中央銀行預(yù)算獨(dú)立性的模式構(gòu)想

楊金日

從國際經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制是中央銀行保持獨(dú)立性的標(biāo)志之一。中國人民銀行自2006年實(shí)行部門預(yù)算模式，但與獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制差距甚遠(yuǎn)。有必要借鑒國外央行先進(jìn)的獨(dú)立預(yù)算管理體制，實(shí)施適合中國人民銀行的獨(dú)立預(yù)算管理體制。?

國外中央銀行獨(dú)立預(yù)算管理的模式?

美國聯(lián)邦儲備體系的財(cái)務(wù)預(yù)算制度

機(jī)構(gòu)基本情況。美國聯(lián)邦儲備體系（以下簡稱“美聯(lián)儲”）負(fù)責(zé)履行美國的中央銀行職責(zé)，由位于華盛頓特區(qū)的聯(lián)儲理事會、12家儲備銀行和聯(lián)邦公開市場委員會組成。美聯(lián)儲于1913年創(chuàng)建，隸屬于美國國會，對國會負(fù)責(zé)。1951年，美聯(lián)儲與財(cái)政部簽訂了《美聯(lián)儲—財(cái)政部協(xié)議》，標(biāo)志著美聯(lián)儲徹底脫離了財(cái)政部的控制，開始實(shí)行獨(dú)立的貨幣政策和財(cái)務(wù)管理。

預(yù)算編制情況。美聯(lián)儲向國會負(fù)責(zé)， 實(shí)行由雙年度預(yù)算和4年總體財(cái)務(wù)規(guī)劃兩部分組成的財(cái)務(wù)預(yù)算管理方式。其財(cái)務(wù)預(yù)算分為三個(gè)獨(dú)立的部分：美聯(lián)儲理事會預(yù)算、聯(lián)邦儲備銀行預(yù)算和貨幣預(yù)算。

預(yù)算執(zhí)行情況。根據(jù)規(guī)定，美聯(lián)儲在預(yù)算執(zhí)行中允許根據(jù)業(yè)務(wù)需要自主決定各項(xiàng)收支。同時(shí)，美聯(lián)儲十分注重成本控制，2004～2013年其總費(fèi)用支出年均增長4.9%（經(jīng)通脹調(diào)整后年均增長2.4%）， 這主要得益于預(yù)算監(jiān)控技術(shù)的運(yùn)用。

預(yù)算監(jiān)督情況。美聯(lián)儲接受國會監(jiān)督，采用多級財(cái)務(wù)審計(jì)和檢查體系。一是每家聯(lián)邦儲備銀行設(shè)有一名專職財(cái)務(wù)審計(jì)人員，在總審計(jì)師的領(lǐng)導(dǎo)下，直接向理事會報(bào)告;二是“聯(lián)邦儲備銀行業(yè)務(wù)及支付系統(tǒng)部”代表美聯(lián)儲理事會定期對每家聯(lián)邦儲備銀行的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì);三是聯(lián)邦儲備銀行的年度財(cái)務(wù)報(bào)告由獨(dú)立的外部審計(jì)師進(jìn)行審計(jì);四是美聯(lián)儲內(nèi)部設(shè)有相對獨(dú)立的“總監(jiān)察辦公室”，其中設(shè)有專職獨(dú)立審計(jì)人員，每年負(fù)責(zé)對美聯(lián)儲財(cái)務(wù)報(bào)告的公正性和合規(guī)性進(jìn)行審查和確認(rèn);五是根據(jù)1978年《聯(lián)邦儲備銀行審計(jì)法》，“會計(jì)總署”可對美聯(lián)儲的大部分業(yè)務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。

德意志聯(lián)邦銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算制度

機(jī)構(gòu)基本情況。德意志聯(lián)邦銀行是德國的中央銀行，成立于1948年。根據(jù)《德意志聯(lián)邦銀行法》，其不受總理領(lǐng)導(dǎo)、政府監(jiān)督以及議會的控制，而是依法享有完全的自主權(quán)。德意志聯(lián)邦銀行與聯(lián)邦政府不存在行政上的隸屬關(guān)系，其最高決策機(jī)構(gòu)是中央銀行理事會，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是執(zhí)行理事會。聯(lián)邦政府在任何時(shí)候都無權(quán)向聯(lián)邦銀行發(fā)布命令。

