深化科技體制改革的新思路

文_李 萬

科技體制，廣義上可以被理解為一個時期科技活動所依從的制度框架?？萍俭w制改革，從制度創(chuàng)新的視角而言，可以被認為是為促進科技發(fā)展而進行的一系列制度調整、優(yōu)化乃至重構的過程。因由科學、技術與創(chuàng)新的關聯(lián)日益密切，科技體制及其改革也通常包含了對科技創(chuàng)新活動的支持和促進的內涵。由于科技創(chuàng)新活動的復雜性、獨特性和綜合性，使得所需要的制度框架安排需要持續(xù)地進行調整和優(yōu)化，科技體制改革也因此需要不斷深化。

一、深入把握我國科技體制改革的基本邏輯

科技創(chuàng)新關乎國家和民族的前途命運。黨和國家一直高度重視科技創(chuàng)新工作，改革開放以來，曾經(jīng)先后召開了一次全國科學大會（1978年）、兩次全國科技大會（1995、2006年）、一次全國技術創(chuàng)新大會（1999年）、兩次全國科技創(chuàng)新大會（2012、2016年）。名稱變化，顯示出對科技創(chuàng)新的認識在不斷與時俱進。

改革開放以來，科技工作先后提出“面向、依靠、攀高峰”“穩(wěn)住一頭、放開一片”“發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”等方針或思路。1995年我國提出科教興國戰(zhàn)略，2006年提出2020年進入創(chuàng)新型國家行列的戰(zhàn)略目標并提出國家創(chuàng)新體系建設的五大重點（以高校院所為主體的知識創(chuàng)新體系、以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系、科技中介服務體系、區(qū)域創(chuàng)新體系以及軍民融合創(chuàng)新體系），2012年提出創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，2016年提出建設世界科技強國的戰(zhàn)略目標。從鼓勵科研人員“下?！钡桨l(fā)展科技園、高新區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)，從為高校院所“放權松綁”到現(xiàn)代科研院所制度的探索實踐，從促進“三區(qū)聯(lián)動”到創(chuàng)新型省份、創(chuàng)新型城市、創(chuàng)新型城區(qū)的建設，從成果轉化到產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新……科技體制改革一直在路上、持續(xù)在深化，為我國科技創(chuàng)新破舊立新、保駕護航。

盡管科技創(chuàng)新內涵豐富，工作重點也因時而變，但科技體制改革的根本目標在于解放和發(fā)展第一生產(chǎn)力，核心在于協(xié)調科技內部以及科技與經(jīng)濟之間的關系，關鍵在于激發(fā)和釋放人的創(chuàng)造性。

科技體制改革具有鮮明特征。一是超前性?？萍甲鳛榈谝簧a(chǎn)力，是生產(chǎn)力中極為活躍的部分，基于生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系的規(guī)律把握，一旦科技創(chuàng)新出現(xiàn)新變化，必然要求生產(chǎn)關系進行適應調整以利于生產(chǎn)力的發(fā)展。由是，40年來，我國科技體制改革一直走在前列，與改革開放整體節(jié)奏相契合，是整體戰(zhàn)略部署中的“急先鋒”。二是復雜性?？萍紕?chuàng)新活動既涉及公共知識部分（如基礎研究），也涉及“俱樂部”性質的有限共享知識（如共性技術開發(fā)），更涉及帶來超額利潤的專有知識（如專利）。因由科技發(fā)展推陳出新，這些知識的邊界也時常變動，政府、市場和社會在其間作用發(fā)揮也因此經(jīng)常處于動態(tài)變化之中。三是關聯(lián)性。科技體制改革既需要經(jīng)濟社會等諸多領域的改革予以配套支持，也往往會對其他領域改革產(chǎn)生“蝴蝶效應”“波及效應”“乘數(shù)效應”。

