上海探索黨建引領(lǐng)民主實(shí)操

/華逸婕 張銀沁

上海歷時(shí)五年的城市街區(qū)協(xié)商民主程序設(shè)計(jì)，通過(guò)一系列黨建引領(lǐng)下的社會(huì)共治和社區(qū)自治的實(shí)踐，將社會(huì)主義協(xié)商民主從“理論天花板”拉回現(xiàn)實(shí)土壤，真正使民主可操作化，為社會(huì)主義國(guó)際化大都市的城市基層治理提供了實(shí)踐形態(tài)，為“長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展”等國(guó)家戰(zhàn)略提供了社會(huì)治理的基礎(chǔ)。

“實(shí)操民主”的探索不只是投票決定哪個(gè)項(xiàng)目，而是發(fā)動(dòng)群眾參與社區(qū)自治，為黨委和政府決策作出參考。韓福國(guó) 供圖

近年來(lái)，上海探索的社區(qū)實(shí)操民主，以街區(qū)層面的黨代會(huì)、社代會(huì)為制度載體，在保證最大多數(shù)民意有效表達(dá)的基礎(chǔ)上，通過(guò)“復(fù)式抽樣”“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”“民主懇談’等民主化環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)，讓干部和群眾圍繞社區(qū)治理中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行平等協(xié)商懇談，并采取會(huì)前會(huì)后的兩套問(wèn)卷，為黨委、政府的精準(zhǔn)決策提供數(shù)據(jù)依據(jù)和民意基礎(chǔ)。專家將這套民主程序稱之為“社會(huì)主義復(fù)式協(xié)商民主實(shí)操機(jī)制”。

“一號(hào)課題”聚焦基層治理

進(jìn)入21世紀(jì)，上海的城市化進(jìn)程進(jìn)一步加速，傳統(tǒng)的“城區(qū)”概念已涵蓋不了城市的內(nèi)涵，人口規(guī)模激增，社會(huì)結(jié)構(gòu)演變，逐步形成階層多元、主體多元、訴求多元的新形態(tài)。

“基層出現(xiàn)的新變化、新情況、新問(wèn)題，我們有些掌握、有些只掌握部分、有些根本不掌握?！睍r(shí)任上海市委書(shū)記韓正說(shuō)。

而當(dāng)上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展躍至新高峰，并開(kāi)始進(jìn)入“新常態(tài)”時(shí)，社會(huì)領(lǐng)域的再次轉(zhuǎn)型變得自然而迫切。上海市委、市政府落實(shí)“五個(gè)中心”建設(shè)，打響“四個(gè)品牌”，深入實(shí)施長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展等三項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略及一系列中央部署任務(wù)的同時(shí)，深耕社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理。中央政治局委員、上海市委書(shū)記李強(qiáng)到了上海，第一站就是考察五里橋社區(qū)治理，充分表明了上海對(duì)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的一貫重視。

2014年，上海市委一號(hào)課題“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”成果出爐，形成了《上海市委關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》和6個(gè)配套文件（簡(jiǎn)稱“1+6”文件）。文件聚焦創(chuàng)新體制、加強(qiáng)基層、夯實(shí)基礎(chǔ)、落實(shí)保障，基層干部普遍反映，突出黨建引領(lǐng)下的社會(huì)共治和社區(qū)自治，人們“為之一振，眼睛一亮”。

2014年3月5日，習(xí)近平總書(shū)記在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)全團(tuán)審議中，專門肯定上海市委將“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”列為“一號(hào)課題”的現(xiàn)實(shí)意義?？倳?shū)記指出，社會(huì)治理“核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵在體制機(jī)制創(chuàng)新”，要更加注重系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。從政治高度的邏輯上指出了社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)邏輯。

據(jù)悉，“自下而上的民意征集機(jī)制、自下而上的問(wèn)題解決機(jī)制、自下而上的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制”是“一號(hào)課題”調(diào)研過(guò)程和“1+6”文件出臺(tái)過(guò)程中始終關(guān)注的標(biāo)準(zhǔn)體系?！?+6”系列文件中明確規(guī)定，基層治理應(yīng)體現(xiàn)“重心下移”“權(quán)力下沉”“權(quán)責(zé)一致”“賦權(quán)到位”，促進(jìn)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理齊頭并進(jìn)。