預(yù)算編制情況。德意志聯(lián)邦銀行的年度預(yù)算由中央銀行政策委員會審批和控制，德國財(cái)政部不核批其財(cái)務(wù)預(yù)算，也不對其進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查。每年年初，德意志聯(lián)邦銀行的分支機(jī)構(gòu)分別編制年度財(cái)務(wù)預(yù)算，逐級匯總上報(bào)總部。預(yù)算主要用于內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，并非強(qiáng)制執(zhí)行。

預(yù)算執(zhí)行情況。各級機(jī)構(gòu)的費(fèi)用開支自主管理，據(jù)實(shí)列支。費(fèi)用開支只要遵循有關(guān)會計(jì)準(zhǔn)則和法律規(guī)定，符合中央銀行政策委員會制定的基本原則，能夠做出合理解釋，即便超出預(yù)算，都可以得到認(rèn)可。

預(yù)算監(jiān)督情況。德意志聯(lián)邦銀行不需經(jīng)政府監(jiān)督，只是由一名到兩名管理委員會任命的獨(dú)立審計(jì)師來審計(jì)其年度會計(jì)報(bào)告。

日本銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算制度

機(jī)構(gòu)基本情況。日本銀行為日本的中央銀行，資本的55%由政府出資，剩余資本由民間出資者提供，但民間出資者對日本銀行的決策基本沒有影響。其最高決策機(jī)構(gòu)是日本銀行政策委員會，在委員會的七名委員中，有大藏?。ㄘ?cái)政部）和經(jīng)濟(jì)企劃廳代表各一人，但他們無表決權(quán)。日本銀行業(yè)務(wù)費(fèi)用獨(dú)立性強(qiáng)，不依賴財(cái)政撥款。

預(yù)算編制情況。日本銀行在每個(gè)財(cái)政年度開始前，參照上年度基數(shù)，結(jié)合本年度業(yè)務(wù)發(fā)展的實(shí)際需要編制年度費(fèi)用預(yù)算，上報(bào)大藏省審批。預(yù)算計(jì)劃調(diào)整也需報(bào)大藏省批準(zhǔn)。

預(yù)算執(zhí)行情況。根據(jù)規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行過程中，費(fèi)用預(yù)算中的中、小科目指標(biāo)之間的相互調(diào)劑，經(jīng)日本銀行政策委員會批準(zhǔn)執(zhí)行。但涉及八個(gè)預(yù)算大科目指標(biāo)之間的調(diào)劑，必須事先經(jīng)大藏省審批。

預(yù)算監(jiān)督情況。日本銀行的外部監(jiān)督主要是日本大藏省，日本首相或大藏省部長均可要求日本銀行執(zhí)行審計(jì)師檢查日本銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況。

中國人民銀行部門預(yù)算的管理模式及不足之處?

自2006年以來，人民銀行實(shí)行部門預(yù)算管理模式。部門預(yù)算是由政府各組成機(jī)構(gòu)和部門編制的、反映部門在預(yù)算年度內(nèi)所有收入與支出、經(jīng)財(cái)政部門審核人大審議批準(zhǔn)后執(zhí)行的預(yù)算，包括基本收支預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算和政府采購預(yù)算。

同其他部委相比，人民銀行作為我國中央銀行，財(cái)務(wù)體制和業(yè)務(wù)收支等方面具有特殊性：一是僅含費(fèi)用支出預(yù)算。當(dāng)前人民銀行部門預(yù)算編制范圍相比其他部委較小，僅包括各項(xiàng)費(fèi)用支出，不包括業(yè)務(wù)性收支;二是資金實(shí)行指標(biāo)管理?，F(xiàn)行人民銀行預(yù)算實(shí)行的是指標(biāo)管理，即財(cái)政部對人民銀行的費(fèi)用實(shí)行指標(biāo)控制，并不核撥資金，而是在規(guī)定的指標(biāo)范圍內(nèi)以收抵支。

