新形勢下關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的若干思考

盧丹妮

【摘 要】隨著中央城市工作會議的召開及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》的出臺，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)步入了重要的轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)規(guī)劃改革勢在必行。本文結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)實(shí)及存在的問題，提出了若干建議，旨在為新形勢下城鄉(xiāng)規(guī)劃改革與發(fā)展建言獻(xiàn)策。

【關(guān)鍵詞】新形勢；城鄉(xiāng)規(guī)劃；改革

回顧我國城鄉(xiāng)發(fā)展史，城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，還成為國家戰(zhàn)略實(shí)施、各項(xiàng)資源統(tǒng)籌的重要手段。新形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃要肩負(fù)起落實(shí)黨中央、政府意志的使命與職責(zé)，緊緊抓牢新形勢、新機(jī)遇，承擔(dān)起新任務(wù)，積極迎接新挑戰(zhàn)，全力留住綠水青山、碧海藍(lán)天，建設(shè)宜居、宜業(yè)、生態(tài)、文明的城鄉(xiāng)新空間。

一、新形勢下城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的主要問題

（一）技術(shù)理念與價值觀不科學(xué)

就當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)實(shí)情況而言，城市的盲目擴(kuò)張，導(dǎo)致各新區(qū)滿目范式：建筑統(tǒng)一、文化趨同、內(nèi)涵模糊、特色盡失，究其本質(zhì)，乃落后的技術(shù)理念與價值觀使然，無論是重規(guī)模輕品質(zhì)、重物輕人，還是重形象輕空間、重個體輕系統(tǒng)，如此種種造就了“大、洋、怪”的建筑與景觀美感的缺失，導(dǎo)致城鄉(xiāng)整體結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，并產(chǎn)生了不必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與嚴(yán)重的消極影響。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的第一步，是加快技術(shù)理念與價值觀的變革。當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作雖已現(xiàn)成效，但整體來看成果龐雜、整合不足，無法匯聚合力，更難以滿足新形勢下城市發(fā)展的新要求。為了助推城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的全面轉(zhuǎn)型與升級，必須狠下決心，深化城鄉(xiāng)規(guī)劃改革，樹立可持續(xù)發(fā)展的良好形象，為美麗中國戰(zhàn)略的全面實(shí)施提供強(qiáng)大助力。

（二）管理體制與總體發(fā)展不同步

當(dāng)前，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制與國家總體發(fā)展要求不相同步。技術(shù)體系層面看，重城輕鄉(xiāng)、重仿輕創(chuàng)、重地上輕地下、重形式輕內(nèi)涵、重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)、重眼前輕長遠(yuǎn)等問題依然嚴(yán)峻；管理體制層面而言，重流程輕效率、重項(xiàng)目輕設(shè)施、重編制輕服務(wù)、重審批輕監(jiān)管等情況長期存在。目前，在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，無論技術(shù)還是管理均傾向于服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而非服務(wù)社會生態(tài)，這明顯與我國總體發(fā)展戰(zhàn)略不相符。因此，還需加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃研究，著力推進(jìn)其創(chuàng)新改革，走可持續(xù)發(fā)展之路，如此方可提升對國民經(jīng)濟(jì)復(fù)雜狀況的調(diào)控力度，助推國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)步發(fā)展。

（三）空間供給與城鎮(zhèn)化進(jìn)程不適應(yīng)

新形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的另一問題體現(xiàn)在空間供給與城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的不適應(yīng)。具體而言，一是大增量城市空間供給與資源約束間不相適應(yīng)。長期以來，國內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐較人口城鎮(zhèn)化明顯更快一些，這導(dǎo)致新區(qū)、新城規(guī)模劇增，但相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)況卻不盡人意；二是面向效率的空間供給與面向質(zhì)量的需求轉(zhuǎn)型間不相適應(yīng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃受到資本、權(quán)力的控制，因而更強(qiáng)調(diào)競爭力與空間組織效率，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃多集中在服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長層面，致使經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等多元目標(biāo)失衡，無法滿足城鄉(xiāng)居民對宜居、宜業(yè)、生態(tài)、文明空間的多元需求；三是單一化空間供給與多元化需求間的不相適應(yīng)。當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃無論是技術(shù)要求，還是管理機(jī)制均以通用型建設(shè)準(zhǔn)則為標(biāo)準(zhǔn)，這雖有助于保障底線要求，但卻因程序機(jī)制彈性不足而無法滿足多元建設(shè)需求，也難以適應(yīng)城鄉(xiāng)的差異化需求。