“本質(zhì)上，這些舉措均體現(xiàn)‘一號(hào)課題’的最終歸宿?！痹谡髑蠡鶎痈刹繉?duì)“一號(hào)課題”的意見(jiàn)時(shí)，韓正曾表示，“群眾不太關(guān)心出多少文件，他們最關(guān)心公共服務(wù)和公共管理水平是否提高、社區(qū)社會(huì)是不是更加平安”。

“城市治理的‘最后一公里’就在社區(qū)?！?018年11月6日至7日，習(xí)近平總書(shū)記在考察上海社區(qū)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢，要及時(shí)感知社區(qū)居民的操心事、煩心事、揪心事，一件一件加以解決。老百姓心里有桿秤。我們把老百姓放在心中，老百姓才會(huì)把我們放在心中。加強(qiáng)社區(qū)治理，既要發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，也要發(fā)揮居民自治功能，把社區(qū)居民積極性、主動(dòng)性調(diào)動(dòng)起來(lái)，做到人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享。

李強(qiáng)指出，認(rèn)真學(xué)習(xí)落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于社會(huì)治理的一系列指示要求，從人民群眾關(guān)心、讓人民群眾滿意的事情做起，把黨建引領(lǐng)貫穿始終，在智能化上加快步伐，更好激發(fā)社會(huì)參與活力，不斷增強(qiáng)基層隊(duì)伍本領(lǐng)，全面構(gòu)建既井然有序又充滿活力的社會(huì)治理新格局。

社區(qū)治理伴生社會(huì)建設(shè)

為了貫徹落實(shí)好中央精神，上海各地紛紛投入到社會(huì)共治和社區(qū)共營(yíng)實(shí)踐中。

“小區(qū)環(huán)境是每一位居民應(yīng)該享有的，小區(qū)的保護(hù)需要大家的共同參與，這是我們的責(zé)任，所以不覺(jué)得辛苦，不覺(jué)得累?！毙卤娀▓@社區(qū)居民王阿姨說(shuō)。

環(huán)境臟亂差、居民低學(xué)歷、矛盾問(wèn)題多是大家對(duì)動(dòng)遷小區(qū)的舊有印象。嘉定區(qū)新眾花園社區(qū)居委為了改變大家對(duì)動(dòng)遷小區(qū)的成見(jiàn)，從樓道空間改造入手，開(kāi)展“樓組微自治，鄰里大空間”樓組課堂建設(shè)，居民自發(fā)清潔美化樓道、建設(shè)樓道客廳。通過(guò)樓組課堂開(kāi)設(shè)一系列居民感興趣的活動(dòng)，由居民骨干擔(dān)任課堂負(fù)責(zé)人，自行招募居民參加活動(dòng)。

2018年10月27日在成都召開(kāi)的第二屆全國(guó)社區(qū)發(fā)展與社區(qū)營(yíng)造論壇，上海嘉定區(qū)等多個(gè)社區(qū)入選城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理創(chuàng)新與變革案例集，其中嘉定區(qū)真新街道鼎秀社區(qū)工作法還入選了民政部評(píng)選的全國(guó)100個(gè)優(yōu)秀社區(qū)工作法，而前不久上海入圍首屆“中國(guó)城市治理創(chuàng)新獎(jiǎng)”的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，都充分體現(xiàn)了“一號(hào)課題”實(shí)施五年來(lái)的典型經(jīng)驗(yàn)，也標(biāo)志著上海對(duì)實(shí)操民主的探索有了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。

據(jù)上海市嘉定區(qū)社會(huì)建設(shè)辦公室社會(huì)建設(shè)科的徐曉菁介紹，社區(qū)治理的具體問(wèn)題解決，就是通過(guò)一件件小事讓大家一起做，通過(guò)共治共營(yíng)實(shí)現(xiàn)共享，使人人都是志愿者成為可能，使人人都是積極行動(dòng)者成為常態(tài)。在行動(dòng)中提升自治能力、增進(jìn)自治意識(shí)、養(yǎng)成自治習(xí)慣，最終成長(zhǎng)為具有公共素養(yǎng)、公共精神的公民，成為人與人、人與環(huán)境和諧相處的社會(huì)基礎(chǔ)，成為善治社會(huì)的有機(jī)土壤，最后形成有序的社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。

