推動脫貧攻堅提質(zhì)增效

吳豐華 吳振磊

2019年4月16日習近平總書記在重慶主持召開“解決‘兩不愁三保障突出問題座談會”時指出：“脫貧攻堅戰(zhàn)進入決勝的關(guān)鍵階段，務必一鼓作氣、頑強作戰(zhàn)，不獲全勝決不收兵?！笔舜笠詠?，黨中央從全面建成小康社會全局出發(fā)，把扶貧開發(fā)工作擺在治國理政的突出位置，全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)。十九大之后，黨中央又把打好脫貧攻堅戰(zhàn)作為全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一。這些年來，脫貧攻堅力度之大、規(guī)模之廣、影響之深前所未有，取得了決定性進展，譜寫了人類反貧困歷史新篇章。今后兩年脫貧攻堅任務仍然艱巨繁重，剩下的都是貧中之貧、困中之困。這就要求我們推動扶貧工作提質(zhì)增效，高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，并為全面建成小康社會后的扶貧減貧工作開展有益探索。

將提高脫貧質(zhì)量放在首位，從關(guān)注減貧數(shù)量向強調(diào)減貧質(zhì)量升級。習近平總書記多次提到要“把提高脫貧質(zhì)量放在首位”。當前，要特別注意在“兩不愁”基本解決的基礎(chǔ)上，重點補齊“三保障”的薄弱環(huán)節(jié)。要摸清底數(shù)，明確時間表、路線圖，拿出過硬舉措和辦法，確保到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“兩不愁三保障”。這是提高減貧質(zhì)量的靜態(tài)維度。同時，習近平總書記在多次會議和2018年中央經(jīng)濟會議上還強調(diào)要“減少和防止貧困人口返貧”，在2019年4月進一步提出“要嚴把貧困退出關(guān)，嚴格執(zhí)行退出的標準和程序，確保脫真貧、真脫貧。要把防止返貧擺在重要位置，適時組織對脫貧人口開展‘回頭看”。這是提高減貧質(zhì)量的動態(tài)維度。未來，我們要在靜態(tài)、動態(tài)兩個維度提高脫貧質(zhì)量，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、易地扶貧搬遷等實打?qū)嵉拿撠毚胧粚嵎€(wěn)定脫貧、減少返貧的基礎(chǔ)，確保脫貧攻堅成果經(jīng)得起歷史檢驗;通過培育人力資本、實施鄉(xiāng)村振興等長效戰(zhàn)略，激發(fā)內(nèi)生動力，構(gòu)建致富基礎(chǔ)，確保實現(xiàn)從穩(wěn)定脫貧到穩(wěn)定致富的轉(zhuǎn)變。

適當拓展扶貧對象，從關(guān)注既有貧困群體向關(guān)注更廣泛貧困群體升級。一方面，拓展農(nóng)村內(nèi)部扶貧對象的范圍。在2018年中央經(jīng)濟工作會議上，習近平總書記提出，要“研究解決那些收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群體缺乏政策支持等新問題”。這實際提出了那些收入水平略高于現(xiàn)行貧困標準，但生活水平依然較低的農(nóng)村相對貧困人口的脫貧問題。要開展針對這部分群體的考察調(diào)研，研判現(xiàn)狀、了解訴求，進而形成宏觀頂層設(shè)計，中觀整體規(guī)劃和微觀工作機制。另一方面，從農(nóng)村扶貧向城市反貧困拓展升級。意味著我們從單純關(guān)注農(nóng)村貧困人口向共同關(guān)注城鄉(xiāng)貧困群體拓展。城市貧困群體既包括城市中收入較低的農(nóng)民工群體，還包括城市中收入水平依舊較低，生活狀態(tài)亟待改善的原住民群體。對城市反貧困，一要注意對城市相對貧困群體分類施策，二要注意與農(nóng)民工進城落戶、推進新型城鎮(zhèn)化等工作的銜接。

注重激發(fā)內(nèi)生動力，從以外源式扶貧為主向以內(nèi)源式扶貧為主升級。在脫貧攻堅開始階段，因為貧困人口基數(shù)較大，我們更加注重外源式扶貧。當脫貧攻堅進入到解決深度貧困的階段，我們必須重點關(guān)注思想貧困，實現(xiàn)從外源式扶貧向內(nèi)源式扶貧升級。這一升級有雙重維度，一方面是扶志。習近平總書記多次強調(diào)，扶貧要堅持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動力。2018年2月，他在成都市主持召開打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)座談會時強調(diào)，“貧困群眾既是脫貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體。要激發(fā)貧困群眾積極性和主動性，激勵和引導他們靠自己的努力改變命運?！边@就要求在未來扶貧工作中，一要加強政策引導，注重激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力、培育貧困群眾自生能力。除不得不發(fā)放現(xiàn)金的扶貧方式之外，其他扶貧方式及力度都應與貧困群眾參與掛鉤，防止形成負向激勵。二要加強教育引導和技能培訓相結(jié)合，通過教育引導幫助貧困群眾轉(zhuǎn)變思想觀念，通過技能培訓提高脫貧能力。三要加強典型教育，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。將傳統(tǒng)媒體和新媒體融合起來，宣傳脫貧典型、形成正面激勵，營造勤勞致富脫貧光榮的良好氛圍。另一方面是扶智。習近平總書記2015年9月在給“國培計劃（二〇一四）”北師大貴州研修班教師的回信中寫道，“扶貧必扶智。讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，是扶貧開發(fā)的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑”。這就要求我們要高度重視農(nóng)村教育問題，繼續(xù)夯實農(nóng)村基礎(chǔ)教育、逐漸普及農(nóng)村高中教育、大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育、更多關(guān)照農(nóng)村學前教育和幼兒教育，奠定真正長久解決農(nóng)村貧困問題的人力資本基礎(chǔ)。