部門預(yù)算管理模式的不足之處

部門預(yù)算制度存在自身缺陷。部門預(yù)算管理注重對預(yù)算支出的剛性控制，雖然編制部門預(yù)算要求針對未來的業(yè)務(wù)發(fā)展等進(jìn)行預(yù)測并估計(jì)各種可能性，同時(shí)制定相應(yīng)的對策，但對業(yè)務(wù)的彈性變化關(guān)注不夠。部門預(yù)算對費(fèi)用指標(biāo)的剛性控制和人民銀行履行職能對資金需求的不可控性存在突出矛盾，在現(xiàn)實(shí)中人民銀行為了保證預(yù)算指標(biāo)不突破而導(dǎo)致一些業(yè)務(wù)不能有效開展。

內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平不高。人民銀行預(yù)算編制流程不統(tǒng)一，編制方法落后， 對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和由此帶來的業(yè)務(wù)變動，基本由會計(jì)部門獨(dú)立測算，科學(xué)性和準(zhǔn)確性難以保障，對于基本支出，習(xí)慣于按基數(shù)法測定，不考慮支出標(biāo)準(zhǔn)的變化，對于項(xiàng)目支出，習(xí)慣于占用指標(biāo)，不考慮資金效率。此外，對預(yù)算的績效管理只在個(gè)別項(xiàng)目實(shí)施，績效評價(jià)流于形式。

財(cái)務(wù)預(yù)算管理的獨(dú)立性有所弱化。獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，從根本上來說是為了保證人民銀行在履職過程中免于受到來自于外部的干預(yù)。從實(shí)踐情況看，人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算的獨(dú)立性目前體現(xiàn)并不充分。2006年之前，人民銀行實(shí)施的是全面的財(cái)務(wù)收支預(yù)算管理，每年對全部的財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目進(jìn)行測算，編制財(cái)務(wù)收支計(jì)劃， 報(bào)財(cái)政部核批。2006年，按財(cái)政部要求， 人民銀行開始試行部門預(yù)算管理，只對基本支出、項(xiàng)目支出編制預(yù)算。年度預(yù)算經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)批復(fù)后執(zhí)行，執(zhí)行過程中各項(xiàng)指標(biāo)既不能突破也不能相互調(diào)劑。

中國人民銀行實(shí)行獨(dú)立預(yù)算管理制度的必要性?

獨(dú)立預(yù)算管理模式的內(nèi)涵及特征

中央銀行預(yù)算管理體制是一系列涉及預(yù)算編制、控制、執(zhí)行、監(jiān)督等過程的整套制度設(shè)計(jì)和安排，是財(cái)務(wù)管理的核心。從各發(fā)達(dá)國家中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)看，運(yùn)行順暢、管控有效的獨(dú)立預(yù)算管理體制的建立應(yīng)符合以下要求：

財(cái)務(wù)的獨(dú)立性。即經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性， 有可供獨(dú)立支配的財(cái)務(wù)來源，有權(quán)自行制定和實(shí)施自己的年度預(yù)算，在財(cái)務(wù)收支上不受國家財(cái)政所左右。

編制的規(guī)范性和準(zhǔn)確性。有一整套集原則性、政策性、規(guī)范性有機(jī)結(jié)合的預(yù)算編制制度規(guī)范，預(yù)算編制能真實(shí)反映財(cái)務(wù)需求，編制科學(xué)、準(zhǔn)確，質(zhì)量較高。

執(zhí)行的嚴(yán)肅性和靈活性。有確保預(yù)算遵照執(zhí)行的支出控制制度和應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境與政策變化的適度支出自由裁量權(quán)， 通過這種科學(xué)的機(jī)制設(shè)置，使預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、靈活性有機(jī)地統(tǒng)一起來。

監(jiān)督的有效性。有相對獨(dú)立的內(nèi)外部審計(jì)檢查機(jī)構(gòu)和預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的權(quán)力制衡機(jī)制，能最大限度地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能效力。

人民銀行實(shí)行獨(dú)立預(yù)算管理制度的必要性

人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的內(nèi)在要求。人民銀行是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的職能部門，既是我國的中央銀行，又有金融管理機(jī)關(guān)的性質(zhì)。作為發(fā)行的銀行、國家的銀行和銀行的銀行，人民銀行要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、金融形勢靈活運(yùn)營，各項(xiàng)財(cái)務(wù)收入和支出事先難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)，因此，人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算必須相對獨(dú)立，使人民銀行從營利性活動中解脫出來，成為一個(gè)非營利的機(jī)構(gòu)。人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算既獨(dú)立于政府財(cái)政，又獨(dú)立于商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)，有利于人民銀行掌握金融業(yè)務(wù)活動情況，并以此反映整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)資金的運(yùn)動態(tài)勢，為人民銀行行使職能提供充足的資金保障。