徐曉菁指出，嘉定社區(qū)共營(yíng)的開(kāi)展，緊盯現(xiàn)代城市社區(qū)治理短板，契合嘉定社區(qū)發(fā)展需求，從方法理念和實(shí)際操作等方面進(jìn)行的有益探索與實(shí)踐，構(gòu)成了上海社會(huì)治理的豐碩成果之一。尤其是社區(qū)共營(yíng)工作坊的推動(dòng)，顯著提升了小區(qū)綜合治理的成效，社區(qū)自治共治氛圍濃厚，居民參與意識(shí)大大增強(qiáng)，社區(qū)治理路徑不斷深化。

浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授張丙宣表示，上海市的社區(qū)營(yíng)造以基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)為保障，以解決社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，為居民參與社區(qū)治理提供了接地氣的載體和規(guī)則，得到了群眾的積極響應(yīng)和支持，居民的民主素養(yǎng)和民主治理的能力得以提升，讓基層民主更有生命力。

探索協(xié)商民主測(cè)驗(yàn)

“實(shí)操民主真的太棒了。我現(xiàn)在不只關(guān)心自己小區(qū)的事，別的小區(qū)項(xiàng)目我也開(kāi)始關(guān)注，不少居民應(yīng)該和我感受類似。”參加完“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”后，上海市金東小區(qū)的居民代表周亞平激動(dòng)不已。

自治能力、自治意識(shí)、自治習(xí)慣是善治社會(huì)的有機(jī)土壤。徐曉菁 圖

2015年5月31日，上海市浦東新區(qū)浦興路街道，針對(duì)街道“居民自治金項(xiàng)目”的選擇，進(jìn)行了完整的“協(xié)商民主測(cè)驗(yàn)”流程，這成為上海大都市治理中第一個(gè)嚴(yán)格按實(shí)踐程序操作的項(xiàng)目，把居民參與和協(xié)商民主決策引入項(xiàng)目評(píng)選過(guò)程中。

事實(shí)上，早在2013年，上海市閔行區(qū)古美街道在國(guó)內(nèi)首次把“協(xié)商民主測(cè)驗(yàn)”方法引入“街道黨工委的黨內(nèi)民主”，在所有黨代表中，按照“協(xié)商民主測(cè)驗(yàn)”程序進(jìn)行了操作。

“離開(kāi)可操作化的程序，沒(méi)有真正的自由；離開(kāi)可操作化的程序，沒(méi)有真正的民主；離開(kāi)可操作化的程序，沒(méi)有真正的效率?！睆?fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授陳明明指出。

“社會(huì)主義協(xié)商民主的可操作化至關(guān)重要。”復(fù)旦大學(xué)副教授、城市治理比較研究中心主任韓福國(guó)也同樣認(rèn)為，通過(guò)程序的科學(xué)化設(shè)計(jì)、參與方法的民主化供給、制度的模塊化組裝使社會(huì)共治中的專業(yè)資源和力量，聚集在社會(huì)治理的核心問(wèn)題周圍。它們向上可以實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的傳輸，向下可以與社區(qū)自治的問(wèn)題鏈接。另一方面，體現(xiàn)了現(xiàn)代基層社會(huì)民意代表的多元化包容，建構(gòu)了多數(shù)決策的認(rèn)同基石。在上海的實(shí)踐中，通過(guò)分層隨機(jī)抽樣的方式，讓轄區(qū)內(nèi)單位代表、商圈和樓宇代表、流動(dòng)人口的代表、國(guó)際化人口的代表參與到社區(qū)代表會(huì)議當(dāng)中來(lái)，參與到街道黨代會(huì)中來(lái)，為基層社會(huì)的共治格局提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

那么“協(xié)商民主測(cè)驗(yàn)”到底是什么呢？為什么通過(guò)“協(xié)商民主測(cè)驗(yàn)”，可以使民主真正可操作化？

據(jù)悉，“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”是目前國(guó)際上流行的一種旨在落實(shí)協(xié)商民主理念的民意調(diào)查方法。2005年，在浙江溫嶺的“民主懇談”中予以嘗試應(yīng)用，之后云南鹽津縣參與式預(yù)算等項(xiàng)目也付諸操作。