理順五個一批的關(guān)系，從開發(fā)式扶貧為主向開發(fā)式與保障性扶貧并重轉(zhuǎn)變。在脫貧攻堅方略中，“五個一批”中之所以將社會保障兜底一批放到最后，絕非無緣無故，而是符合唯物史觀和中國國情的科學安排。在脫貧攻堅的全面推進階段，精準扶貧更多依靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)、易地搬遷、生態(tài)補償和發(fā)展教育。進入收尾階段，在依然注重開發(fā)扶貧的基礎(chǔ)上，對那些喪失勞動能力或缺乏生計能力，離開救助就會返貧的農(nóng)村群體，則必須采取保障性扶貧方式。但在實際操作中，要注意三方面問題：一是不能盲目擴大保障性兜底的范圍，防止國家負擔加重;二要建立退出機制，對那些能在救助后恢復或形成勞動能力的，要及時甄別并適時取消兜底保障;三要注重返貧問題，針對那些永久喪失勞動能力的貧困人口，需要一管到底，針對那些生計能力薄弱的貧困群體，需要動態(tài)監(jiān)控、動態(tài)幫扶。

融匯多方力量，從國家主導的單向扶貧格局向“政府—市場—社群—貧困戶”四位一體協(xié)同的大扶貧格局升級。習近平總書記在2015年11月召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上指出，“脫貧致富不僅僅是貧困地區(qū)的事，也是全社會的事”，要“動員全社會力量廣泛參與扶貧事業(yè)，鼓勵支持各類企業(yè)、社會組織、個人參與脫貧攻堅”。在2018年2月召開的打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上，習近平總書記進一步指出，要“調(diào)動各方面積極性，引領(lǐng)市場、社會協(xié)同發(fā)力，形成全社會廣泛參與脫貧攻堅的格局”。這就告訴我們要從更加強調(diào)政府主導的扶貧格局，向黨的領(lǐng)導下的“政府—市場—社群—貧困戶”協(xié)同融合發(fā)揮作用的大扶貧格局升級：逐步改變政府大包大攬的狀態(tài)，劃清政府、社會和企業(yè)作為扶貧主體，貧困戶作為脫貧主體的責任邊界;逐步實現(xiàn)反貧困的行政治理、市場治理、社群治理、貧困戶自我管理的融合和互動;逐步實現(xiàn)行業(yè)扶貧、專項扶貧、社會扶貧和企業(yè)扶貧的聯(lián)動。當然，構(gòu)建大扶貧格局絕不是推諉黨和政府責任，更不能出現(xiàn)政策的“懸崖效應”。特別對于摘帽后的貧困縣，要做到“摘帽不摘責任”、“摘帽不摘政策”、“摘帽不摘幫扶”、“摘帽不摘監(jiān)管”，保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性。

注重實效，扶貧考核評估從重形式向抓整改、促落實升級?？己嗽u估是確保脫貧攻堅取得實效的最有效工作機制，但在現(xiàn)實運行中，也出現(xiàn)了考核評估投入精力大、幫扶投入精力小，第三方評估、交叉評估層層加碼導致地方疲于應付等問題，其根源在于很多地方開展評估工作重形式、重流程。對此，習近平總書記2018年3月在主持召開中央政治局會議時強調(diào)，“要結(jié)合脫貧攻堅進展和考核情況，改進完善考核評估機制，通過較真碰硬的考核，促進真抓實干，確保脫貧工作務實，脫貧過程扎實，脫貧結(jié)果真實?！边@就要求我們一要認識到考核評估不是目的，而是手段，要用好考核結(jié)果，讓考核評估發(fā)揮其獎優(yōu)懲惡、促進脫貧攻堅真抓實干的真正作用;二要改進完善考核評估流程和辦法，簡化程序、精簡內(nèi)容、控制頻次、突出重點、注重實效;三要注重通過考核評估引導地方的積極性向事前抓好精準扶貧和脫貧傾斜;四要注意深入研究考核評估中發(fā)現(xiàn)的共性問題產(chǎn)生的根源，建立解決問題的長效機制。

（作者：西北大學經(jīng)濟管理學院副教授; 西北大學經(jīng)濟管理學院院長、教授）

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