人大監(jiān)督：創(chuàng)新方式增強(qiáng)實(shí)效

/韋飛紅 張旦萍

從督查情況來(lái)看，全省各地貫徹落實(shí)中央和省委文件精神，支持人大加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，監(jiān)督實(shí)效不斷增強(qiáng)。創(chuàng)新監(jiān)督工作方式方法，如湖州市推行年度監(jiān)督工作項(xiàng)目化管理。深化全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督，如寧波市在全國(guó)率先將市屬相關(guān)開(kāi)發(fā)園區(qū)預(yù)決算納入人大監(jiān)督范圍。對(duì)超過(guò)一定額度或調(diào)增概算超過(guò)一定比例的政府性重大投資項(xiàng)目，規(guī)定須經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。本期以典型案例解剖的方式呈現(xiàn)我省各級(jí)人大常委會(huì)創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)法律賦予人大的監(jiān)督權(quán)的歷程，真正體現(xiàn)人大監(jiān)督的性質(zhì)和權(quán)威。

東陽(yáng)市人大監(jiān)督有力量，《人民日?qǐng)?bào)》連續(xù)六年跟蹤報(bào)道

一直以來(lái)，“花架子”“走形式”是老百姓對(duì)人大監(jiān)督的印象。但是，東陽(yáng)人大的監(jiān)督不但沒(méi)有缺位，而且大有作為，努力實(shí)現(xiàn)“件件有著落”。一個(gè)縣級(jí)人大的監(jiān)督力量從而何來(lái)?

2012年至2018年，《人民日?qǐng)?bào)》連續(xù)六年對(duì)東陽(yáng)人大監(jiān)督工作進(jìn)行了長(zhǎng)篇跟蹤報(bào)道，用鮮活生動(dòng)的事例、成效客觀(guān)地記錄了東陽(yáng)人大六年多來(lái)走過(guò)的監(jiān)督之路：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治框架內(nèi)，人大監(jiān)督在為當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)文化健康發(fā)展保駕護(hù)航中發(fā)揮著實(shí)實(shí)在在的作用。既有擲地有聲的底氣，更有篳路藍(lán)縷的艱辛；既有改革創(chuàng)新的銳氣，更有持之以恒的堅(jiān)守；既有扶正黜邪的豪氣，更有以民為本的溫情……

有抓手：吃透精神吃透民情，準(zhǔn)確把握監(jiān)督重點(diǎn)

管好“錢(qián)袋子”，過(guò)好“緊日子”，是近年來(lái)政府建設(shè)的主旋律，這也為東陽(yáng)人大監(jiān)督提供了“抓手”。2018年，東陽(yáng)市政府提出的“東陽(yáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園工程”項(xiàng)目因前期選址工作沒(méi)完成被市人大常委會(huì)叫停，市政府根據(jù)市人大意見(jiàn)對(duì)“東陽(yáng)驕傲廣場(chǎng)改造提升項(xiàng)目”的改造面積由10萬(wàn)平方米調(diào)整為8.3萬(wàn)平方米，投資總額核減3000萬(wàn)元。

東陽(yáng)市人大常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)改造提升工程。

這樣的案例并不鮮見(jiàn)，2012年十四屆東陽(yáng)市人大常委會(huì)作出決定，由財(cái)政資金投資3000萬(wàn)元以上項(xiàng)目、中途需要調(diào)整的政府投資重大項(xiàng)目及實(shí)施中投資額超出原概算10%或500萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，都將逐個(gè)經(jīng)市人大常委會(huì)審查，并不斷完善改進(jìn)審查方式。六年多來(lái)，東陽(yáng)人大經(jīng)審查共否決政府重大投資項(xiàng)目6個(gè)，提出調(diào)整項(xiàng)目投資規(guī)模、金額等10余次，既節(jié)省了財(cái)政資金成本，又提高了投資效益。