有效實(shí)施貨幣政策的前提。獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算制度是人民銀行獨(dú)立自主地運(yùn)用各種貨幣政策工具執(zhí)行貨幣政策的重要基礎(chǔ)條件。從國際上看，中央銀行的財(cái)務(wù)獨(dú)立性普遍被強(qiáng)調(diào)。一般說來，各國中央銀行法律在規(guī)定其政策獨(dú)立性的同時(shí)，也明確了保持財(cái)務(wù)獨(dú)立性的措施，保證中央銀行有充足的收入覆蓋運(yùn)營成本，避免因?yàn)樨?cái)政預(yù)算約束央行政策行為等，使中央銀行免受外部的過度影響和壓力，有效實(shí)施貨幣政策。

提高預(yù)算管理水平的需要。人民銀行的業(yè)務(wù)比較特殊，承擔(dān)發(fā)行貨幣、經(jīng)理國庫、支付清算、維護(hù)金融穩(wěn)定、制定貨幣和執(zhí)行政策等職能，只有根據(jù)業(yè)務(wù)類別特點(diǎn)，獨(dú)立設(shè)置預(yù)算科目，獨(dú)立制定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，才能提高預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算執(zhí)行的有效性。另外，當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期，全球金融危機(jī)的影響尚未消散， 人民銀行某些項(xiàng)目支出可能無法準(zhǔn)確測算，而獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算模式可以適應(yīng)人民銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的變化適時(shí)調(diào)整預(yù)算。

中國人民銀行獨(dú)立預(yù)算管理的模式構(gòu)想?

人民銀行獨(dú)立預(yù)算管理的組織機(jī)制

組織架構(gòu)。建立健全統(tǒng)籌全行的財(cái)務(wù)預(yù)算管理的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理和組織實(shí)施。分設(shè)財(cái)務(wù)預(yù)算決策機(jī)構(gòu)（預(yù)算管理委員會）、財(cái)務(wù)預(yù)算工作機(jī)構(gòu)（會計(jì)財(cái)務(wù)部門）和財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)（各業(yè)務(wù)部門）。

職責(zé)分工。財(cái)務(wù)預(yù)算決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批和控制人民銀行年度預(yù)算，確定年度預(yù)算目標(biāo)，組織和協(xié)調(diào)預(yù)算編制、審批預(yù)算草案，分解下達(dá)預(yù)算指標(biāo)等。財(cái)務(wù)預(yù)算工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對各部門的預(yù)算草案進(jìn)行審查、評價(jià)和匯總，接受業(yè)務(wù)部門預(yù)算調(diào)整申請并提出建議，負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核與分析，提交預(yù)算績效評估報(bào)告。財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本部門的預(yù)算編制，嚴(yán)格執(zhí)行本部門預(yù)算和差異分析，并提出預(yù)算調(diào)整申請等。

人民銀行獨(dú)立預(yù)算管理的實(shí)施流程

預(yù)算編制與審批。各業(yè)務(wù)部門根據(jù)對業(yè)務(wù)量和資金需求的預(yù)測，編制預(yù)算計(jì)劃報(bào)會計(jì)財(cái)務(wù)部門。會計(jì)財(cái)務(wù)部門審核各部門預(yù)算，對不符合戰(zhàn)略規(guī)劃和超出預(yù)算目標(biāo)范圍的預(yù)算措施提出修改意見并退回業(yè)務(wù)部門修改，最終整理匯總報(bào)本級預(yù)算決策機(jī)構(gòu)審批。本級預(yù)算決策機(jī)構(gòu)審議通過后，由會計(jì)財(cái)務(wù)部門逐級匯總報(bào)總行預(yù)算決策機(jī)構(gòu)審批。

