城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險管理研究

馮春輝

摘要：地下綜合管廊是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中的一個重要組成部分，其對于城市的正常運轉(zhuǎn)具有直接的影響。PPP項目模式與傳統(tǒng)的模式相比能夠更加充分地調(diào)動各種社會資本投入到城市公共服務(wù)與設(shè)施的建設(shè)當(dāng)中，從而更有效地解決其資金來源的問題。但是，PPP項目模式與城市地下綜合管廊的結(jié)合，無疑會是整個項目面臨的風(fēng)險大增。因此，我們必須對于城市地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險特征與類型有一個科學(xué)的認識，以便從風(fēng)險識別、風(fēng)險分析以及風(fēng)險應(yīng)對三個層面進行科學(xué)的風(fēng)險管理。

Abstract： Underground integrated pipe gallery is an important part of urban infrastructure construction， which has a direct impact on the normal operation of the city. Compared with the traditional model， the PPP project model can more fully mobilize various social capital inputs into the construction of urban public services and facilities， thus more effectively solving the problem of its funding sources. However， the combination of the PPP project model and the urban underground integrated pipe gallery will undoubtedly increase the risk faced by the entire project. Therefore， we must have a scientific understanding of the risk characteristics and types of urban underground integrated pipe corridor PPP projects， so as to carry out scientific risk management from three levels： risk identification， risk analysis and risk response.

關(guān)鍵詞：地下綜合管廊;PPP項目;風(fēng)險管理

Key words： underground integrated pipe gallery;PPP project;risk management

中圖分類號：F283;TU990.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）18-0022-03

0? 引言

地下綜合管廊是為城市提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，其主要是指市政地下管線綜合體，也就是將市政管線如污水、燃氣、給水、工業(yè)氣、通信以及電力等地下空間資源系統(tǒng)進行統(tǒng)一的規(guī)劃，將其納入到一個共同的地下構(gòu)筑物當(dāng)中，進行綜合敷設(shè)，并且通過設(shè)置專門的吊裝、檢修口、控制和檢測配套系統(tǒng)等，從而實現(xiàn)其統(tǒng)一的運營與管理。地下綜合管廊的建設(shè)對于城市承載力的提升，對于滿足城市的民生需求具有重要的意義。

1? 城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險的特征分析

城市地下綜合管廊是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到眾多的方面，因此在設(shè)計、建設(shè)、運營中難免會遇到各種各樣的風(fēng)險。PPP模式又被稱為公私合營模式，政府與私人組織通過特許權(quán)協(xié)議建立伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確權(quán)利和義務(wù)，從而共同提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。正確地認識風(fēng)險是進行城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險防范的前提，其風(fēng)險具有以下的突出特征：

首先，城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險具有種類多及來源廣的特點。城市地下綜合管廊PPP項目除了需要面對一般工程項目當(dāng)中普遍存在的風(fēng)險，如供應(yīng)采購、合同以及質(zhì)量等方面的風(fēng)險以外。PPP模式的應(yīng)用也會給城市地下綜合管廊項目帶來額外的風(fēng)險，如政府財政補貼、特許經(jīng)營者選擇、管線單位的入廊、管線間的干擾、收費等新的風(fēng)險。因此，相比之下城市地下綜合管廊PPP項目面臨的風(fēng)險將更加復(fù)雜多樣，其風(fēng)險的來源也將更加廣泛，防范與控制的難度也會更大。

其次，城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險具有明顯的階段性變化。這主要體現(xiàn)在兩個方面，一是城市地下綜合管廊PPP項目中各個風(fēng)險因素的大小會由于項目的推進而出現(xiàn)明顯的變化。以城市地下綜合管廊PPP項目的建設(shè)階段為例，在項目建設(shè)的開始階段，存在著大量的不確定性因素，這些因素的存在大大提高了項目完工的風(fēng)險。但是，隨著項目建設(shè)的持續(xù)推進，風(fēng)險因素就會大大減少，從而是項目完工的風(fēng)險變得越來越小。二是城市地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險種類在不同的階段會呈現(xiàn)出顯著的差異性。在項目的運營階段，城市地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險主要存在于項目實施期，但是在運營階段這種風(fēng)險就已經(jīng)無需再進行考慮了。因此說，城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險具有明顯的階段性變化特征。

