人口疏解是治療大城市病的蜜糖還是砒霜

姜思柔

【摘 要】基于近年來大城市疏散人口的政策，梳理人口流動管理相關(guān)政策的研究理論。通過對問卷調(diào)查結(jié)果、現(xiàn)有政策以及國際經(jīng)驗進行分析，運用SPSS的研究方法對政府的管理提出建議。面對流動人口問題，政府的核心不應(yīng)放在如何控制人口的問題上，而應(yīng)當是如何縮減周邊省市地區(qū)與北京之間存在著的畸形差距。保障流動人口的各項社會福利保障，可以通過管理租房市場對流動人口進行登記，確保流動人口在京有合法安全的住所，同時達到預(yù)防危害公共安全的事件發(fā)生。

【關(guān)鍵詞】政府；政策；城市規(guī)劃

一、引言

2017年11月18日，北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)新建村聚福緣公寓發(fā)生火災(zāi)，導(dǎo)致19人死亡，8人受傷。該建筑物是集倉儲、生產(chǎn)經(jīng)營和居住功能為一體的“三合一”場所，起火部位為起火建筑地下一層正處于設(shè)備調(diào)試階段的冷庫。事故發(fā)生兩天后，11月20日，北京市展開了為期40天的安全隱患大排查大清理大整治專項活動，采取“限時清理、及時清退”的方法，清退違章出租公寓、庫房、物流等場所。

雖然事故已發(fā)生一年有余，40天的安全隱患排查也早已結(jié)束，但針對此問題，我們以清理人口的做法導(dǎo)致大量人口流失、不利于城市經(jīng)濟發(fā)展為假設(shè)，通過問卷調(diào)查方式搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，利用層線性模型進行研究。

二、文獻綜述

學(xué)界對于北京市流動人口的管理問題一直有著密切的關(guān)注與研究：張銀鋒，侯佳偉（2009）通過戶口、居住、生育、就業(yè)四個方面，對北京市針對流動人口的管理政策進行梳理與對比，提出目前北京市針對流動人口管理的相關(guān)政策應(yīng)當更加豐富與完善；秦宏宇、劉昂（2014）針對北京市流動人口的現(xiàn)狀、特點與趨勢做出分析與預(yù)測，提出政府應(yīng)當從規(guī)范就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、明確區(qū)域發(fā)展定位與提升服務(wù)理念四個方面對流動人口進行管理；王瑜，武繼磊（2015）通過對北京市流動人口管理相關(guān)政策的梳理與研究，基于現(xiàn)有北京流動人口管理政策和研究狀況，提出建立“以人為本”的新型人口城市化發(fā)展理念和制度體系等政策創(chuàng)新的建議；金順（2016）通過介紹北京市流動人口變動歷程，分析北京市流動人口空間分布，提出政府應(yīng)當調(diào)整城市布局，引導(dǎo)流動人口分布，并強化對流動人口的管理與服務(wù)；王忠，安智慧（2016）從大數(shù)據(jù)角度入手，提出政府可以借鑒國外大城市管理經(jīng)驗，將大數(shù)據(jù)運用至大城市管理當中，李曉壯（2017）基于2011-2015年國家衛(wèi)生計生委流動人口動態(tài)檢測數(shù)據(jù)，得出目前北京流動人口存在的結(jié)構(gòu)性問題，提出了從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市空間，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面治理的方法；李君甫、肖文倩（2017）從流動人口工資與社會保障的角度出發(fā)，提出要達到北京流動人口控制和疏解目的， 需要采取有力的措施提高河北省經(jīng)濟社會發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 依靠勞動力市場來調(diào)節(jié)勞動力的走向。目前學(xué)界針對流動人口的管理提出了許多辦法，本文將通過對問卷調(diào)查結(jié)果及現(xiàn)有政策進行分析，以期對政府的管理提出合理的意見與建議。

三、國際經(jīng)驗

依據(jù)貝格、克拉森等學(xué)者提出的城市化四階段發(fā)展理論模型，大城市地區(qū)人口分布變動及城市化的發(fā)展大致可劃分為城市化、郊區(qū)化、逆城市化和再城市化四個階段。各大城市及所在國家發(fā)達水平、大城市自身所處城市化發(fā)展階段的不同， 其人口分布變動及城市化的發(fā)展也都相應(yīng)表現(xiàn)出不同的特征。根據(jù)這一理論，發(fā)達國家大城市人口分布變動及城市化的發(fā)展比如倫敦、東京、巴黎都已經(jīng)歷了這4個階段，而發(fā)展中國家的城市化由于經(jīng)濟發(fā)展水平等種種因素，大城市的人口分布變動及城市化的發(fā)展目前仍基本處于城市化或由城市化向郊區(qū)化過渡的前期階段（王桂新等，2005）。北京目前還未經(jīng)歷完4個階段，發(fā)達國家大城市的人口疏解經(jīng)驗豐富，值得借鑒。

