精準扶貧視角下農村養(yǎng)老保險發(fā)展問題探究

徐貝貝 侯俊偉/文

全面實現小康社會是社會主義發(fā)展的宏偉目標，為了達到這個目標，我國現階段正加大對貧困地區(qū)的精準扶貧。其中，養(yǎng)老保險是精準扶貧中非常重要的一項任務。當前我國的養(yǎng)老方式以家庭養(yǎng)老為主，社會養(yǎng)老、集體養(yǎng)老為輔。在農村貧困地區(qū)這種養(yǎng)老方式收效甚微。其根本原因是農村貧困地區(qū)的貧窮，許多家庭支付不起老人的贍養(yǎng)費用，所以這就需要國家扶貧的支撐。目前，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系已基本建立起來，但是農村養(yǎng)老保險體系尚處于探索階段，所以農村養(yǎng)老是這次扶貧的重點，必須借助精準扶貧，大力解決農村養(yǎng)老保險中的遺留問題。

一、貧困地區(qū)農村養(yǎng)老保險發(fā)展現狀分析

隨著經濟的發(fā)展，農村養(yǎng)老保障模式的構建是我國社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展的重要因素，也是目前我國農村工作的重點之一，其中貧困地區(qū)農村養(yǎng)老問題尤為突出。

（一）貧困地區(qū)養(yǎng)老狀況

我國農村的養(yǎng)老保險發(fā)展時間較長，取得了較大的成績。但與發(fā)達國家相比，我國農村人口老齡化速度與規(guī)模與我國經濟發(fā)展水平不相匹配，“未富先老”使眾多農村老年人因缺乏足夠的養(yǎng)老資源而陷入困境；同時，由于我國正處于農村養(yǎng)老保險保障模式轉型時期，傳統(tǒng)保障模式的功能不斷弱化，而社會化養(yǎng)老保障體系尚未完善，導致農村養(yǎng)老面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險由企業(yè)和個人承擔，單位繳納20%、個人繳納8%。其中社保繳納有年限限制，繳滿15年后，在年齡達到60歲后，可按月領取養(yǎng)老金。

我國目前有四種養(yǎng)老模式分別為家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老。由于機構養(yǎng)老太貴、社區(qū)養(yǎng)老在農村沒有基礎以及社會養(yǎng)老不完善，所以農村地區(qū)老年人的養(yǎng)老基本上還是以家庭養(yǎng)老為主。家庭養(yǎng)老作為我國農村的主要養(yǎng)老方式，是與社區(qū)養(yǎng)老相區(qū)別的一個概念，但是至今國內還沒有形成統(tǒng)一的界定。這一輩老年人口基本上是伴著中華人民共和國的成立而出生的一代人，他們隨著中華人民共和國的發(fā)展歷經坎坷。他們把所有的積蓄用在了子女身上，自己的養(yǎng)老卻成了問題。農村社會養(yǎng)老保險的保障力度太低甚至不夠基本生活保障，更別提養(yǎng)老；商業(yè)養(yǎng)老保險等一些高費用的養(yǎng)老方式他們又無力支付；土地養(yǎng)老只是一個概念，沒有貫徹到具體的實踐中去；家庭養(yǎng)老負擔越來越重更不能保障養(yǎng)老問題得到解決。

（二）養(yǎng)老保險的發(fā)展狀況

我國養(yǎng)老保險發(fā)展取得了一定成效，從社保方面來說保障了老年人口的基本生活，但仍存在著各種問題，基本養(yǎng)老總保險人數自2012-2017年逐年增加，說明我國養(yǎng)老保險覆蓋面在逐漸增大，其中城鎮(zhèn)職工2016-2017年人數增加了將近兩倍，并超過城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，2012-2016年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人數高于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數。2012-2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋總人數低于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋人數較多但養(yǎng)老保險基金總額卻低于城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，由此可知農村養(yǎng)老保險人均養(yǎng)老金遠遠低于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，可見城鄉(xiāng)差距使得農村養(yǎng)老保險也受到一定的影響（見表1）。

