十堰市最新政府會計準則實施的困境及其對策研究

胡光宏

【摘 要】我國自2014年正式開始政府會計改革工作，財政部于2015年發(fā)布了新的《政府會計準則——基本準則》，于2017年開始實施，隨后各項具體政府會計準則及制度陸續(xù)發(fā)布。十堰市各行政單位和事業(yè)單位在十堰市會計局組織指導(dǎo)下于2017年開始進行新政府會計準則制度銜接的準備和培訓(xùn)工作。為了十堰市各行政事業(yè)單位能在2019年順利實施新的政府會計制度，目前在財務(wù)軟件信息化建設(shè)以及部分會計人員會計專業(yè)素質(zhì)方面還存在很大的不足需要改進。

【關(guān)鍵詞】政府會計準則；會計制度銜接；信息化；會計專業(yè)素質(zhì)

一、概述

2014年8月31日，我國發(fā)布新《中華人民共和國預(yù)算法》，自2015年1月1日施行。新《預(yù)算法》第97條規(guī)定：各級政府財政部門應(yīng)當按年度編制以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。2014年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案。拉開新一輪政府會計改革序幕。

2015年10月23日，財政部發(fā)布新《政府會計準則——基本準則》，自2017年1月1日施行。2016年7月6日至2017年2月21日，財政部陸續(xù)發(fā)布具體政府會計準則及相關(guān)應(yīng)用指南。2017年10月24日，財政部發(fā)布《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，自2019年1月1日施行，鼓勵行政事業(yè)單位提前執(zhí)行，不在執(zhí)行舊的各種政府會計制度。2018年2月9日，財政部發(fā)布《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》與《行政單位會計制度》《事業(yè)單位會計制度》有關(guān)銜接問題處理規(guī)定等文件。全國各行政事業(yè)單位緊鑼密鼓開始了新政府會計制度銜接準備和培訓(xùn)工作。

目前十堰市大約有行政單位173個，事業(yè)單位582個。i這些行政事業(yè)單位在十堰市會計局的組織指導(dǎo)下開展了新政府會計準則的宣傳和培訓(xùn)工作。十堰市會計局負責宣傳貫徹國家的財政政策，對各行政事業(yè)單位進行指導(dǎo)政府會計改革。其具體工作為對各單位會計人員進行培訓(xùn)新的的政府會計準則和指導(dǎo)各行政事業(yè)單位會計信息化建設(shè)工作。為了保證各行政事業(yè)單位能順利在2019年實施新的政府會計制度，十堰市會計局匯總了各行政事業(yè)單位的會計人員名單并組織了各單位會計人員集中培訓(xùn)新政府會計準則。十堰市會計局還更進一步選擇了11個單位作為試點單位進行重點指導(dǎo)。試點單位為：十堰市教育局、十堰市農(nóng)業(yè)機械管理局、十堰市經(jīng)濟責任審計局、十堰市經(jīng)濟和信息化委員會、十堰市科學(xué)技術(shù)局、十堰市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、十堰市委黨校、湖北十堰職業(yè)技術(shù)（集團）學(xué)校、十堰市城市管理執(zhí)法局、十堰市民政局、十堰市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊。

二、新政府會計準則重難點

1.收付實現(xiàn)制為主轉(zhuǎn)向權(quán)責發(fā)生制為主，實現(xiàn)雙重記賬

以往政府會計以預(yù)算會計與收付實現(xiàn)制為主，不能全面、準確、完整的反映行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理與債務(wù)風(fēng)險等狀況。黨的十八屆三中全會提出“建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”的重大戰(zhàn)略決策。新《政府會計準則》要求，政府會計應(yīng)包含預(yù)算會計與財務(wù)會計兩個主體，并以財務(wù)會計為主。在這個要求下，新政府會計要求兩個財務(wù)報告：決算報告和財務(wù)報告。決算會計仍以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)形成決算報告，財務(wù)會計以權(quán)責發(fā)生制形成財務(wù)報告。實現(xiàn)這樣“雙分錄”平行記賬，對財務(wù)信息系統(tǒng)提出了更高要求，即一個會計系統(tǒng)能夠?qū)嵭小半p功能”“雙基礎(chǔ)”以及“雙報告”，能夠準確提供新政府會計準則要求的各種財務(wù)信息。并且新《政府會計基本準則》確定會計要素8個，包括政府預(yù)算會計要素3個：預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余，政府財務(wù)會計要素5個：資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和費用。這些改變從根本上增加行政事業(yè)單位會計人員工作量，也提出更高要求，同時對信息化建設(shè)提出更大挑戰(zhàn)。