再次，城市地下綜合管廊PPP項目前期和運營期的風(fēng)險極為復(fù)雜。城市地下綜合管廊PPP項目有一個完整的生命周期，在整個周期當(dāng)中，每一個階段都會有風(fēng)險的存在，但是相較于其他階段在前期和運營期的風(fēng)險明顯更多、更復(fù)雜，對于整個項目的建設(shè)與使用具有至關(guān)重要的影響。因為在城市地下綜合管廊PPP項目前期，其不僅要開展技術(shù)經(jīng)濟研究，確定項目方案。而且還需要進行社會投資者的招募，完成項目融資等。這些工作對于整個項目的順利運行具有舉足輕重的作用，而且需要面對來自各個方面的風(fēng)險。而在運營期，需要進行城市地下綜合管廊的管理與維護，其不僅任務(wù)量大，而且對其產(chǎn)生影響的不確定性因子眾多，協(xié)調(diào)的難度大。而運營期工作的順利開展對于城市地下綜合管廊的運行與使用具有直接的影響。

最后，城市地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險管理難度大。與歐美、日本等發(fā)達國家相比，我國不僅城市地下綜合管廊建設(shè)的起步晚，PPP項目模式運用的經(jīng)驗也嚴重不足，而且在國情上也存在著巨大的差異。這就導(dǎo)致了在城市地下綜合管廊PPP項目建設(shè)當(dāng)中，存在相關(guān)政策法規(guī)方面出現(xiàn)巨大的空白，在收費機制上不夠完善等多種問題。不僅嚴重影響了管線單位入廊的意愿，而且還會導(dǎo)致管線相互干擾風(fēng)險、管廊適宜建設(shè)性風(fēng)險等多種新的風(fēng)險得不到有效的管理，風(fēng)險管控的難度大大增加。

2? 城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險的類型

與傳統(tǒng)的項目模式相比，城市地下綜合管廊PPP項目在建設(shè)與使用等各個階段中涉及到的主體更多，整個流程也更加復(fù)雜，如圖1所示。

這就意味著城市地下綜合管廊PPP項目將面臨則多種不同的風(fēng)險。具體來說其面臨的風(fēng)險主要包括以下五種類型：

一是項目落實風(fēng)險。城市地下綜合管廊PPP項目的建設(shè)周期可以劃分為審批、招標以及施工等周期，項目的落實首先就必須通過審批。在項目的審批周期中，雖然其并未真正開展，但是這一周期的時間卻占據(jù)整個建設(shè)周期的百分之四十左右，所以占據(jù)了項目建設(shè)周期大量的時間成本。而且在辦理審批手續(xù)的過程中也需要有大量人力、精力、物力的投入，也產(chǎn)生了大量的成本。如果項目審批不通過就會使各方遭受重大的損失，因此審批會使城市地下綜合管廊PPP項目面臨項目落實風(fēng)險。而除了審批以外，項目落實風(fēng)險還包括施工開始前的其他風(fēng)險，如土地征用、購買等帶來的風(fēng)險。

二是制度環(huán)境風(fēng)險。城市地下綜合管廊PPP項目建設(shè)與使用的過程中，不可比面會受到相關(guān)的政策、法律法規(guī)以及其他政治因素的影響，這些因素共同構(gòu)成了項目實施的制度環(huán)境。如果在項目實施的過程中，相關(guān)的政策、法律法規(guī)出現(xiàn)了重大的變化，不可避免會對項目造成影響，從而可能導(dǎo)致項目的建設(shè)周期延長，甚至是導(dǎo)致項目流產(chǎn)。因此，制度環(huán)境風(fēng)險是城市地下綜合管廊PPP項目的一個重要風(fēng)險類型。