表1 2012-2017年全國參加養(yǎng)老保險情況

二、貧困地區(qū)農村養(yǎng)老保險發(fā)展過程中存在的主要問題及原因

貧困地區(qū)農村養(yǎng)老保險發(fā)展中存在的問題與我國經濟發(fā)展過程中所處的時期不無關系，農村落后地區(qū)“養(yǎng)兒防老”的觀念深入人心，但在目前來看這種家庭養(yǎng)老已不能解決養(yǎng)老問題，但長期看來家庭養(yǎng)老功能不會弱化。也就是說在未來一段時間里，還會以家庭養(yǎng)老為主，社會和集體養(yǎng)老為輔。

（一）主要問題

1.貧困農村地區(qū)經濟發(fā)展落后

自改革開放以來，我國沿海及城市地區(qū)發(fā)展迅速，農村經濟發(fā)展一直被忽視，導致農村經濟發(fā)展遠遠落后于別的地區(qū)，這是農村養(yǎng)老問題突出的根本原因。如果一個地區(qū)連基本開銷都成問題的話，養(yǎng)老保險是不會在考慮范圍內的。所以貧困地區(qū)農村養(yǎng)老保險發(fā)展不起來的根本問題是經濟問題。

2.農業(yè)發(fā)展落后

農村的主要生產資料還不能進入市場流通，幾十年來，中國的農業(yè)只是為城鎮(zhèn)提供生活資料、為工業(yè)化提供資金和原材料的基礎而已，是國民經濟的基礎但不是重心。建立農村養(yǎng)老保障，我們必須要做的就是讓農村，包括老年人口從中受益，而不是把本屬于農民的利益強行拿走，把農村和城鎮(zhèn)之間人為地劃出一道不可逾越的鴻溝。所以農村市場經濟沒有發(fā)展起來是農村貧窮落后的原因，而農村養(yǎng)老保險發(fā)展起來有困難的原因也正是因為貧窮。

3.農村養(yǎng)老保險體系極其脆弱

傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老方式在農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移、家庭人數越來越少、集體組織形同虛設的背景下，已不能滿足老齡化的需求。而社會保障體系尚未完全建立起來，現有的社會保障并不能滿足現有的養(yǎng)老需求?，F階段我國農村地區(qū)養(yǎng)老主要靠家庭其他成員或自食其力，養(yǎng)老保障金僅占整個收入來源的4.5%。在資金受限的情況下，購買商業(yè)保險根本無從談起，由此可見養(yǎng)老保險體系的薄弱。

4.區(qū)域經濟發(fā)展極不平衡

自然條件及制度的差異使我國經濟區(qū)域發(fā)展極度不平衡，而養(yǎng)老質量的高低跟經濟發(fā)展程度直接掛鉤。東部發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老有多種方式，因為其有雄厚的經濟基礎，當社會養(yǎng)老不能滿足養(yǎng)老需求的時候，他們可以選擇購買商業(yè)保險或自費住進養(yǎng)老院。而對于中西部來說，由于經濟條件的限制，養(yǎng)老一方面依靠家庭養(yǎng)老而另一方面要依靠社會養(yǎng)老，但目前，社會養(yǎng)老并不能滿足養(yǎng)老需求。這也是中國農村養(yǎng)老保障試點工作20多年，至今沒有形成全國統(tǒng)籌的農村養(yǎng)老保障模式或體系的重要原因。

我國東部地區(qū)人均可支配收入，遠遠高于西部地區(qū)，且在近幾年間人均可支配收入有增大的趨勢。區(qū)域經濟的不平衡發(fā)展導致西部地區(qū)更加貧困和養(yǎng)老問題的加劇。按地區(qū)分組的人均可支配收入見表2：