2.新統(tǒng)一會計制度與各舊具體事業(yè)單位會計制度差異

2017年10月24日，財政部發(fā)布《政府會計制度—行政事業(yè)單位會計科目和報表》。自2019年1月1日施行，鼓勵行政事業(yè)單位提前執(zhí)行。不再執(zhí)行《行政單位會計制度》《事業(yè)單位會計準則》《事業(yè)單位會計制度》《醫(yī)院會計制度》《基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)會計制度》《高等學(xué)校會計制度》《中小學(xué)校會計制度》《科學(xué)事業(yè)單位會計制度》《彩票機構(gòu)會計制度》《地質(zhì)勘查單位會計制度》《測繪事業(yè)單位會計制度》《國有林場與苗圃會計制度（暫行）》《國有建設(shè)單位會計制度》等制度。部分事業(yè)單位會計制度于2014年開始實行，由國家會計學(xué)院進行了統(tǒng)一培訓(xùn)，但現(xiàn)在新會計制度取代舊會計制度，這些單位要進行新一輪轉(zhuǎn)賬和舊賬處理，很多歷史賬目難以處理，部分單位難以接受這么快改變。

由統(tǒng)一會計制度代替原來各類型行政事業(yè)單位具體制度，雖然有助于統(tǒng)一管理，但部分單位舊制度與新制度差異大，短時間難調(diào)整。即使隨后財政部又發(fā)布了各種行政事業(yè)單位新會計制度的補充規(guī)定和銜接規(guī)定，但在實際調(diào)賬過程中，由于差異性存在不僅工作量大還容易引發(fā)各種問題。如舊政府會計科目在轉(zhuǎn)換成新政府會計科目時，由于會計人員對新會計科目理解不到位，易引發(fā)賬目混亂等問題。

3.資產(chǎn)類政策調(diào)整

2017年2月21日，財政部發(fā)布《<政府會計準則第3號—固定資產(chǎn)>應(yīng)用指南》，明確規(guī)定固定資產(chǎn)折舊計提時點和折舊年限。2016年7月6日，財政部發(fā)布了《政府會計準則第4號——無形資產(chǎn)》，新增條款：政府會計主體自行研究開發(fā)項目開發(fā)階段的支出，先按合理的方法進行歸集，如果最終形成無形資產(chǎn)的，應(yīng)當確認為無形資產(chǎn)；如果最終未形成無形資產(chǎn)的，應(yīng)當計入當期費用。該條款將無形資產(chǎn)的確認和計量范圍擴大，也增加了會計核算的難度。

原行政單位制度僅對固定資產(chǎn)采用雙分錄核算方法，新制度將雙分錄擴大到了所有非貨幣性資產(chǎn)和部分負債，要求在不影響預(yù)算支出的同時，要體現(xiàn)資產(chǎn)真實價值。這與部分現(xiàn)行事業(yè)單位會計制度有很大不同，在銜接過渡工作中需重點關(guān)注。財政部文件明確各部門、單位要根據(jù)新政府會計準則制度要求，進一步清理和歸類統(tǒng)計固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、庫存物品、對外投資等資產(chǎn)數(shù)據(jù)，為準確計提折舊、攤銷費用、確定權(quán)益等提供基礎(chǔ)信息，做好新舊轉(zhuǎn)賬及調(diào)整。

三、十堰市政府會計銜接工作困境

1.會計軟件依賴性大

目前，十堰市絕大多數(shù)行政事業(yè)單位銜接準備工作基本處于停滯，其主要原因是沒有一套財務(wù)系統(tǒng)能支持雙會計主體核算，達到新政府會計準則要求，這是導(dǎo)致十堰市大多數(shù)行政事業(yè)單位無法在2017年開始部署和實施新政府會計準則的根本原因。湖北省的新政府會計軟件由湖北省財政廳國庫處統(tǒng)一開發(fā)研究，由省里統(tǒng)一安排。因此十堰市各行政事業(yè)單位都在等待這款軟件。雖然目前十堰市各行政事業(yè)單位經(jīng)過培訓(xùn)學(xué)習(xí)對新政府會計準則有了解，但缺乏實踐操作，對2019年會計制度順利銜接造成一定困難。同時2019年能否順利銜接新政府會計準則很大程度上取決于新會計軟件功能設(shè)計是否完善，如果將來財務(wù)軟件設(shè)計比較完善，那么銜接工作將事半功倍。反之，如果財務(wù)軟件出現(xiàn)較大的問題，那么銜接工作將難以向前。