“協(xié)商民主測(cè)驗(yàn)”通過(guò)把幾百人分成小組，進(jìn)行有主持人的小組討論，使樣本中的參與者擁有了在幾百人中的發(fā)言權(quán)，以及在每個(gè)十幾人小組中的發(fā)言權(quán)。由此，每一個(gè)人都能看到自己的發(fā)言至關(guān)重要，而隨著討論并介入這些事項(xiàng)，人們就可能發(fā)生改變自己的觀點(diǎn)。

“通過(guò)與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和專家的當(dāng)面溝通、解釋，大家心中的困惑多多少少得到了解答。”周亞平說(shuō)。

對(duì)“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”，人們起初的理解僅僅只是收集民意。但實(shí)際上，“協(xié)商”體現(xiàn)了民主參與的典型方式，“民意”表明協(xié)商的具體內(nèi)容，“測(cè)驗(yàn)”則意味著促進(jìn)協(xié)商對(duì)話的定量統(tǒng)計(jì)。韓福國(guó)介紹，這一方法的科學(xué)性，體現(xiàn)在通過(guò)采取“概率抽樣”的方法抽取樣本，并對(duì)固定樣本進(jìn)行前后兩次問(wèn)卷測(cè)驗(yàn)。通過(guò)兩次問(wèn)卷的態(tài)度變化，可作出具體決策。

“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)就是在做一種嘗試，它的目的不是投票決定哪個(gè)項(xiàng)目，而是發(fā)動(dòng)群眾參與社區(qū)自治，從中聽(tīng)取居民意見(jiàn)，了解民眾的關(guān)注點(diǎn)，為政府決策作出參考。”韓福國(guó)說(shuō)。

平等對(duì)話的“復(fù)式協(xié)商民主”

專家指出，民主離不開(kāi)決策層與社會(huì)的對(duì)話，而要開(kāi)展對(duì)話，必然碰到以下三個(gè)棘手的問(wèn)題。一是如何保證對(duì)話的平等性；二是如何提高對(duì)話的積極性；三是如何保證對(duì)話的連續(xù)性。

俗話說(shuō)：“會(huì)哭的孩子有奶吃?！睋?jù)韓福國(guó)介紹，上海市在基層社會(huì)治理中，創(chuàng)新了“復(fù)式協(xié)商民主”，用復(fù)式抽樣方式即兩次抽取樣本來(lái)選取參與者，適應(yīng)了中國(guó)社會(huì)群體分層結(jié)構(gòu)，把黨員干部、社區(qū)自治群體與普通民眾有機(jī)融合在一起。據(jù)介紹，這一方法已經(jīng)實(shí)踐于自治金分配與小區(qū)改造等項(xiàng)目中，也嵌入到街道黨代會(huì)與社區(qū)代表會(huì)議等制度中。

2017年，靜安區(qū)南京西路街道社區(qū)代表會(huì)議進(jìn)行了“復(fù)式協(xié)商民主”決策程序的嵌入；2018年浦東新區(qū)洋涇街道嘗試了分層抽樣與前后測(cè)驗(yàn)民意問(wèn)卷等多元化的程序環(huán)節(jié)，將社區(qū)委員會(huì)的運(yùn)作實(shí)體化，建立了詳細(xì)的社委會(huì)和專業(yè)委員會(huì)的協(xié)商規(guī)則；2019年，浦東新區(qū)陸家嘴街道在社代會(huì)制度中，完整地實(shí)踐了“復(fù)式協(xié)商民主”的程序環(huán)節(jié)，并且把開(kāi)放空間討論技術(shù)引入到小組討論當(dāng)中，設(shè)立了符合上海現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理結(jié)構(gòu)的“專業(yè)委員會(huì)”。

“在理想的協(xié)商中，參與者應(yīng)該是平等的，只有在平等的條件下，理性的討論和對(duì)話才有意義?！表n福國(guó)指出，平等包括形式意義上的機(jī)會(huì)平等和實(shí)質(zhì)意義上的能力平等。但是，在現(xiàn)實(shí)中，參與主體由于社會(huì)資源、信息資源、文化素質(zhì)、交往能力等方面的差異會(huì)表現(xiàn)出實(shí)際能力的不平等。能力強(qiáng)者在協(xié)商討論的過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，對(duì)決策的話語(yǔ)權(quán)和影響力更大，能力弱勢(shì)方的意見(jiàn)和利益則容易被忽視、被邊緣化，從而影響公共決策的公平性和可接受性。