表2 按地區(qū)分組的人均可支配收入單位：元

5.城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大

在農民工大量進入城市就業(yè)的背景下，反映出來我國經濟發(fā)展過程中存在的突出問題是城鄉(xiāng)發(fā)展差距大。城市較農村擁有更高的收入、更好的基礎設施、更好的就業(yè)前景等。所以農村青壯年大量涌入城市，為子女和家庭獲得更高的收入。因為在農村靠土地已經不能滿足農村人口的生活需求，也反映出農村經濟發(fā)展水平已經不能滿足農村人口的需求。而老年人口因為已經喪失了勞動能力，在養(yǎng)老問題上顯得更為被動。

6.農村養(yǎng)老保險基金管理存在漏洞

農村養(yǎng)老保險基金在由政府層層下放的過程中，經歷了層層關卡，在管理上存在漏洞，在資金發(fā)放效率上可能也會存在拖延。本來社會養(yǎng)老保險就是為了保障老年人的基本生活，失去了時效性就喪失了保險的價值。

（二）主要原因

1.經濟發(fā)展水平相對低下

人口老齡化應該出現在一國經濟水平較為發(fā)達的階段，此時有配套的養(yǎng)老設施以及相對完善的養(yǎng)老制度，而我國處在經濟發(fā)展中水平，所以經濟發(fā)展水平是養(yǎng)老問題的根本原因。沒有配套的養(yǎng)老制度、養(yǎng)老設施等，養(yǎng)老問題存在也在預料之中。

2.我國老齡化人口基數大

一方面，中華人民共和國建立初期，由于社會的安定和經濟的發(fā)展以及人們思想的落后，我國人口大規(guī)模膨脹。當這一代人到了生育年齡后，國家開始實行計劃生育鼓勵人們少生優(yōu)生，養(yǎng)老問題就在此時埋下。隨著通貨膨脹、貨幣貶值以及養(yǎng)老觀念的淡薄，60、70后養(yǎng)老壓力巨大，子女養(yǎng)老已經不能滿足老年人養(yǎng)老問題。

截至2017年，我國60歲以上人口占總人口的16.14%，這部分老年人的養(yǎng)老基本還是傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式。龐大的老年群體，在世界上是絕無僅有的，養(yǎng)老保險的重要性及任務的艱巨性、緊迫性可想而知。近幾年來，少兒撫養(yǎng)比高于老年人口撫養(yǎng)比，但老年人口撫養(yǎng)比的增速卻大于少兒撫養(yǎng)比，說明老年人口養(yǎng)老壓力在不斷增大。所以必須完善養(yǎng)老保險，這是一件“天大的事”，是功在當代，利在將來的大計。

3.“大水漫灌”方式行不通

改革開放以來，我國在經濟上取得的成就不容小覷，無論從發(fā)展速度還是從發(fā)展水平上來講都令世界驚嘆。經濟發(fā)展最大的受益者應當是廣大人民，可是由于我國人口基數較大，我國現階段出現的問題還是基于我國在經濟發(fā)展中存在的問題。一直以來我國的經濟數據都是總數、平均數較多，而這些數據從某種意義上來說并不能說明實際問題。貧困地區(qū)的實際問題并沒有解決，而是在一次又一次地被平均中呈現給廣大人民。我們應改變現有的扶貧及養(yǎng)老方式，扶貧和養(yǎng)老都要精準到戶。

4.農村養(yǎng)老保險覆蓋面窄

中國統(tǒng)計年鑒顯示，截止到2015年底，我國總人口為137462萬人，而參加基本養(yǎng)老保險的有85833.4萬人，占總人口的62.4%。這就意味著有將近40%的人口沒有參加養(yǎng)老保險。一方面養(yǎng)老保險覆蓋面窄使養(yǎng)老基金規(guī)模受限，另一方面一部分人口養(yǎng)老沒有保障。

5.傳統(tǒng)觀念的束縛

自古以來，有養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念，特別是在思想比較落后的農村，大家都認為自己的孩子就該“床前盡孝”，不愿意接受養(yǎng)老保險或者機構養(yǎng)老的方式，這樣使得很多老年人陷入了尷尬的境地。