實際上，世界上諸多國家和地區(qū)過去幾十年間也在不斷調適本國本地區(qū)的科技體制，優(yōu)化本國本地區(qū)的創(chuàng)新體系。過去40年，我國科技創(chuàng)新走過了一個從對標追趕到“三跑并存”的過程，科技體制改革正迎來一個全面深化的新時代。

二、新時代科技體制改革面臨的重大需求

面對新科技革命與產(chǎn)業(yè)變革，面對世界政治風云變幻，世界主要國家和地區(qū)都在積極拼搶未來科技創(chuàng)新的制高點、關鍵點、突破點。世界范圍內正逐步掀起一場制度創(chuàng)新的競賽。圍繞“兩個百年”，我國科技創(chuàng)新發(fā)展已形成“三步走”的重大戰(zhàn)略部署：到2020年，進入創(chuàng)新型國家的行列；到2030年，進入創(chuàng)新型國家的前列；到本世紀中葉，建成世界科技強國。新形勢下，科技創(chuàng)新發(fā)展新趨勢為進一步深化科技體制改革帶來了新命題新需求。

一是科研組織模式創(chuàng)新趨勢及對科技組織體制改革的需求。歷史上，大學、科技社團、科研院所、企業(yè)研發(fā)中心、發(fā)明工廠等先后出現(xiàn)并成為當時促進科技進步和創(chuàng)新發(fā)展的“生力軍”和“急先鋒”。今天，眾包、眾籌、威客、極客以及“四不像”的新型研發(fā)機構等快速發(fā)展，促動著科技組織體制予以變革。

二是資源配置機制創(chuàng)新趨勢及對科技投入投資體制改革的需求。風險投資、私募基金、眾投等的蓬勃發(fā)展，投貸聯(lián)動、知識產(chǎn)權質押以及金融科技等的探索發(fā)展，市場對創(chuàng)新資源配置的決定性作用逐步得以彰顯，越來越多的科技創(chuàng)新成果將通過越來越多的社會組織以社會化和市場化方式形成。政府、市場、社會三種機制的協(xié)同益發(fā)重要，科技金融亟待更大發(fā)展。

三是科技創(chuàng)新人才發(fā)展趨勢及對人才服務管理體制改革的需求。人才是第一資源。世界范圍內，在5G、人工智能（AI）等前沿領域，存在著巨大的人才缺口。人才加速向創(chuàng)新策源地集聚，馬太效應益發(fā)明顯。要獲取人才紅利，在我國學校教育中亟待強化獨立見解、創(chuàng)新思維的培育。打破體制區(qū)隔，促進身份自由有序轉換，在流動中實現(xiàn)人才效能的提升，已成當務之急。

四是創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展趨勢及對成果轉移轉化機制創(chuàng)新的需求。以人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、生物技術、新能源等為代表的創(chuàng)新型經(jīng)濟正在快速孕育發(fā)展，學科交叉、技術匯聚、產(chǎn)業(yè)融合的趨勢益發(fā)顯著，大學、科研院所、創(chuàng)業(yè)型新銳企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)眾創(chuàng)社區(qū)等互為學術新思想、科學新發(fā)展、技術新發(fā)明和產(chǎn)業(yè)新方向的重要策源。這些內在地要求科技成果轉移轉化，從經(jīng)典的大學——科研院所——企業(yè)“線性模式”轉向復雜互動、開放協(xié)同的生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡模式。

五是創(chuàng)新網(wǎng)絡化發(fā)展趨勢及對創(chuàng)新功能空間布局優(yōu)化的需求。地理意義上創(chuàng)新集群依然重要，但新一代信息技術和高速交通技術的廣泛應用，使得基于互聯(lián)網(wǎng)、全球化的創(chuàng)新網(wǎng)絡作用日益凸顯。城市創(chuàng)新核、區(qū)域創(chuàng)新極、創(chuàng)新型大都市區(qū)、創(chuàng)新走廊和環(huán)帶、創(chuàng)新型城市群等崛起，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級換代在空間上進行著生態(tài)化的修復、填充和功能增強。