發(fā)達國家的人口疏解方法可以分為兩種：政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型。政府主要通過制定法律法規(guī)、行政規(guī)章制度等手段進行直接干預(yù)；市場主要通過產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、稅收政策、信貸政策、價格政策等經(jīng)濟手段疏解人口。有形的手與無形的手結(jié)合起來，促進城市健康有序地發(fā)展。

政府主導(dǎo)型：日本的《首都建設(shè)法》（1950年）等多部法律，調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，控制東京人口無序增長（陳佳鵬等，2014）。英國通過制定大倫敦發(fā)展規(guī)劃（2004年），來合理規(guī)劃區(qū)域人口的空間布局，并頒布《綠帶法》（1938年）、《新城法》（1946年），界定土地功能，帶動人口向新城轉(zhuǎn)移（魏慶，2015）。紐約通過實施“精明增長計劃”（2000年），提升土地集約使用效率，防止人口邊界無序蔓延。

市場主導(dǎo)型：紐約實行差別化地價、差別化稅價、貸款優(yōu)惠政策和公共資源向郊區(qū)傾斜政策（宋迎昌等，2013），鼓勵企業(yè)和居民向郊區(qū)轉(zhuǎn)移（魏慶，2015），并通過“租金控制法”，確保郊區(qū)租金穩(wěn)定，為人口郊區(qū)化提供保障（王大偉等，2012）。東京實行“核心城高成本化管理”，提高中心城生活成本，引導(dǎo)中心城人口向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。

從國外的經(jīng)驗來看，國外城市往往堅持“政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)”的原則，運用法律手段、行政手段、市場手段、經(jīng)濟手段，多管齊下治理。在國外城市人口疏解中，法律手段、行政手段主要表現(xiàn)為管理控制型、強制型的措施，具有直接性、強制性的特點，短期能夠發(fā)揮效果；而經(jīng)濟手段、市場手段則表現(xiàn)為疏導(dǎo)的調(diào)節(jié)性措施，關(guān)注長期效益，具有宏觀性和間接性特點，依靠看不見的手，但見效速度慢，符合客觀規(guī)律。

四、理論和假設(shè)

基于上述理論，并綜合考慮問卷數(shù)據(jù)的代表性和全面性，本文將結(jié)合以下變量對在京租住人群是否繼續(xù)留京的影響進行分析。

（1）收入水平（x1）：一般來說，收入水平越高，能夠負擔生活成本的概率越大，繼續(xù)留在北京的可能性也隨之上升。

（2）生理年齡Yx2Y：在大城市繼續(xù)打拼，很重要的一點是用時間來換取空間，越年輕的人擁有越低的時間成本，會更愿意長期留在收入水平較高的地方工作。而隨著年齡增長，需要考慮和舍棄的東西也隨之增多，如果發(fā)展空間的增長落后于時間的增加則會放棄繼續(xù)留在大城市。

（3）學(xué)歷水平（x3）：學(xué)歷的高低并不必然決定留京的選擇，但往往學(xué)歷水平影響在大城市的生存和生活質(zhì)量，而學(xué)歷較高的人能夠有更多的思考以及更好的權(quán)衡繼續(xù)留下帶來的影響。

（4）住房狀況（x4）：對于租住北京的人口來講，離開北京可能性更大，而對于購買住房，已經(jīng)享受住房帶來的戶口、上學(xué)等種種福利的人口來說，離開北京的可能性會降低，其它住宅類型，比如單位宿舍或者公租房等，對人口在北京的長期居住具有正面的影響。

（5）對政府疏解人口的滿意度（x5）：依據(jù)經(jīng)驗判斷，對所在城市人口政策不滿往往會想要逃離，而以上因素又構(gòu)成了滿意度差別的原因。

五、計量模型

根據(jù)對流動人口結(jié)構(gòu)特征等的分析，針對上述5個變量在多元回歸分析中建立多因素關(guān)系模型：

我們在分析過程中，為對解釋變量進行約束，前提是在京租住的人群，同時上述變量均可以數(shù)值描述，以研究與被解釋變量的關(guān)系，在分析過程中，依據(jù)變量系數(shù)顯著性采用逐步增加變量檢驗的方式進行回歸。

六、問卷調(diào)查數(shù)據(jù)描述與分析

此次問卷調(diào)查通過線上方式發(fā)布，得到了936次瀏覽，以及171份有效回饋。

在所有填寫問卷的成員當中，男性占比48.54%，女性占比51.46%；根據(jù)北京市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，目前北京市的男女比例達到了1：1，女性的數(shù)量在過去的幾年不斷攀升。這一變化在一定程度上是由于北京第三產(chǎn)業(yè)占據(jù)比例較大，而這當中對于女性從業(yè)者的需求數(shù)量在不斷增加。