6.養(yǎng)老保險落實不到位

人都是具有主觀能動性的，所以即便是政府官員也有可能存在著玩忽職守的情況，所以養(yǎng)老保險的具體實施過程中就會存在著落實不到位的情況。農村落后地區(qū)養(yǎng)老保險存在很多問題，圍繞扶貧開發(fā)的總體戰(zhàn)略，精準扶貧與養(yǎng)老保險相輔相成，中國基本上形成了包括“三農”發(fā)展、區(qū)域發(fā)展以及專項扶貧開發(fā)政策體系。其中扶貧開發(fā)政策包括農村保障制度，而在如今農村留守人口老齡化嚴重且大部分喪失勞動能力的情況下，農村養(yǎng)老保險的完善既能解決這一問題，又能助力精準扶貧。在精準扶貧的大背景下，借助精準扶貧中“三農”發(fā)展的政策既能完善養(yǎng)老保險，又能切實解決農村老年人口的養(yǎng)老問題。

三、借助精準扶貧發(fā)展農村養(yǎng)老保險的對策分析

養(yǎng)老保障水平的高低取決于生產環(huán)節(jié)的供給能力。所以我們在討論養(yǎng)老保險這個問題時，不能僅限于某一個領域，必須把它放在整個社會再生產中來審視，應從國家、集體、家庭以及各個方面來入手。養(yǎng)老保險更應該借助精準扶貧的大背景，在這個時期有所突破，造福人民。

（一）夯實農村貧困地區(qū)養(yǎng)老保險的經濟基礎

大量的農民涌入城市，歸根到底是城市擁有更好的基礎設施，大量的青壯年勞動力去尋求更高的收入更大的發(fā)展空間，致使農村人口的流失以及農村土地的荒置、加劇了農村老年人口養(yǎng)老問題的出現。解決這個問題的根本辦法是加快城鎮(zhèn)化建設，縮小直至消除城鄉(xiāng)差距。養(yǎng)老保險在發(fā)展過程中也應該向有相關經驗的國家學習，如日本在經濟發(fā)展中期也出現了大量人口向城市轉移的現象，但在經濟發(fā)展后期出現了大量人口從城市向農村轉移的現象，原因是城鄉(xiāng)差距的消失。所以要想減輕城市壓力，解決農村存在的養(yǎng)老等問題必須大力發(fā)展農村經濟。

（二）增加農村貧困地區(qū)農業(yè)發(fā)展的資金供給

農村貧困地區(qū)農業(yè)資金的供給不能滿足養(yǎng)老保險的發(fā)展需要。在農村，農民的最大依靠是土地，但現階段我國農業(yè)發(fā)展以半機械化為主，種植效率較低，規(guī)模較小。所以要想實現農業(yè)現代化必須加大對農村貧困地區(qū)農業(yè)發(fā)展的資金供給，提高農業(yè)種植技術，提高土地收益，增加農民收入。以此來實現資金的融通，為貧困地區(qū)養(yǎng)老保險增加資金供給。

農村貧困地區(qū)經濟發(fā)展離不開農業(yè)，政府可以加大對農業(yè)經濟的扶持力度，提供先進的技術、擴寬農產品銷路，建立新型農業(yè)，不僅可以增加家庭收入還可以增加就業(yè)機會，吸引年輕人返鄉(xiāng)就業(yè)，可以完善家庭養(yǎng)老。就山區(qū)而言，可以發(fā)展第二、第三產業(yè)，大力發(fā)展旅游業(yè)也能促進經濟的發(fā)展，為養(yǎng)老保險提供資金來源。

（三）建立符合精準扶貧政策的多元化養(yǎng)老保險體系

農村養(yǎng)老保險應廣泛吸納資金，擴大資金的投資渠道，使其產生更多收益。

在精準扶貧大背景下，養(yǎng)老保險最大的問題是資金，要想從根本上解決問題，就要從土地入手，改革土地制度、轉變土地發(fā)展方式。具體來說就是允許農民使用土地進行抵押或轉讓，獲取資金，規(guī)劃養(yǎng)老。但要盡量避免資金過少或者一次性將資金給付的形式，可以按月給付。另外一方面就是實現土地的規(guī)模經營和現代化農業(yè)，實現農業(yè)的產業(yè)化、規(guī)?；?、集約化、工業(yè)化，最終實現城鄉(xiāng)一體化和養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。從轉變農村經濟發(fā)展模式上來考慮農民的養(yǎng)老保障問題才是標本兼治之舉。