六是科技創(chuàng)新治理發(fā)展趨勢及對科技管理體制改革的需求。國際經(jīng)驗表明，當全社會研發(fā)投入強度超過2%，企業(yè)投入將成為主體，政府更加關注于創(chuàng)新生態(tài)和制度供給?？缯块T、跨行政區(qū)劃的政策協(xié)同、多元主體的共識協(xié)同正在成為必須。在氣候變化、技術貿(mào)易、自主武器、基因編輯等方面，國際社會日益期冀我國能夠發(fā)揮更為重要的作用。未來我國可能需要更積極地參與全球科技創(chuàng)新治理，擔負與發(fā)展水平相適應的責任，加快推動科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、破解科技體制改革瓶頸的三大關鍵

科研科技體制改革需要調整的基本對象，就在于科技產(chǎn)權關系、科研組織模式和創(chuàng)新資源配置方式等。在新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革與我國轉變發(fā)展方式的歷史性交匯期，我國科技體制改革正從以破為主邁向破立結合的新階段。面向2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，科技體制改革也必將形成激勵充分、促進發(fā)展的新局面。

一是厘定產(chǎn)權邊界，形成清晰科學的科技產(chǎn)權關系。產(chǎn)權是改革的核心問題。由于我國高校院所絕大多數(shù)為國立或公立性質，如何確定科研成果的產(chǎn)權邊界，如何形成確保國家、單位、個人（團隊）三方利益均衡的產(chǎn)權關系，進而充分發(fā)揮各方積極性，促進科研活動和成果轉化的良性循環(huán)發(fā)展，亟待在總結實踐探索基礎上進一步厘清。

二是確立科研機構的法定地位，形成良好的政研關系?？蒲薪M織作為科技體制的微觀基礎，是科技體制活力根本所在，一直是改革重點。在運行過程中，存在著較為突出的“所有者不到位”“管理者不敢為”的治理結構不健全情況，現(xiàn)代科研院所制度建設任務依然任重道遠。

三是強化創(chuàng)新資源配置市場化進程，促進科技金融蓬勃發(fā)展。作為一種特殊的經(jīng)濟活動，科技創(chuàng)新既需要政府提供強大的、持續(xù)的戰(zhàn)略資源，在基礎科學研究和涉及戰(zhàn)略必爭領域，同時實現(xiàn)國家安全和經(jīng)濟發(fā)展的雙重目標；更需要市場發(fā)揮決定性作用，促進企業(yè)這一創(chuàng)新主體的地位不斷增強，實現(xiàn)企業(yè)對科技活動的反哺和激勵，形成創(chuàng)新驅動發(fā)展、發(fā)展激勵創(chuàng)新的良性循環(huán)。當前及未來一段時間，我國需要大力推動科技金融的發(fā)展，為科技創(chuàng)新源源不斷地注入強大動力。

四、深化科技體制改革的對策建議

面向世界科技強國建設，我國科技體制改革亟須進行更深入的探索和更全面的突破。為此，需要在產(chǎn)權關系、科研組織、協(xié)同機制、治理體系等方面加快改革步伐。

一是深化科技產(chǎn)權制度改革，形成世界一流的科技成果轉移轉化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機制環(huán)境。探索形成充分肯定科研人員個人努力，兼顧國家和機構利益的科技產(chǎn)權制度，形成激勵發(fā)明、均衡利益、便捷交易、促進發(fā)展的優(yōu)良局面。引導高校院所形成市場導向的科研體系，將原創(chuàng)性科研活動與國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展緊密關聯(lián)。支持高校院所建立“成果形成——發(fā)明公開——專利獲取——交易撮合——技術許可或轉讓”為核心鏈條的完善的技術轉移體系。支持行業(yè)組織建立科學規(guī)范的服務標準和服務質量，促進第三方服務提供商的發(fā)展，繁榮技術市場，促進“互聯(lián)網(wǎng)+”“智能+”技術交易的發(fā)展。