在上海浦興路街道的“居民自治金項(xiàng)目”中，由于是第一次的“協(xié)商民主測(cè)驗(yàn)”，拿到名單后，東陸路四居委黨支部書(shū)記邵朱芬開(kāi)始了一家一戶的邀約。她說(shuō)，名單里的十幾名居民最終只來(lái)了5名。在其后的多次“復(fù)式協(xié)商民主”實(shí)操中，采取復(fù)式抽樣就大大提升了參與率和協(xié)商懇談實(shí)效。

在很多實(shí)踐案例中，項(xiàng)目組對(duì)居民參加完協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)后的決策認(rèn)知，進(jìn)行了前后的問(wèn)卷比較，發(fā)現(xiàn)居民對(duì)參與社區(qū)事務(wù)公共決策的態(tài)度發(fā)生了變化。

據(jù)介紹，“像我這樣的人對(duì)政府決策行為沒(méi)有發(fā)言權(quán)”的選項(xiàng)數(shù)值有了下降，說(shuō)明居民代表認(rèn)為自己應(yīng)有發(fā)言權(quán)，對(duì)參與意識(shí)有著明顯的認(rèn)同?！按蠖鄶?shù)人不懂得社會(huì)公共事務(wù)，最好由專家和政府官員來(lái)決定”的選項(xiàng)數(shù)值也有了下降，同樣說(shuō)明，專家和政府官員應(yīng)聽(tīng)取民意，而不是居民單向地認(rèn)同政府和專家單獨(dú)決策。

“關(guān)鍵是如何打破平等參與困境，保障協(xié)商懇談的平等性，需要培育引導(dǎo)社會(huì)民間組織的有序參與?！闭憬∩鐣?huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所、浙江省中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究中心副研究員余華說(shuō)，“通過(guò)培育引導(dǎo)社會(huì)民間組織的有序參與，充分發(fā)揮組織的優(yōu)勢(shì)，可以彌補(bǔ)公民個(gè)體能力上的實(shí)質(zhì)性不平等，更好地保障弱勢(shì)方的利益，增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)效性。并且，在公共利益和個(gè)人利益發(fā)生矛盾沖突的時(shí)候，可以通過(guò)社會(huì)民間組織來(lái)調(diào)節(jié)和緩沖?！?/p>

專家指出，未來(lái)中國(guó)基層協(xié)商民主的關(guān)鍵就是地方黨委，人大和政府應(yīng)成為協(xié)商民主的積極參與者。否則，協(xié)商民主即使在基層實(shí)踐中的創(chuàng)新模式，也只會(huì)“曇花一現(xiàn)”，很難形成持續(xù)的制度化，也就無(wú)所謂社會(huì)治理的持續(xù)成效。

關(guān)注社會(huì)主義協(xié)商民主程序多年的韓福國(guó)認(rèn)為，中國(guó)基層協(xié)商民主的一個(gè)主要特征就是把民主作為一種治理資源嵌入到現(xiàn)代社會(huì)治理當(dāng)中，而不是單純地建構(gòu)一個(gè)具有民主形式的外在協(xié)商制度，其發(fā)展路徑化解了民主發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展互為前提或者結(jié)果的外生困境，為中國(guó)基層群眾自治制度的落地提供了具體的可操作載體、可復(fù)制的程序、可推廣的方法和技術(shù)。

“社會(huì)主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的、而不是做樣子的，應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某個(gè)方面的，應(yīng)該是全國(guó)上上下下都要做的、而不是局限在某一級(jí)的?！表n福國(guó)表示，習(xí)近平總書(shū)記的這個(gè)論斷，點(diǎn)出了中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的“中軸”，必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。從這個(gè)意義上來(lái)看，全國(guó)各地的實(shí)踐案例，尤其是上海、浙江等地的探索，都是“程序合理和環(huán)節(jié)完整”的生動(dòng)呈現(xiàn)?！?/p>