東陽(yáng)江流域水污染治理專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)。

“近年來(lái)，我們要求政府將債務(wù)計(jì)劃細(xì)化到單位、項(xiàng)目，并作為預(yù)算草案的一部分提交人代會(huì)審查批準(zhǔn)，使東陽(yáng)市政府性債務(wù)率一直控制在省政府規(guī)定的警戒線(xiàn)以?xún)?nèi)，在全省屬較低水平；2013年的市人代會(huì)作出《關(guān)于從嚴(yán)控制國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的決定》，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；制定《關(guān)于加強(qiáng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，解決鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督“虛化”和“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象；2016年首次引入第三方財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)，內(nèi)容逐步從專(zhuān)項(xiàng)資金拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)部門(mén)財(cái)政整體支出情況……”市人大常委會(huì)副主任徐立剛說(shuō)起財(cái)政監(jiān)督工作一項(xiàng)項(xiàng)創(chuàng)新舉措如數(shù)家珍，多數(shù)做法在金華市乃至全省尚屬首例。

“人大監(jiān)督的另一個(gè)抓手就是社情民意，就是要考慮地方實(shí)際，強(qiáng)調(diào)地方特色，哪里是百姓反映強(qiáng)烈的，哪里就是人大監(jiān)督的重點(diǎn)?！睎|陽(yáng)市人大常委會(huì)主任施侍偉說(shuō)。每年政府的十大民生實(shí)事是人大監(jiān)督的重中之重，比如農(nóng)民飲用水、居家養(yǎng)老等造福子孫后代的大事，民間借貸、農(nóng)房集聚、拆后重建等社會(huì)熱點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題，都被列為重點(diǎn)監(jiān)督計(jì)劃，要求市政府領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)辦，人大常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)委辦重點(diǎn)分線(xiàn)督辦。

《人民日?qǐng)?bào)》評(píng)價(jià)：東陽(yáng)市人大常委會(huì)黨組明確定位，圍繞中心、服務(wù)大局，深刻領(lǐng)會(huì)和準(zhǔn)確把握黨中央的決策部署、地方黨委的工作思路和人民群眾的真實(shí)意愿，為人大監(jiān)督提供了指引，厚實(shí)了底氣。

有辦法：從事后程序監(jiān)督到全程實(shí)質(zhì)監(jiān)督，切實(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)督方法

人大監(jiān)督要避免放馬后炮，也要避免隔靴搔癢，更要避免一審了之。東陽(yáng)人大在以往聽(tīng)取審議報(bào)告、專(zhuān)題調(diào)研等監(jiān)督基礎(chǔ)上，探索推出了介入性審查、專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等舉措，強(qiáng)調(diào)過(guò)程性、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。

在十四屆東陽(yáng)市人大常委會(huì)成立之初，就提出要改變以往對(duì)政府投資重大項(xiàng)目計(jì)劃事后程序性審議的做法，要求人大相關(guān)工委提前介入項(xiàng)目計(jì)劃制定，提前參與項(xiàng)目調(diào)研，及時(shí)提出意見(jiàn)，源頭防止問(wèn)題。先提交主任會(huì)議初審后，再提交人大常委會(huì)逐項(xiàng)表決。這一改變得到了東陽(yáng)市委的支持和肯定，實(shí)現(xiàn)了人大監(jiān)督從“事后程序性監(jiān)督”到“過(guò)程實(shí)質(zhì)性監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。如今，人大和政府之間也加強(qiáng)了聯(lián)系溝通，人大主任會(huì)議在初審中對(duì)政府提交的傾向于改善性形象性的項(xiàng)目、不適宜立即開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目等提出意見(jiàn)建議，市政府接納了建議意見(jiàn)就不再將該類(lèi)項(xiàng)目提交常委會(huì)審議，從決策程序合理化的角度，進(jìn)一步確保了決策的科學(xué)性。