預(yù)算執(zhí)行。借鑒德國央行的成本控制管理體系，可通過設(shè)立成本中心和控制中心提升預(yù)算的執(zhí)行力和約束力。由業(yè)務(wù)部門承擔(dān)成本中心的職責(zé)，執(zhí)行具體的費(fèi)用支出項(xiàng)目，在每項(xiàng)開支之前，按照核定的預(yù)算指標(biāo)，合理安排好預(yù)算資金，及時(shí)掌握資金使用進(jìn)度，控制成本支出。會計(jì)財(cái)務(wù)部門作為控制中心統(tǒng)一把關(guān)，審查各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算開支，保證每一筆費(fèi)用都符合戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算目標(biāo)，并在指標(biāo)范圍內(nèi)正確列支。

預(yù)算評價(jià)與監(jiān)督。逐步建立起集“目標(biāo)、監(jiān)控、評價(jià)、考核”于一體的財(cái)務(wù)預(yù)算績效評價(jià)體系。實(shí)施預(yù)算執(zhí)行的跟蹤監(jiān)控，定期采集和匯總分析，實(shí)時(shí)監(jiān)督，防止出現(xiàn)偏差;及時(shí)對財(cái)務(wù)預(yù)算資金進(jìn)行績效評價(jià)，從預(yù)算的編制、執(zhí)行及其結(jié)果等環(huán)節(jié)科學(xué)設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo);遵循目標(biāo)性和可控性原則，按照預(yù)算目標(biāo)的完成情況，對負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的部門進(jìn)行考核，確定考核結(jié)果和獎懲方案。

推動人民銀行獨(dú)立預(yù)算管理的相關(guān)建議

健全會計(jì)財(cái)務(wù)法規(guī)。完善現(xiàn)行的《中國人民銀行法》和人民銀行的會計(jì)、財(cái)務(wù)制度，根據(jù)人民銀行的特殊職能，對現(xiàn)行財(cái)務(wù)預(yù)算支出科目進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步明確人民銀行會計(jì)科目列支種類和費(fèi)用核算范圍，強(qiáng)化人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理，發(fā)揮預(yù)算引領(lǐng)作用。

增強(qiáng)預(yù)算的獨(dú)立性和供給彈性。根據(jù)人民銀行職能的“雙重”性，實(shí)行“差異化”財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式。一是對其行政管理職能，實(shí)行部門預(yù)算管理，即將基本支出納入部門預(yù)算管理。如對于人員經(jīng)費(fèi)等基本支出可采用建立定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系的方法，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的精確性和執(zhí)行的準(zhǔn)確性。二是對其履職業(yè)務(wù)職能，實(shí)行“彈性”預(yù)算管理，即由財(cái)政部對項(xiàng)目支出實(shí)行總量控制，賦予人民銀行對項(xiàng)目支出內(nèi)部指標(biāo)結(jié)構(gòu)的獨(dú)立自主調(diào)整權(quán)限。其中，對項(xiàng)目支出中的基建類支出指標(biāo)可留存和滾動安排，行政事業(yè)類支出賬戶之間可根據(jù)工作安排和業(yè)務(wù)量變化相互調(diào)整使用。

提高預(yù)算管理水平。一是健全預(yù)算編制程序。實(shí)行五年、三年和一年的長、中、短相結(jié)合的預(yù)算模式，確保預(yù)算的穩(wěn)定性和連續(xù)性。二是優(yōu)化預(yù)算管理體制。開展預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，根據(jù)費(fèi)用的不同性質(zhì)，分別采取零基預(yù)算、定額預(yù)算或基數(shù)加增長的方式，提高預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化水平。三是開展預(yù)算績效管理。制定預(yù)算績效管理辦法，建立預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，全面跟蹤預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)行情況。

完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制。一是完善自上而下的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制，建議在人民銀行中心支行以上機(jī)構(gòu)恢復(fù)設(shè)置總會計(jì)師職務(wù)，推行會計(jì)主管委派制，以此強(qiáng)化落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督。二是借鑒國外央行審計(jì)獨(dú)立的模式，采取由上一級人民銀行派駐審計(jì)的方式，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制。同時(shí)， 不斷加大預(yù)算公開力度，提高預(yù)算透明度，進(jìn)一步提高對人民銀行預(yù)算執(zhí)行的外部監(jiān)督與約束。

（作者單位：中國人民銀行永州市中心支行）