三是項目建設(shè)風(fēng)險。在所有的工程項目的風(fēng)險管理當(dāng)中必然會涉及到項目建設(shè)風(fēng)險，城市地下綜合管廊PPP項目也無法例外。而且與一般的工程項目相比，地下綜合管廊的建設(shè)技術(shù)難度更大，而且相關(guān)的建設(shè)經(jīng)驗也更加缺乏，在建設(shè)的過程中還會受到地面建筑、已經(jīng)存在的地下舊管線、舊管廊的影響。所以，城市地下綜合管廊PPP項目面臨的項目建設(shè)風(fēng)險更大，需要進行謹慎的防范。

四是資金控制風(fēng)險。城市地下綜合管廊是一個高投資的項目，其涉及到的資金數(shù)額極為巨大，資金的科學(xué)管理、合理使用至關(guān)重要，一旦出現(xiàn)資金問題就會使各方遭到嚴重的損失，所以其資金收益、融資風(fēng)險都很高。而PPP模式不同于政府獨自出資，其需要有政府與社會資本共同出資，從而起到風(fēng)險分攤的作用。但社會資本的介入也會帶來管線不入廊、收益難等多種問題，其面臨的資金控制風(fēng)險仍然比較高。

五是社會環(huán)境風(fēng)險。城市地下綜合管廊PPP項目比較復(fù)雜，在其建設(shè)與使用的過程中不可避免會對周圍的環(huán)境、城市交通等帶來一定程度的影響。同時，在項目建設(shè)的過程中還會牽涉到土地使用、社會適應(yīng)性、社會價值等多個方面的問題。如果處理不當(dāng)就會帶來極為不好的社會影響，從而影響到項目的建設(shè)與使用。因此，社會環(huán)境風(fēng)險是城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險管理中必須考慮的重要風(fēng)險類型。

3? 城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險管理的方法研究

城市地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險是復(fù)雜的，科學(xué)的風(fēng)險管理對于整個項目的建設(shè)與使用意義重大。在風(fēng)險管理當(dāng)中，應(yīng)該從風(fēng)險的識別、風(fēng)險的分析以及風(fēng)險的應(yīng)對三個環(huán)節(jié)，通過科學(xué)的方法來構(gòu)建起完善的體系。

3.1 城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險識別

只有正確識別出項目的建設(shè)與使用中的各類風(fēng)險，才能分析出其產(chǎn)生風(fēng)險的原因，可能帶來的危害，并進而找到具體的應(yīng)對方法。城市地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險識別可以通過頭腦風(fēng)暴法、德爾菲法、SWOT分析法來實現(xiàn)。

一是頭腦風(fēng)暴法的應(yīng)用。頭腦風(fēng)暴法也可以成為集體思考法，在項目風(fēng)險識別中是一種較為常用且實用的方法。在城市地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險管理中，可以將項目的所有成員聚齊，就具體的項目討論其可能面臨的風(fēng)險因素，讓所有人員暢所欲言發(fā)表想法，并將其進行歸納總結(jié)。城市地下綜合管廊PPP項目具有很強的不確定性，通過頭腦風(fēng)暴法進行風(fēng)險識別可以充分利用集體智慧，使更多可能的項目風(fēng)險因素得以完整地呈現(xiàn)出來，從而在最大程度上避免了風(fēng)險因素的遺漏，使風(fēng)險的識別更加全面。

二是德爾菲法的應(yīng)用。德爾菲法是對專家預(yù)測法的繼承與發(fā)展，并且能夠規(guī)避主觀性強的缺陷。在城市地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險識別中，德爾菲法需要分三個步驟實施。首先，給專家發(fā)放調(diào)查表，讓專家對調(diào)查問題進行回答并將調(diào)查結(jié)果回收歸總;然后，把調(diào)查結(jié)果打亂，以匿名方式發(fā)放給專家組，再讓每位專家進行調(diào)查表的評價;最后，重復(fù)第二步進行多輪調(diào)查，直至所有專家不再更改意見為止。雖然德爾菲法耗時較長，但是卻比較適合大型項目的風(fēng)險識別。