十堰市部分單位采用模擬“雙記賬”財務(wù)軟件，預(yù)先實踐新政府會計準則，但效果不理想。如十堰市紀委黨校運用了用友財務(wù)軟件公司的模擬財務(wù)軟件，出現(xiàn)了較多的問題。

第一，由于用友公司第一次開發(fā)這種“雙記賬”類型會計軟件，很多功能不完善，不能真正實現(xiàn)雙記賬。目前用友思考重心在于如何實現(xiàn)“雙記賬”功能。其解決方案究竟是在原財務(wù)系統(tǒng)中分別設(shè)置財務(wù)會計科目和預(yù)算會計科目，還是在財務(wù)系統(tǒng)分別設(shè)置財務(wù)會計帳套和預(yù)算會計帳套。雖然兩種方式都能實現(xiàn)“雙記賬”的功能，但各存在弊端。第一種方法，財務(wù)系統(tǒng)只能轉(zhuǎn)出一種財務(wù)會計主體的分錄，另一種分錄只能手工輸入，這種操作不但費時費力，還容易出現(xiàn)錯誤。即使兩個會計分錄都能實現(xiàn)各自平衡，也不能保證整套賬目是對的，系統(tǒng)也無法識別整套帳正確與否。而另一種方法是將所有日常業(yè)務(wù)依然是先在預(yù)算會計帳套核算，期末結(jié)賬后，將全部會計憑證再次導(dǎo)入財務(wù)會計帳套，產(chǎn)生新的財務(wù)會計數(shù)據(jù)。這種方法同樣工作量大，而且同一憑證由于兩個帳套的會計科目不同會產(chǎn)生不同的憑證號，做不到一一對應(yīng)，影響審計。理想的會計軟件應(yīng)該是通過填寫的完整報賬信息，系統(tǒng)自動轉(zhuǎn)出雙分錄記賬憑證，同時進行雙記賬。但這種軟件由于缺相關(guān)經(jīng)驗開發(fā)難度大。

第二，黨校采用的會計軟件已經(jīng)有超過10年使用時間，采取現(xiàn)行的用友財務(wù)軟件的完整功能需要付費購買，但目前單位沒有專門預(yù)算，也無法達到新政府會計準則要求。同時新軟件與舊軟件有比較大的差異，會計人員在操作上有很多新東西需要學(xué)習(xí)，需要時間與精力。

2.部分領(lǐng)導(dǎo)參與度不高

雖然財政部印發(fā)了《財政部關(guān)于貫徹實施政府會計準則制度的通知》，十堰市財政局也印發(fā)了相關(guān)文件，這些文件都規(guī)定了各單位負責人要將政府會計準則制度的貫徹實施作為一件大事來抓，加強對單位會計工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，組織制定詳細的實施方案，指導(dǎo)督促政府會計準則制度有效實施。但十堰市部分單位沒有貫徹這些文件的精神，僅僅將會計改革的任務(wù)看作是會計人員的事情，對于湖北省財政廳、十堰市會計局組織的各種培訓(xùn)、宣傳活動，都只讓會計人員參加，將政府會計改革的壓力全放在會計人員上。雖然基層會計人員通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)對新政府會計準則有了解，但部分領(lǐng)導(dǎo)對于新政府會計準則的內(nèi)容不清不楚，不了解改變，看不懂新財務(wù)報表等問題層出不窮。同時部分單位的領(lǐng)導(dǎo)完全不清楚自己單位新政府會計制度銜接準備工作的進展情況，在2019年能否順利實施新的政府會計準則制度也沒有認知。