專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議的最大特點(diǎn)在于過(guò)程監(jiān)督?！安扇√崆敖槿?、同步監(jiān)督、跟蹤督查方式實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督，事后還要‘回頭看’，對(duì)水污染治理效果進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，滿(mǎn)意度不過(guò)半的，要追究責(zé)任，必要時(shí)啟動(dòng)撤職程序?！睎|陽(yáng)人大常委會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境資源保護(hù)工委主任潘錫林說(shuō)，“市政府對(duì)東陽(yáng)江水污染治理工作設(shè)計(jì)時(shí)間表、施工圖時(shí)，我們就開(kāi)始介入，及時(shí)提出意見(jiàn)，確保治理方案的科學(xué)性。在長(zhǎng)達(dá)3年多的評(píng)議周期內(nèi)，安排了日常檢測(cè)、實(shí)地調(diào)研10余次，還有每年一次階段性評(píng)議，約80位人大代表和群眾代表參與評(píng)分。確保評(píng)議周期設(shè)定與工作周期同步，督促政府及有關(guān)部門(mén)邊評(píng)邊改、未評(píng)先改。”

在東陽(yáng)市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委主任陸彩霞的辦公室電腦里還安裝了市財(cái)政局的預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)掌握財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，“我們可以實(shí)時(shí)提醒，防止出現(xiàn)年初資金不到位、年底突擊花錢(qián)的不正?，F(xiàn)象?！?/p>

《人民日?qǐng)?bào)》評(píng)價(jià)：東陽(yáng)人大堅(jiān)持“把工作做在監(jiān)督前、把原則體現(xiàn)在監(jiān)督中、把效果彰顯在監(jiān)督后”，特別是在“全程監(jiān)督”基礎(chǔ)上“提前作為”，效果明顯。

有實(shí)效：做好監(jiān)督后半篇文章，確保人大監(jiān)督“事事有著落”

對(duì)于監(jiān)督工作，施侍偉始終秉持一個(gè)觀(guān)念，“人大監(jiān)督工作寧可少一點(diǎn)，也要保證有實(shí)效?！遍L(zhǎng)期以來(lái)，“件件有著落”一直是東陽(yáng)人大監(jiān)督的目標(biāo)。

從2013年開(kāi)始，東陽(yáng)人大將水污染治理列入專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議議題，連續(xù)3年不間斷地監(jiān)督，直到實(shí)現(xiàn)江水從劣Ⅴ類(lèi)水到Ⅲ類(lèi)水的治理目標(biāo)；對(duì)食品安全工作專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)后，繼續(xù)采取一年一匯報(bào)，定期“你點(diǎn)我檢”，三年“回頭看”等形式跟蹤督查；持續(xù)監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)工作，督促市政府和有關(guān)部門(mén)建立較為完善的居家養(yǎng)老服務(wù)體系……

“自2012年以來(lái)，多次修改完善《關(guān)于加強(qiáng)審議意見(jiàn)交辦反饋督辦的實(shí)施辦法》，要求針對(duì)人大常委會(huì)提出的各項(xiàng)審議意見(jiàn)，政府都必須將研究處理和整改落實(shí)情況及時(shí)反饋到人大。同時(shí)建立銷(xiāo)號(hào)制度，審議意見(jiàn)處理完成的作銷(xiāo)號(hào)處理，未能完成的，則以政府文件形式制定處理完成路線(xiàn)圖、時(shí)間表，作出書(shū)面承諾。常委會(huì)每季度要對(duì)“一府兩院”落實(shí)審議意見(jiàn)情況進(jìn)行檢查通報(bào)，年末，還會(huì)開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)?！笔腥舜筠k公室主任胡旭升介紹。

《人民日?qǐng)?bào)》評(píng)價(jià)：人大監(jiān)督轟轟烈烈走過(guò)場(chǎng)，不僅耗費(fèi)了人力、財(cái)力，還耗費(fèi)了公信力。東陽(yáng)人大監(jiān)督給力，很重要的一點(diǎn)就是體現(xiàn)在“件件有著落”上。

義烏市人大強(qiáng)化政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督顯擔(dān)當(dāng)

2019年1月16日，義烏市第十五屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃決議，意味著作為政府重大投資項(xiàng)目的高架站房建設(shè)工程，經(jīng)過(guò)義烏市人大的層層審查，最終正式獲批。