三是SWOT分析法的應(yīng)用。主要通過構(gòu)建關(guān)于城市地下綜合管廊PPP項目的優(yōu)勢、劣勢、機會、威脅矩陣，來進行風(fēng)險識別。SWOT分析法需要有較為完善的研究資料，因此在風(fēng)險識別中需要收集相似項目的資料，并借助于這些資料對于機會和威脅展開全面的分析。

通過以上的方法進行城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險識別，我們可以得到其項目的風(fēng)險類型，并找到其產(chǎn)生風(fēng)險的具體原因，如表1。

3.2 城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險分析

城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險分析需要先通過科學(xué)的方法針對具體的項目進行風(fēng)險評估，然后再根據(jù)具體的評估結(jié)果，利用定量與定性相結(jié)合的方法來開展分析和評價。在此過程中通常可以使用層次分析法進行評估與分析。在運用層次分析法進行城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險分析主要包括以下幾個步驟：

一是根據(jù)風(fēng)險識別的結(jié)果來構(gòu)建風(fēng)險評價指標體系，建立層次結(jié)構(gòu)模型以具體項目風(fēng)險預(yù)防為目標層，以風(fēng)險類別為目標層，以風(fēng)險因素為方案層，如表2。

二是構(gòu)造城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險判斷矩陣，并利用公式CW=？姿maxW（C是判斷矩陣，W是特征向量，？姿max表示判斷矩陣最大特征根）來計算二級風(fēng)險指標的權(quán)重。然后再進行一致性檢驗，如果無法通過一致性檢驗就需要對判斷矩陣進行調(diào)整。

在計算出權(quán)重后，就可以根據(jù)權(quán)重的數(shù)值來確定各個風(fēng)險因素的風(fēng)險等級，從而為后續(xù)的風(fēng)險管理提供重要的參考依據(jù)。

3.3 城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險應(yīng)對

風(fēng)險應(yīng)對是城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險管理的最終目的，通常在風(fēng)險應(yīng)對中可以通過風(fēng)險回避、風(fēng)險控制、風(fēng)險轉(zhuǎn)移等方法來實現(xiàn)。通過對項目的風(fēng)險進行科學(xué)的預(yù)測，可以將較大風(fēng)險歸納出來，從而決定放棄某項活動，或者是對于項目的方案進行修改，以避開會給項目帶來重大損失的風(fēng)險。城市地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險回避可以作為風(fēng)險管理中的事前控制，以及時放棄風(fēng)險高的項目，或者采取辦法消除風(fēng)險。例如，通過風(fēng)險回避，將沒有管理經(jīng)驗的社會資本方剔除出城市地下綜合管廊PPP項目建設(shè)當(dāng)中，修改獲取土地的方案，從而達到風(fēng)險防御的目的。同時，在風(fēng)險管理中還可以通過與保險公司等經(jīng)濟主體進行合作，從而將城市地下綜合管廊PPP項目中的風(fēng)險轉(zhuǎn)移出去，實現(xiàn)風(fēng)險的分擔(dān)?；蛘咄ㄟ^工程保險、工程擔(dān)保等來進行風(fēng)險轉(zhuǎn)移，以降低項目的風(fēng)險。風(fēng)險轉(zhuǎn)移與風(fēng)險回避不同，其通常只能部分消除風(fēng)險。此外，在城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險管理中還必須實現(xiàn)全生命周期的風(fēng)險控制，針對事前控制可以制定風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，在事中控制階段可以啟動應(yīng)急預(yù)案及時應(yīng)對風(fēng)險，在事后控制中則需要制定挽救方案和損失最小化方案進行補救，在最大限度上減少損失。

4? 結(jié)語

總之，風(fēng)險管理是工程項目開展中一個必不可少的內(nèi)容，對于城市地下綜合管廊PPP項目而言，科學(xué)的風(fēng)險管理可以及時預(yù)見可能危及整個項目建設(shè)與運營的各種風(fēng)險，從而為項目的順利與安全開展提供有效的保障。

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