受訪者的職業(yè)主要集中于互聯(lián)網(wǎng)/電子商務(wù)、政府機關(guān)及金融業(yè)，分別占到16.37%，10.53%及8.19%；他們來京的時間處于3-5年者占比22.81%，6-10年者占比21.64%，0-3年者占比19.30%；受教育程度以本科為主，占到了50.29%；受訪者中收入在5000-10000占比39.18%，10001-20000占比22.22%，3001-5000占比12.28%，可以看出主要集中于中低收入群體；租房的人數(shù)以52.05%的比例占據(jù)絕對高位；而大家在選擇居住房屋時，65.13%的受訪者表示不會考慮房屋隔斷情況；而對于租金的預(yù)算，45.66%的人選擇了2000-5000的選項，26.09%的人選擇了1000-2000的范圍。透過數(shù)字我們不難發(fā)現(xiàn)，租房支出占據(jù)了受訪者收入的很大一部分，他們在選擇房屋時更傾向于考慮價格因素，而對舒適度的考慮則相對被忽視。

此次調(diào)查，參與程度最高的人群集中在20-30歲的青年人當中，年齡段集中在26-30歲之間占到41.52%，其次為20-25歲的群體，占到20.47%，屬于我們口中所說的90后，80后群體，他們之所以對此問題更加關(guān)注，在于近年來我國新生代流動人口的比重不斷上升，2016年已達到64.7%。16-59歲的勞動年齡人口中，80后的流動人口比重由2011年的不足50%升至2016年的56.5%；“90后”的流動人口比例由2013年的14.5%升至2016年的18.7%，呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的趨勢。這部分群體仍屬于職場中的新生力量，多數(shù)仍不具備自購房屋的能力而不得不選擇租房居住，因此，當面對與他們切身利益直接相關(guān)的事件時，自然會更加關(guān)注。當問及為何選擇北京時，多數(shù)人的回答集中于相對較高的收入與更多的機會。

七、數(shù)據(jù)檢驗

根據(jù)問卷分析結(jié)果，我們將被調(diào)查者對此次政府政策的滿意度作為自變量，是否有長期留京意愿作為因變量，得出結(jié)果如下：

從中看出，顯著性小于0.05，因此我們認為政策對人才流失具有影響，但由于房租對人口的流失也具有影響，因此我們將住房形式作為控制變量，進行卡方測試（見下表）：

數(shù)據(jù)結(jié)果中引入住房形式作為控制變量，在租房的人群中，此次政策的滿意度越低，離開北京的意愿越明顯。結(jié)果表明，我們的假設(shè)成立，北京市政府此次清理人口的做法將導(dǎo)致大量人口流失、不利于城市經(jīng)濟發(fā)展。

八、結(jié)論與建議

目前對于流動人口管理的相關(guān)政策及建議都已出臺，而且大家對于政策也都表示了支持，然而在本次調(diào)查問卷中，大家對于政府在此次事件的處理措施滿意度方面的評分不高。這說明，目前在流動人口的管理過程當中，政府急需改善的是實施政策的方式方法。不應(yīng)出現(xiàn)平時監(jiān)管不嚴，而在事故發(fā)生后的處理階段采用“一刀切”的方式。建議應(yīng)當更多的根據(jù)事物發(fā)展的時間規(guī)律，循序漸進，以公民服務(wù)者的思維站在居民的立場上制定與執(zhí)行政策。

其次，政府在流動人口的治理上應(yīng)當將周邊區(qū)域加入，共同治理協(xié)同發(fā)展。流動人口集中涌入北京的最主要原因在于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，以及各種公共資源分布的不均勻，不論是高校數(shù)量、醫(yī)療資源還是各項優(yōu)惠福利待遇，北京無疑在周邊省市當中具有絕對的優(yōu)勢。因此單純地將流動人口疏解出京，只是從表面上將問題遮掩，實質(zhì)并沒有將問題解決。流動人口的集中返鄉(xiāng)，或者更換城市便會將這種將問題逐漸轉(zhuǎn)嫁于他省，時間久了，由于流動人口造成的城市病也會逐漸凸顯出來，所以這種做法也只能暫時緩解壓力，實質(zhì)并不是最佳解決方法。其次，政府應(yīng)當理清管理思路，充當服務(wù)者的角色而不是一味的采取“管控”的方式。因此，面對流動人口問題，政府的核心不應(yīng)放在如何控制人口的問題上，而應(yīng)當是如何縮減周邊省市地區(qū)與北京之間存在著的畸形差距。當各種社會保障體系、公共服務(wù)體系及經(jīng)濟發(fā)展水平得到大的發(fā)展，市場機制得到有效的發(fā)揮，北京的流動人口增加了可以選擇的機會時，所有的問題自然便會迎刃而解。最后，要保障流動人口的各項社會福利保障，可以通過管理租房市場對流動人口進行登記，確保流動人口在京有合法安全的住所，同時達到預(yù)防危害公共安全的事件發(fā)生。

總之，要實現(xiàn)有效的流動人口管理和管控是一項龐大的綜合工程，需要社會各部門通力合作，以期實現(xiàn)流動人口的可控。

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