二是深化現(xiàn)代科研院所制度改革，打造世界一流的戰(zhàn)略科技力量體系。我國科研院所作為事業(yè)單位的一種類型，缺乏獨立的專門法來予以規(guī)范并促進其發(fā)展，亟須研究制定科研機構法，為促進各類科研組織發(fā)展提供充沛的制度供給。本著價值觀引領、章程化管理、中長期規(guī)劃、機構式資助、自主型運營、第三方評估的原則，為科研機構確立清晰定位，給予獨立、完整的法人格，以現(xiàn)代科研院所制度的完善為科技創(chuàng)新活動開辟新空間。加快建設使命導向的國家戰(zhàn)略科技力量體系，打造世界一流國家實驗室和國立科研機構，將國家戰(zhàn)略意志落實到具體行動中。

三是深化商事制度等相關經(jīng)濟體制配套改革，培育涌現(xiàn)一大批行業(yè)頂尖創(chuàng)新型企業(yè)。逐步減少“貼標簽”“發(fā)點球”的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，探索應用功能性產(chǎn)業(yè)政策。在知識產(chǎn)權保護、創(chuàng)新要素自由有序流動、創(chuàng)新規(guī)制、知識基礎設施建設等方面主動發(fā)力，養(yǎng)育形成世界級的創(chuàng)新生態(tài)，確立基于“紅桃皇后效應”之上的創(chuàng)新競賽機制，把握和引領技術浪潮，在全球市場競爭中培育和發(fā)展一大批引領型的世界一流“隱形冠軍”和創(chuàng)新型跨國公司。在顛覆性前沿領域，支持企業(yè)和社會資本投資建設一批類似ARM、IMEC等具有行業(yè)“唯一”性質的、競爭前、功能型研究開發(fā)組織，匯聚全球行業(yè)頂尖科技人才，成為定義和引領行業(yè)技術標準與商業(yè)模式創(chuàng)新的關鍵組織。

四是深化產(chǎn)學研用協(xié)作機制改革，促進開放協(xié)同創(chuàng)新。引導自由探索與問題導向研究相結合，促進“波爾象限”和“巴斯德象限”的融通發(fā)展。在符合WTO規(guī)則背景下，鼓勵和支持大企業(yè)協(xié)同高校、院所、中小企業(yè)和服務組織等實施應用交付導向的協(xié)同創(chuàng)新。破除地方保護主義，以統(tǒng)一大市場來落實和優(yōu)化首臺套、首批次創(chuàng)新采購政策。著眼于安全和發(fā)展雙重目標，不斷提升軍民融合促進關鍵核心技術攻關的支撐力度。加快培育、廣泛發(fā)掘和放手使用組織型人才，在重大攻關任務中探索“項目官員”制度，提升科研管理效能。促進文化與科技、自然科學與人文社科等的交叉融合，形成多學科互動共進的協(xié)同發(fā)展局面。

五是深化科技投融資體制改革，形成具有全球影響力的科技金融體系。加強對基礎研究的投入力度，應用稅收抵免或減免、放寬準入等普惠性政策，激勵企業(yè)和社會資本投入基礎研究或開展基礎研究活動。優(yōu)化財政科技投入機制。賦予科技創(chuàng)新人才及其團隊充足的技術路線決策權、經(jīng)費支配權和資源調動權，給予科技創(chuàng)新人才及其團隊“十年磨劍”的“耐心資本”和寬松氛圍，讓財政經(jīng)費真正為科研人員的創(chuàng)造性活動服務。在投貸聯(lián)動、知識產(chǎn)權質押、股權眾籌以及資本市場等方面，加大探索力度，逐步形成支持科技創(chuàng)新的金融創(chuàng)新機制。穩(wěn)步推進金融科技與科技金融的聯(lián)動發(fā)展，將區(qū)塊鏈等在科技金融領域率先應用。加大科技創(chuàng)新對外開放力度，瞄準世界級科技創(chuàng)新資本市場，逐步吸引全球科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)來華融資和發(fā)展，將若干科創(chuàng)中心城市打造成世界級的創(chuàng)新資源配置樞紐。