（四）大力發(fā)展中西部貧困地區(qū)

我國國土廣闊，每個地區(qū)都擁有不同的區(qū)域條件，因此我國經濟發(fā)展存在著區(qū)域不平衡現象。在精準扶貧背景下，我們應加強中西部貧困地區(qū)的經濟發(fā)展。社會主義的核心思想是“共同發(fā)展”，不應該落下一個地區(qū)。中部地區(qū)相對于西部地區(qū)而言擁有相對更好的自然優(yōu)勢，適合發(fā)展現代農業(yè)；西部地區(qū)以山地為主，適合發(fā)展第三產業(yè)。同時，中西部地區(qū)經濟發(fā)展離不開政府的扶持，需要政府大力支持。

東部大城市越是發(fā)展，房地產的價格越高，區(qū)域發(fā)展差距就越大，農村農民融入城市的代價就越大，養(yǎng)老保障就更沒有依靠。因此在宏觀層面上統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，大力發(fā)展中西部地區(qū)，縮小區(qū)域發(fā)展差距勢在必行。

（五）加快貧困農村地區(qū)城鎮(zhèn)化建設

據有關研究表明，依照現在的農村生產技術水平，我國的農村剩余勞動力大約有1億左右，限制了農民的收入水平，其中貧困地區(qū)更為明顯，嚴重影響到農民養(yǎng)老保險的繳費能力和農民養(yǎng)老保障制度的建設。我國的城市化水平在2011年達到51.27%，低于國際同等發(fā)展程度國家的城市化水平。主要原因在于我國特殊的戶籍制度限制了農村人口向城市的轉移，導致城鄉(xiāng)勞動力市場的分割。一個農村人口占多數的國家是不可能建成高度發(fā)達的現代化國家的，更不會實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險體系。只有加快城鎮(zhèn)化的速度拓寬農村人口的生存發(fā)展的空間，才能提高農民的收入水平和參保能力。

精準扶貧，精準養(yǎng)老，政府應將扶持中心放在中西部貧困地區(qū)的農村，精準扶貧要做到項目申報和資金使用權全部下放到村。自十六大以來，黨中央已多次強調要加快城鎮(zhèn)化的進程，然而這個工程有很多的工作要做：首先改革現行的戶籍制度，實現城鄉(xiāng)居住人口的自由轉移；其次是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，單位用人只按照崗位需求錄用，而不是按照戶籍標準用人，消除戶籍歧視，實行同工同酬；再次是統(tǒng)籌規(guī)劃城市布局，進行科學規(guī)劃、合理布局。

（六）嚴管貧困地區(qū)農村養(yǎng)老保險基金

貧困地區(qū)養(yǎng)老基金的流動性及資金管理都存在一定的問題，對養(yǎng)老基金應提高管理層次，加大立法懲治力度，提高經辦機構人員的職業(yè)道德素養(yǎng)和法律意識，實行“問責制”。雖然養(yǎng)老基金安全性很重要，但養(yǎng)老基金不應該是停在那不動的，政府應該引導農村老年人口運用養(yǎng)老基金再投資，使農村老年人口真正參與進養(yǎng)老基金收益的分配。同時應加強養(yǎng)老基金的監(jiān)管，不能讓微薄的養(yǎng)老金還存在支取難，甚至支取不到等問題。

在精準扶貧背景下，人均養(yǎng)老金不足貧困戶及低保的三分之一，根本起不到養(yǎng)老保障作用。無論是養(yǎng)老保險還是商業(yè)養(yǎng)老保險都不應該是意義上或者是書面上的養(yǎng)老保險，而應該真正能起到養(yǎng)老保險的作用，因此，提高農村養(yǎng)老保險水平勢在必行。同時還應該盤活養(yǎng)老金，讓農村老年人口獲得更多的保障。