“這個(gè)項(xiàng)目一直受到人大代表和社會(huì)各界的高度關(guān)注，正式獲批我們深受鼓舞，更加堅(jiān)定建設(shè)的決心和信心！建成后，站場(chǎng)規(guī)模將達(dá)‘11臺(tái)26線(xiàn)’，義烏站將成為規(guī)模僅次于杭州站的樞紐型客站。建成后，每位旅客能少走500米，年節(jié)省路程能繞地球300圈！”義烏市鐵路樞紐管委會(huì)黨組書(shū)記、主任李平如是說(shuō)。

當(dāng)前，義烏正全力推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和城市建設(shè)迎來(lái)了新一輪的提升發(fā)展契機(jī)。諸如高架站房建設(shè)工程的政府重大投資項(xiàng)目比重在上升。如何建立健全有效的監(jiān)督機(jī)制，依法行使人大職能，管好政府的“錢(qián)袋子”，成為義烏市人大深耕不輟的重要課題。從建立制度規(guī)范到完善審查機(jī)制，從理順監(jiān)督流程到發(fā)揮監(jiān)督效應(yīng)，義烏人大在不斷地探索和學(xué)習(xí)中走出了一條行之有效的擔(dān)當(dāng)之路。

2013年9月，義烏市人大常委會(huì)出臺(tái)了《政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督暫行辦法》，劃定了納入常委會(huì)審查監(jiān)督項(xiàng)目的范疇：一是投資總額1億元以上的交通、城建等基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目；二是投資總額在5000萬(wàn)元以上的其他項(xiàng)目；三是低于上述標(biāo)準(zhǔn)，常委會(huì)認(rèn)為仍有必要列入監(jiān)督的項(xiàng)目。

義烏市人大強(qiáng)化政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督，更好推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。葉堅(jiān)攝

“我們?cè)诔浞终{(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合義烏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際出臺(tái)了這一《辦法》，當(dāng)時(shí)就引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，因?yàn)樗鞔_了監(jiān)督的依據(jù)、方式和內(nèi)容。監(jiān)督一旦有了標(biāo)準(zhǔn)，也就有了剛性，也就能更充分地行使人大法定職能?！眳⑴c《辦法》制定工作的義烏市人大常委會(huì)工作人員這樣表示。

2013年以來(lái)，義烏市人大共審查政府重大投資項(xiàng)目（包括年內(nèi)新增或調(diào)整項(xiàng)目）10批共110個(gè)。

在監(jiān)督體系構(gòu)建上，具體做到“四位一體、層層把關(guān)”

一個(gè)項(xiàng)目須經(jīng)過(guò)“人大代表及專(zhuān)家會(huì)審—主任會(huì)議初審—常委會(huì)復(fù)審—人代會(huì)批準(zhǔn)”四道“門(mén)檻”層層把關(guān)。首先由財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)牽頭，組織人大代表和法律、財(cái)經(jīng)、規(guī)劃、建設(shè)、審計(jì)等方面專(zhuān)家，以實(shí)地踏勘、調(diào)研和座談等方式對(duì)政府提交的重大項(xiàng)目方案開(kāi)展逐項(xiàng)評(píng)審。針對(duì)項(xiàng)目的可行性、必要性等提出客觀(guān)翔實(shí)的會(huì)審意見(jiàn)。在會(huì)審意見(jiàn)基礎(chǔ)上，主任會(huì)議抓住問(wèn)題突出、意見(jiàn)集中的項(xiàng)目進(jìn)行初審，責(zé)成相關(guān)單位修改或完善。其中，一些不成熟的項(xiàng)目不予提交常委會(huì)。人代會(huì)前的常委會(huì)會(huì)議對(duì)主任會(huì)議提交的政府年度重大投資項(xiàng)目計(jì)劃草案進(jìn)行正式審查，并提出專(zhuān)項(xiàng)審議意見(jiàn)。經(jīng)有關(guān)部門(mén)落實(shí)改進(jìn)措施后，再將項(xiàng)目計(jì)劃草案提交人代會(huì)審查通過(guò)。