六是深化科技創(chuàng)新功能與空間布局體系改革，促進區(qū)域以創(chuàng)新驅動實現(xiàn)高質量發(fā)展。將科技創(chuàng)新納入空間規(guī)劃中，為科技創(chuàng)新在空間上“留白”。將科技創(chuàng)新作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署的重要內容，推動跨越行政邊界的協(xié)同創(chuàng)新，推動京津冀、長三角、粵港澳加快形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新城市群。深化全面創(chuàng)新改革試驗工作，持續(xù)推進創(chuàng)新型省份、創(chuàng)新型城市、創(chuàng)新型城區(qū)的發(fā)展，打造區(qū)域創(chuàng)新增長極、科創(chuàng)走廊和環(huán)帶。引導高新區(qū)不斷提升發(fā)展質量，支持若干有條件的高新區(qū)打造成為未來產(chǎn)業(yè)的策源地、政策創(chuàng)新的試驗田、全球競合的參與者。

七是深化科技評價與獎勵制度改革，形成一流的聚才用才環(huán)境。推進人才評價的科學化、專業(yè)化、社會化，堅持“誰使用誰評價”“誰引進誰負責”的原則，破除“四唯”，采用代表作制，施行長周期考核。堅持“信任為前提、誠信為底線”，減少對科研課題的不必要檢查，確?？蒲腥藛T將主要的精力和時間用于科研活動。建立科研誠信名單，對不誠信行為采取“零容忍”態(tài)度，涵養(yǎng)形成優(yōu)良的學風和科研作風。優(yōu)化同行評議機制，給予科研人員尤其是青年科研人員科學合理的競爭性申請機制；針對非共識項目和具有顛覆性前景的研究選題，探索完善非程序化評議審批機制。改革科技獎勵制度，從申報制逐步轉向推薦制，引導社會機構規(guī)范有序地承接和組織科技評獎活動。合理減少政府人才計劃，采用后補助、揭榜掛帥等形式，支持企業(yè)、高校院所、新型研發(fā)組織等面向全球，自主合規(guī)地引進人才。大力弘揚企業(yè)家精神，形成一支國際化創(chuàng)新型企業(yè)家和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新領軍人才隊伍，培育未來創(chuàng)新領袖。

八是深化科技創(chuàng)新管理體制改革，加快科技創(chuàng)新治理體系和能力現(xiàn)代化進程。持續(xù)增強創(chuàng)新自信，著眼于人類命運共同體的未來，積極擴大科技對外開放，充分利用多邊合作機制和多種合作渠道，積極利用國際創(chuàng)新資源，精準選擇合作領域，深化研發(fā)責任共擔、創(chuàng)新利益分享的伙伴關系。促進信息開放共享，給予科技創(chuàng)新人才充足的國內外交流便利，努力成為世界級的創(chuàng)新信息交匯之地。推動“負責任研發(fā)與創(chuàng)新”理念的踐行，在重要科技創(chuàng)新相關議題上科學發(fā)聲，積極參與全球科技創(chuàng)新治理。推廣包容性創(chuàng)新政策，強化新技術、新產(chǎn)品、新模式的示范應用，鼓勵和發(fā)展面向創(chuàng)新產(chǎn)品的展示展覽、互動體驗、會談洽商、交易撮合、商務法律等服務，努力成為世界范圍內未來技術應用、未來產(chǎn)品發(fā)布、未來服務體驗的密集地，推動我國成為未來產(chǎn)業(yè)國際規(guī)制的重要發(fā)祥地之一。加強科普工作，營造濃郁創(chuàng)新文化氛圍，持續(xù)提高公眾科學素養(yǎng)和創(chuàng)新風險友好意識，使全社會形成尊崇創(chuàng)業(yè)、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗、愿意嘗新的新風尚。