揚州市“希望村塾”議程設定分析

韓雨 李琦琪

【摘 要】約翰·W·金登教授的多源流分析框架是公共政策分析中非常有效的工具，對分析政策議程具有很強的解釋力。將其引入揚州市“希望村塾”議程設定中，梳理“希望村塾”的問題源流、政策源流、政治源流以及政策之窗，指出農村留守兒童的教育和發(fā)展問題、地方試點的成功實踐、政治環(huán)境的變化等會直接影響公共政策議程，引發(fā)政府關注，并最終推動《關于印發(fā)希望村塾建設標準和規(guī)范的通知》的出臺。

【關鍵詞】多源流模型；希望村塾；議程設定

一、引言

黨中央一直高度關注農村問題。2005年黨的十六屆五中全會上，“三農”問題被正式提出。經(jīng)過十多年的努力，2017年十九大報告上再次升級，提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略。2018年2月4日，國務院發(fā)布了《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，教育公平理念的傳播，揚州市“希望村塾”應運而生。

二、多源流分析框架及其適用性

（一）多源流模型分析框架

多源流模型分析框架產(chǎn)生于20世紀80年代，由美國著名的公共政策學家金登教授提出。金登教授將“垃圾桶模型”中的問題源流、方案源流、參與者源流三種源流整合分析，發(fā)展成一個多源流框架，用來解釋政策決策的具體過程。問題流內是指決策過程中提出的種種問題；政策是指各種各樣的政策建議、主張與方案；政治流則是那些可以反映著政治形勢與政治背景等方面狀況的因素，如國民情緒、政府中關鍵人事的調整、公眾輿論等。當三大源流耦合時，“政策之窗”隨之打開，某一社會問題上升到政策議程中的概率也會大大增加。

（二）多源流模型的適用性

雖然多源流模型分析框架是西方舶來品，但是對于我國的公共政策研究卻有很高的契合度。由于現(xiàn)代社會總是缺少不了各種問題，而學術機構以及專業(yè)團體的發(fā)達也意味著并不缺少針對問題的建議方案，因此對于政策決策而言，真正稀缺的是決策者的注意力，是決策的機會。這個機會如何開啟，問題和方案如何吸引決策者的關注，既取決于具體的社會情勢，也取決于決策系統(tǒng)的結構與制度。

三、揚州市“希望村塾”的多源流分析框架

（一）問題源流：農村留守兒童的教育和發(fā)展問題

推動政策窗口開啟的第一個源流就是問題流。而在現(xiàn)今的整個社會，農村留守兒童的教育問題面臨著極大困難和挑戰(zhàn)。

統(tǒng)計資料顯示，我國留守兒童已逾902萬，雖有下降趨勢，但體量依然巨大。留守兒童群體中存在很多問題，其中的教育問題十分顯著。由于我國教育公共投資不足，教育政策價值失衡、二元教育制度的存在，城市教育和農村教育存在天壤之別。同時，在教育減負的大背景下，城鄉(xiāng)間非正規(guī)非正式教育的不均衡現(xiàn)象愈發(fā)的嚴重。由于長期缺乏的非正規(guī)教育，農村留守兒童較多無法完成正常的學業(yè)，導致了農村人才流失現(xiàn)象嚴重，最終成為制約農村未來發(fā)展的重要因素，形成了惡性循環(huán)。

（二）政策源流：地方試點的成功實踐

當留守兒童教育問題被識別后，在問題周圍漂浮著多種意見主張，意見主張由政策公共體中的專家們提出，政策共同體是一個包含官僚、立法機構成員、學者和思想庫中的研究人員的網(wǎng)絡，網(wǎng)絡成員共同關注某一政策領域中的問題。意見主張需要通過多種方式的驗證和檢驗。

“希望村塾”可溯源于月塘大學生村官許禎禎開辦的“國學堂”，楊廟鎮(zhèn)蒼頡村在此基礎上建立起全市第一家希望村塾——蒼頡希望村塾，引起熱烈反響，積累了優(yōu)秀經(jīng)驗。同時也吸引了包含官僚、專家學者等的關注，在政策之窗打開之前便提供了多種政策建議與備選方案。

（三）政治源流：政治環(huán)境的變化

政策源流包括三個因素：國民情緒、壓力集團和爭奪行動，政府或立法上的換屆。其中，國民情緒和政府的換屆這兩個因素結合，會對議程設定產(chǎn)生強有力影響。

農村留守兒童的利益訴求逐漸多樣化，對物質的需求逐漸轉變?yōu)閷裎幕瘜用娴目释?。孩子們越來越愿意和小伙伴們一起玩剪紙、畫水墨畫、練書法，學習傳統(tǒng)文化，豐富假期生活。留守兒童及其家長的意愿訴求。

另外，揚州“希望工程”事業(yè)自1993年啟動，經(jīng)過20年的發(fā)展，為了適應新的時代背景下的幫扶需要，同時也存在推動“希望工程”工作在新起點上創(chuàng)新發(fā)展的迫切需要。2013年，全國兩會換屆結束，新的領導班子高度重視農村的教育發(fā)展問題，“努力讓每個孩子享有受教育的機會”、“教育短板在西部地區(qū)、農村地區(qū)、老少邊窮島地區(qū)，尤其要加大扶持力度”。

四、多源流耦合，政策之窗打開

當在一個關鍵點上，問題源流、政策源流和政治源流三大源流匯合在一起，問題被提上議事日程。這樣的政策之窗是由緊迫的問題或是政治源流中的重大事件打開的，持續(xù)時間較短，一些可以預測，一些則無法被預測。

隨著農村留守兒童的教育和發(fā)展問題逐漸突出、地方試點的成功實踐、政治環(huán)境的變化，三大源流最終耦合，政策之窗打開，推動“希望村塾”進入決策議程。2014年3月20日揚州市以紅頭文件形式下發(fā)，即團揚委發(fā)〔2014〕21號《關于印發(fā)希望村塾建設標準和規(guī)范的通知》文件，正式提出建立“希望村塾”公共服務陣地。經(jīng)過多年的發(fā)展，全市已建成“希望村塾”120家，從初創(chuàng)實施逐漸發(fā)展成熟，成為推動鄉(xiāng)村振興的新陣地。

五、結語

本文運用多源流模型分析框架分析揚州市“希望村塾”這樣的政策工具創(chuàng)新出現(xiàn)的深層原因，并得出結論：揚州市“希望村塾”能夠得以順利提出并推廣是問題源流、政治源流、政策源流三大源流耦合的結果。對揚州市“希望村塾”政策議程的研究是初淺的，探索更好的“希望村塾”建設和推廣路徑，將是政府官員、學者團體以及大眾群體未來共同努力的方向。

【參考文獻】

[1]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[2]嚴強.公共政策學基礎[M].北京：高等教育出版社，2016.