2014年2月，市政府提交了“孝子祠廣場(chǎng)地下停車(chē)場(chǎng)”項(xiàng)目計(jì)劃方案。經(jīng)審議，常委會(huì)對(duì)該項(xiàng)目的可行性、投資規(guī)模、建設(shè)時(shí)機(jī)等提出了諸多疑問(wèn)，要求再作深入論證。市政府研究后，最終取消了該項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃。義烏市人大常委會(huì)副主任、財(cái)經(jīng)委員會(huì)主任委員顏新香說(shuō)：“我們的審查會(huì)著重圍繞重大投資項(xiàng)目‘要不要建、什么時(shí)候建、如何建’等問(wèn)題展開(kāi)，通過(guò)深入走訪(fǎng)群眾，傾聽(tīng)他們的呼聲，以更好地服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾、服務(wù)基層為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極加強(qiáng)與政府的互動(dòng)溝通，力求做到每個(gè)項(xiàng)目上馬有因、落地有據(jù)。”

針對(duì)一些項(xiàng)目單位造價(jià)、投資額度偏高，與實(shí)際需求偏離過(guò)大等問(wèn)題提出意見(jiàn)后，市政府及時(shí)優(yōu)化調(diào)整了建設(shè)方案。如原計(jì)劃投資8000萬(wàn)元的某山景觀(guān)工程調(diào)減到3500萬(wàn)元；義烏某中學(xué)改擴(kuò)建項(xiàng)目投資額度降低了3400萬(wàn)元等。幾年來(lái)，在市人大常委會(huì)的監(jiān)督下，義烏市政府4個(gè)擬建重大項(xiàng)目取消了計(jì)劃方案，37個(gè)重大項(xiàng)目?jī)?yōu)化了規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，取消項(xiàng)目實(shí)施和調(diào)減項(xiàng)目投資額度的資金達(dá)到22.62億元?！八奈灰惑w”監(jiān)督體系充分展示出其科學(xué)性、權(quán)威性和民主性，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步規(guī)范政府投資行為的目的。

將中途進(jìn)行調(diào)整或變更的項(xiàng)目作為審查監(jiān)督的重中之重

《政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督暫行辦法》規(guī)定，調(diào)整項(xiàng)目概算超過(guò)1000萬(wàn)元的，或項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生變更事項(xiàng)且金額達(dá)到500萬(wàn)元以上的，市政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)報(bào)人大常委會(huì)審查。

在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，年內(nèi)新增或有重大調(diào)整的項(xiàng)目往往表現(xiàn)出一定程度的迫切性，容易出現(xiàn)項(xiàng)目論證不充分、規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)于粗放等問(wèn)題。對(duì)此，義烏人大堅(jiān)持“時(shí)間服從質(zhì)量”原則，通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)審查監(jiān)督程序來(lái)強(qiáng)化人大監(jiān)督的主導(dǎo)性，體現(xiàn)了人大監(jiān)督的剛性。

人大監(jiān)督重在“后半篇文章”。義烏人大尤其重視審查監(jiān)督意見(jiàn)的辦理。一方面，在施工管理、概算控制、工程質(zhì)量等方面，及時(shí)跟進(jìn)審議意見(jiàn)的落實(shí)情況，通過(guò)與部門(mén)對(duì)接實(shí)現(xiàn)人大建議、意見(jiàn)件件有著落、事事有回音。另一方面，借力于審計(jì)監(jiān)督，將政府重大投資項(xiàng)目績(jī)效作為重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目列入年度的“同級(jí)審”清單。

“監(jiān)督的目的在于更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。我們希望，能最大限度地發(fā)揮人大的監(jiān)督職能和作用，讓政府在上馬重點(diǎn)投資項(xiàng)目時(shí)，考慮得更周全，錢(qián)花得更務(wù)實(shí)，工程建設(shè)得更漂亮！”義烏市人大常委會(huì)主任陳秀仙表示，“下一步，我們會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督剛性，深化人大監(jiān)督結(jié)果的社會(huì)化運(yùn)用，彰顯人大力量，凝聚社會(huì)共識(shí)。同時(shí)，我們會(huì)更加注重人大代表監(jiān)督履職能力的培養(yǎng)，提升人大監(jiān)督的水平?！薄?/p>