融資行為的非法擔(dān)保和承諾。這些政策的頒布意味著，中央政府決心控制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表外的債務(wù)規(guī)模，并將金融穩(wěn)定作為頭等任務(wù)。雖然融資平臺不再為地方政府融資，地方政府也不再為融資平臺授信擔(dān)保，但融資平臺承擔(dān)城市建設(shè)的職能沒有被剝離，后續(xù)在建項(xiàng)目仍需要大量資金支持。

1.2 資產(chǎn)變現(xiàn)能力差，未來債務(wù)償還缺乏充足流動性

融資平臺成立時，地方政府向融資平臺公司注入相應(yīng)土地、特許經(jīng)營權(quán)或其他資產(chǎn)，這些資產(chǎn)一部分是滿足融資平臺能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而更多部分的是為了滿足地方政府融資職能的需要。這些資產(chǎn)中，有些是根本沒有變現(xiàn)能力的資產(chǎn)，比如道路、橋梁、地下管網(wǎng)等。融資平臺為了讓財務(wù)報表好看，對注入的資產(chǎn)進(jìn)行包裝，以獲得直接或間接地融資。因此有些融資平臺財務(wù)報表中的凈資產(chǎn)量非常大，但實(shí)際相當(dāng)一部分的資產(chǎn)對于公司來說沒有價值，資產(chǎn)流動性普遍不足。

1.3 市場意識薄弱，企業(yè)轉(zhuǎn)型缺乏市場核心競爭力

很多融資平臺的成立就是為了方便地方政府融資。經(jīng)營的資產(chǎn)都是公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，帶有地方壟斷性質(zhì)，不存在市場競爭問題。因此融資平臺內(nèi)部治理缺乏效率，行政管理更像機(jī)關(guān)單位。經(jīng)營的業(yè)務(wù)較為單一，有收益的項(xiàng)目回報周期長，且自身造血能力嚴(yán)重不足。這些融資平臺若完整地向市場化轉(zhuǎn)型，和機(jī)制靈活的民營企業(yè)競爭市場，則缺乏競爭優(yōu)勢。

2? 地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型模式

融資平臺的轉(zhuǎn)型不僅表現(xiàn)在組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上，也體現(xiàn)在平臺的自身建設(shè)和環(huán)境營造上，其要根據(jù)自身資產(chǎn)、經(jīng)營狀況等確定轉(zhuǎn)型模式。

2.1 金控平臺模式

金控平臺，即金融控制股份公司，是一種純粹型控股公司。通常指在母公司的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，金融業(yè)在整個企業(yè)業(yè)務(wù)中占主導(dǎo)地位，至少在銀行、證券、保險、信托、租賃等金融行業(yè)涉足兩個領(lǐng)域的金融企業(yè)。伴隨著金融混業(yè)經(jīng)營以及國企改革的推進(jìn)，金融發(fā)達(dá)地區(qū)的融資平臺試圖通過搭建金控平臺實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)部的、業(yè)務(wù)協(xié)同。

融資平臺通過新設(shè)、劃轉(zhuǎn)或購并等方式收集金融牌照，轉(zhuǎn)型為金控平臺。金控平臺作為母公司不直接參與子公司的具體經(jīng)營，子公司之間業(yè)務(wù)相互獨(dú)立，因此在搭建平臺時，對內(nèi)需要推動子公司之間的資源和信息共享，降低內(nèi)部交易成本，對外需要對接項(xiàng)目資源，提供一體化綜合金融服務(wù)。在經(jīng)營目標(biāo)方面上，平臺的將不再局限于城市的固定資產(chǎn)投資，而是多元化經(jīng)營，契合各地的新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)+金融”雙輪驅(qū)動。

融資平臺轉(zhuǎn)型為金控平臺可以成為金融及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、盤活資產(chǎn)、國企改革以及不良資產(chǎn)處置的助力器，是推動國有企業(yè)做大做強(qiáng)的理想載體。作為金控平臺，母公司憑借著豐富的金融資源，由控股的金融公司對其他子公司項(xiàng)目進(jìn)行包裝融資。在財務(wù)協(xié)同方面，母公司憑借對下屬公司的信息掌握，通過平臺內(nèi)部融資可以降低各類交易成本，有效防范融資風(fēng)險;在業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)方面，通過母公司實(shí)現(xiàn)資源共享，促進(jìn)子公司各業(yè)務(wù)聯(lián)動，最終實(shí)現(xiàn)金融與產(chǎn)業(yè)資源的有效對接，進(jìn)一步推動了產(chǎn)融結(jié)合的深層次發(fā)展。