3.培訓(xùn)時間太短，缺乏針對性

雖然湖北省財政廳、十堰市會計局各自組織了一次大型新政府會計準則培訓(xùn)宣傳活動。但部分參會會計人員表示，這兩次培訓(xùn)參會人數(shù)太多，時間太短，僅僅只有兩三天，而且宣講主要內(nèi)容放在政策解讀、精神傳達等宏觀面上。這些原因都導(dǎo)致會計人員在進行具體業(yè)務(wù)操作時，在貫徹新政府會計準則上仍有較大疑問，搞不清楚新政府會計準則的改變。截止到目前，十堰市城區(qū)宣傳已經(jīng)基本到位，但對于縣鎮(zhèn)等地區(qū)宣講相對還不夠。雖然十堰市會計局指派了相關(guān)人員對各單位信息化進行了一定的培訓(xùn)，但缺乏針對性指導(dǎo)。而且會計局指派人員過少，指導(dǎo)面也窄。

4.部分會計人員專業(yè)素養(yǎng)較低

相對企業(yè)單位，部分行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)比較單一簡單，會計人員較少而且相對會計專業(yè)素質(zhì)較差。據(jù)十堰市會計局統(tǒng)計的300多家行政事業(yè)單位會計人員信息，有一部分單位會計人員隊伍龐大，如太和醫(yī)院擁有30名會計人員，這些會計人員要處理的業(yè)務(wù)多，普遍專業(yè)素養(yǎng)高。但其中大多數(shù)行政事業(yè)單位僅有1或2位會計人員或者是采用代理記賬。這些會計人員素質(zhì)參差不齊，一些會計人員經(jīng)驗老到，業(yè)務(wù)熟悉，容易接受新政府會計準則變化。但也存在部分會計人員專業(yè)素養(yǎng)不足，本身對會計業(yè)務(wù)不熟悉，在對新政府會計準則的理解和操作上，都存在比較大困難。如有些單位的會計人員從沒有進行資產(chǎn)折舊等業(yè)務(wù)，不知道如何操作，將這樣業(yè)務(wù)操作全部期待于新會計軟件功能上。部分財務(wù)人員缺乏信心，擔心做不好新政府會計制度銜接工作，適應(yīng)不了新政府會計準則制度改變。

5.部分單位適逢改革，工作量較大

目前正值十堰市部分行政單位體制改革，事業(yè)單位改制工作等，涉及到部分會計主體合并、拆分，資產(chǎn)歸屬、業(yè)務(wù)歸屬尚不明確等問題，為新政府會計準則的實施造成了一定困難。有些單位自身改革和政府會計改革這兩種改革在時間節(jié)點上有重合，造成了部分行政事業(yè)單位的會計工作量比較大，會計人員分身乏術(shù)，沒有時間精力去學(xué)習(xí)新的政府會計準則。同時在單位自身改革中，會計改革由于有些賬目無法處理無法繼續(xù)進行。而有些行政事業(yè)單位雖沒有自身改革問題，但是由于平時業(yè)務(wù)和預(yù)算、審計工作量比較大，造成了會計人員業(yè)務(wù)工作壓力比較大，缺少時間與精力去學(xué)習(xí)新政府會計準則和制度，在貫徹新政府會計準則時摸索前進，這些都為2019年十堰市實施新的政府會計準則和制度帶來了麻煩。

四.對策與建議

1.加強信息化建設(shè)培訓(xùn)

雖然十堰市各行政事業(yè)單位都在等待湖北省財政廳的新會計軟件研發(fā)成功，但是可提前對各行政事業(yè)單位會計人員培訓(xùn)新財務(wù)軟件研發(fā)思路與理念，讓會計人員對新軟件有一定的了解，做好相應(yīng)準備。盡管十堰市會計局已經(jīng)安排了專業(yè)人員進行信息化專項培訓(xùn)，但由于采取的是地區(qū)巡回培訓(xùn)，而且培訓(xùn)人員較少，培訓(xùn)強度難以達到理想效果。因此建議十堰市會計局可印發(fā)新財務(wù)軟件相關(guān)設(shè)計思路等文件供大家自學(xué)。有條件的單位還可以采用提前使用模擬“雙記賬”財務(wù)會計軟件，以便在2019年能順利銜接。各行政事業(yè)單位要貫徹財政部文件，樹立“業(yè)財融合”的理念，推動經(jīng)濟業(yè)務(wù)與會計管理的深度融合發(fā)展。