二、新形勢下關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的若干建議

（一）解放思想，轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念

一方面，要調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃的重心，由“一張藍(lán)圖繪到底”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭缋C花一樣精細(xì)”，緊密圍繞中國夢，結(jié)合國家、區(qū)域、地方利益空間與事權(quán)結(jié)構(gòu)需求，通過創(chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展模式、改善治理體系、提升治理能力、解決突出問題等途徑，精細(xì)繪制和諧綠色發(fā)展藍(lán)圖，規(guī)劃人民群眾宜居、宜業(yè)、生態(tài)、文明的美麗家園。另一方面，要明確城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作主線，由計劃導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰧?dǎo)向、由規(guī)劃技術(shù)轉(zhuǎn)向公共政策，城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅要彰顯前瞻性、戰(zhàn)略性，還要體現(xiàn)科學(xué)性、合法性。城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)摒棄單一服務(wù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)技術(shù)觀念，轉(zhuǎn)向尊重人、生態(tài)、文化、法治的新理念，以便為群眾提供更優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境。城鄉(xiāng)規(guī)劃還強(qiáng)調(diào)資源配置的重要性，使其由發(fā)揮基礎(chǔ)作用轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)揮決定性作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃由粗放型向集約型、由專業(yè)型向?qū)嵱眯娃D(zhuǎn)變。

（二）創(chuàng)新體制，完善治理體系

一方面，要加快完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律細(xì)則，強(qiáng)化其權(quán)威性、促進(jìn)其精細(xì)化，并嚴(yán)格依法依規(guī)開展工作。應(yīng)積極響應(yīng)黨中央要求，出臺關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件與國家政策，并成立國家級、省級城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會，全面抓好依法行政、抓大放小、優(yōu)質(zhì)服務(wù)等各項(xiàng)工作，避免個別人、個別項(xiàng)目的干預(yù)，增強(qiáng)市場、大眾、生態(tài)等元素的管理效力。另一方面，建立基于生態(tài)、建設(shè)總量為基線的規(guī)劃框架，并形成與之相匹配的考核管理系統(tǒng)，全面推進(jìn)“綠色生態(tài)城區(qū)”試點(diǎn)。在生產(chǎn)、生活空間規(guī)劃方面，以全域規(guī)劃所明確的生態(tài)容量、建設(shè)總量為依據(jù)，形成恩威并施的管理體制，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)管理與彈性管理相結(jié)合。此外，應(yīng)依循區(qū)域差別，構(gòu)建差異化管理體制，并加強(qiáng)監(jiān)督體制革新，提升規(guī)劃行政效能。針對東、中、西部地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異，應(yīng)從戰(zhàn)略高度制定不同的城鄉(xiāng)規(guī)劃改革制度，東部著重優(yōu)化城鄉(xiāng)用地，強(qiáng)化居民幸福指數(shù)；中西部則通過“多規(guī)合一”統(tǒng)籌空間功能，打造大尺度生態(tài)格局。

（三）補(bǔ)足短板，優(yōu)化空間供給結(jié)構(gòu)

一方面，城市規(guī)劃要從生產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向效率導(dǎo)向，通過緊湊布局、優(yōu)化形態(tài)，全面引領(lǐng)存量空間朝著精細(xì)化、宜居化方向轉(zhuǎn)變。同時注重城鄉(xiāng)規(guī)劃的特色化供給，面向區(qū)域差異與地域特色，加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用，增強(qiáng)特色文化與空間供給，全面?zhèn)鞒械貐^(qū)文化格局和景觀風(fēng)貌，提升居民的歸屬感。另一方面，城市規(guī)劃要面向創(chuàng)新發(fā)展，通過存量空間改造與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，構(gòu)建創(chuàng)新空間系統(tǒng)，吸引特定群體的深度交互，形成適度而低廉的空間空間，打造新經(jīng)濟(jì)空間供給，為城市規(guī)劃注入無限活力。此外，城市規(guī)劃要著力推進(jìn)基礎(chǔ)公共服務(wù)的均等化發(fā)展，通過基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施均等化建設(shè)、品質(zhì)服務(wù)設(shè)施多元化發(fā)展，基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生、綜合文化體育服務(wù)均等普惠，職業(yè)高等教育、高端醫(yī)療休閑服務(wù)統(tǒng)籌供給，為居民提供優(yōu)質(zhì)型公共服務(wù)。

三、結(jié)語

當(dāng)前，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)開始由高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)發(fā)展階段，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也逐步由“速度造城”轉(zhuǎn)向“品質(zhì)營城”新階段，面對各類資源統(tǒng)籌與空間規(guī)劃改革等新時期、新形勢，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作還需由“一張藍(lán)圖繪到底”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭缋C花一般精細(xì)”，既要做好“落地性”規(guī)劃編制、審批等工作，又要細(xì)致、周全地搞好城市規(guī)劃的傳導(dǎo)、實(shí)施、評估、驗(yàn)收等工作，切實(shí)深化、細(xì)化城鄉(xiāng)規(guī)劃改革，以更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作。

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