以天津泰達(dá)國際控股（集團(tuán)）有限公司為例，該公司由政府整合地方金融資源，成立泰達(dá)國際控股。其中天津泰達(dá)公司出資60%，另外6家天津市屬大型公司參與出資。天津泰達(dá)公司占渤海銀行、北方信托絕對控股地位，6家公司均持有渤海銀行、渤海證券等金融機(jī)構(gòu)中的一家或多家股權(quán)，由此泰達(dá)國際控股完成了對地方金融資源的實(shí)際控制。由于母公司沒有經(jīng)營實(shí)際業(yè)務(wù)，該金控平臺是純粹型經(jīng)營模式。

雖然平臺內(nèi)部融資相對便利，但這類平臺通常規(guī)模龐大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，適用于金融發(fā)達(dá)的地市。而國內(nèi)大多數(shù)縣級的融資平臺設(shè)立就是為了方便地方政府融資，簡單地承接地方建設(shè)任務(wù)，因此公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)簡單，資產(chǎn)規(guī)模有限，再加上這些地區(qū)的政府沒有直屬金融機(jī)構(gòu)，不存在控股金融機(jī)構(gòu)的可能性。

2.2 城市運(yùn)營模式

城市運(yùn)營是在“經(jīng)營城市”理念下萌發(fā)的新事物，城市運(yùn)營商作為政府與市場之間的中間環(huán)節(jié)，立足于城市整體經(jīng)營，將企業(yè)經(jīng)營理念運(yùn)用到城市管理上，集城市規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營全過程于一體，在完善城市功能的同時，使企業(yè)開發(fā)的項(xiàng)目成為城市發(fā)展建設(shè)的有機(jī)部分。城市運(yùn)營商以實(shí)現(xiàn)城市資源增值和城市發(fā)展最大化為主要內(nèi)容，為城市管理帶來了新的思路和模式，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要推動力量。

城市運(yùn)營商就是從政府角度出發(fā)運(yùn)用市場的手段，對城市的各類資源進(jìn)行資源優(yōu)化整合和市場運(yùn)營，最終實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和高效利用，真正做到將政府的發(fā)展規(guī)劃、公共利益訴求與企業(yè)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，從而達(dá)到政府、民眾與運(yùn)營商的“三贏”。地方政府在融資平臺轉(zhuǎn)型的過程中，需要將與城市建設(shè)、運(yùn)營、配套服務(wù)等方面的國有企業(yè)進(jìn)行整合，統(tǒng)一集中在城市運(yùn)營商的資產(chǎn)下，集成“融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理”于一體的運(yùn)營模式。融資平臺利用土地開發(fā)、特許經(jīng)營、城建配套設(shè)施、市政道路等資源，以多種方式引資合作，提高優(yōu)勢資源的開發(fā)、經(jīng)營和利用價值，不斷擴(kuò)大凈資產(chǎn)規(guī)模。

融資平臺多年來參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積累了豐富的城市資源和項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，在統(tǒng)籌和整合各類資源上具備先天優(yōu)勢。由于城市運(yùn)營的對象主要是非盈利性或低盈利性的項(xiàng)目，民營企業(yè)不愿涉及，融資平臺作為地方國有企業(yè)，保障城市可持續(xù)發(fā)展是其主要任務(wù)。融資平臺作為政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的可靠力量，長期參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)，對城市中長期的發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)有準(zhǔn)確的預(yù)估和把握。融資平臺轉(zhuǎn)型城市運(yùn)營商有助于盤活城市存量資產(chǎn)，減少國有資產(chǎn)流失的發(fā)生。

以亳州市建安投資控股集團(tuán)有限公司為例，2014年6月，亳州市政府對全市國資委管理的公司進(jìn)行整合，成立了建安集團(tuán)。整合后，建安集團(tuán)擁有全資子公司11家，控股子公司12家、參股子公司9家、三級子公司36家。集成了“融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理”與一體的運(yùn)營模式，形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、泛金融、文化旅游、房地產(chǎn)開發(fā)以及其他業(yè)務(wù)的五大業(yè)務(wù)版塊。其中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)板塊以土地整理開發(fā)為主，房地產(chǎn)開發(fā)板塊以商業(yè)、住宅開發(fā)為主，文化旅游板塊以旅游資源開發(fā)為主，這三個板塊近年來一直是公司最為主要的收益來源。

2.3 國有資本運(yùn)營模式

國有資本運(yùn)營是政府授權(quán)可經(jīng)營國有資本的公司替代國資委行使出資人的職責(zé)，持有其他國有企業(yè)股權(quán)，以實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。這種模式更加突出市場化的改革措施和管理手段。當(dāng)前國有企業(yè)一直在積極地開展國有資本運(yùn)營公司的試點(diǎn)。融資平臺充當(dāng)國有資本運(yùn)營公司，是符合國有企業(yè)改革發(fā)展需要的。

融資平臺通過資產(chǎn)重組的方式轉(zhuǎn)型為國有資本運(yùn)營公司，以控股股東的身份從事地方國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理和運(yùn)作。在股權(quán)結(jié)構(gòu)上，原則上對下屬子公司保持國有獨(dú)資形態(tài)，也可以引進(jìn)戰(zhàn)略投資者共同經(jīng)營資產(chǎn)。同時可以參股其他市場企業(yè)，在獲取收益后全部變現(xiàn)退出。這些資本運(yùn)作可以通過設(shè)立基金來完成，因?yàn)榛鸬臎Q策方式非常靈活，完全市場化決策，不需要行政層層審批。

將融資平臺轉(zhuǎn)型為國有資本運(yùn)營公司，可以有效實(shí)現(xiàn)政企分離，形成“政府—資本運(yùn)營平臺—實(shí)體企業(yè)”的三層組織架構(gòu)形式。對融資劃入地方經(jīng)營性資產(chǎn)，剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)，通過基金的運(yùn)作推進(jìn)國有企業(yè)改革，最大限度地實(shí)現(xiàn)國有資本和資產(chǎn)的增值。

以馬鞍山江東控股集團(tuán)有限責(zé)任公司為例，為負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的地方政府融資平臺。2014年5月，在市國資委的授權(quán)下，公司對下屬子公司改制重組（包含三家合資公司），并注入五家有市場盈利能力的子公司，其主要經(jīng)營業(yè)務(wù)覆蓋了汽車制造業(yè)、造紙業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、天然氣銷售、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，并成為安徽省首家地方政府融資平臺改制的普通國有企業(yè)。改制后，公司為更加適應(yīng)市場化競爭的要求，又與國盈控股有限公司（民企）成立了江東國盈資產(chǎn)管理有限公司，設(shè)立了36億產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，主要圍繞對汽車制造業(yè)，智能制造業(yè)和環(huán)保業(yè)等領(lǐng)域的扶持。

該模式下的母公司一般不直接參與具體的業(yè)務(wù)經(jīng)營，主要以財務(wù)性持股為主，通過股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進(jìn)退等方式，盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。

3? 地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型建議

基于融資平臺在轉(zhuǎn)型過程中的主要困難，地方政府需要幫助融資平臺從四個方面幫助其轉(zhuǎn)型。如圖1所示，融資平臺與地方政府資金流轉(zhuǎn)關(guān)系。

3.1 清理政府性債務(wù)，推動融資平臺輕裝上陣

融資平臺成立以來，始終處在經(jīng)濟(jì)效益低下、資產(chǎn)負(fù)債率高的一種狀態(tài)。不斷積聚的債務(wù)制約了融資平臺未來獨(dú)立發(fā)展的潛力。因此，地方政府需要地發(fā)行地方債券等方式，以低資金成本置換融資平臺的高成本存量債務(wù)。

3.2 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)拓展，增強(qiáng)融資平臺的造血功能

地方政府需要積極協(xié)助融資平臺拓展有經(jīng)營性的產(chǎn)業(yè)，注入可經(jīng)營性的資產(chǎn)。改變原先單一的經(jīng)營結(jié)構(gòu)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，豐富產(chǎn)業(yè)類型，從而增強(qiáng)融資平臺的自我造血能力，提高抗風(fēng)險能力。

3.3 完善體制機(jī)制，提升市場化經(jīng)營能力

長期以來，融資平臺的人事安排都是由地方政府決定。平臺公司的高管都是地方政府從政治角度考慮安排，很少從公司治理的角度考慮.融資平臺的運(yùn)營也是圍繞地方政府需要而轉(zhuǎn)動，也很少了考量市場經(jīng)營的需要。因此，地方政府需要減少對融資平臺的干預(yù)，強(qiáng)化融資平臺自主決定權(quán)，按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度，規(guī)范企業(yè)運(yùn)營管理。

3.4 推行優(yōu)勝劣汰，對融資平臺“撤、并、轉(zhuǎn)”。

融資平臺承擔(dān)的公益性職能較多，缺少充分的市場競爭能力，通過對地方政府項(xiàng)下的多個融資平臺實(shí)施資源整合、資產(chǎn)重組，有利于提高融資平臺的整體運(yùn)營效率，更好地發(fā)揮融資平臺的市場化作用。

4? 結(jié)論

綜上所述，受政策環(huán)境影響，轉(zhuǎn)型模式是融資平臺考量的關(guān)鍵內(nèi)容。依據(jù)平臺轉(zhuǎn)型工作內(nèi)容及要求，以政策為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)去行政化，對內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以此為背景，系統(tǒng)改造傳統(tǒng)運(yùn)作體系和模式。地方政府要依據(jù)融資平臺轉(zhuǎn)型情況，對國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌，科學(xué)劃分資產(chǎn)經(jīng)營性，對融資平臺資產(chǎn)結(jié)構(gòu)加以調(diào)整，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺創(chuàng)新。

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