城市社區(qū)大數(shù)據(jù)治理的困境及其優(yōu)化路徑
——以深圳市坪山新區(qū)為例

向玉瓊，汪業(yè)強

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇南京210095)

社區(qū)作為社會治理的最基層，在民族國家出現(xiàn)之前很長一段時間處于完全自治的狀態(tài)。在國家現(xiàn)代化進程中，社區(qū)被納入國家行政系統(tǒng)中，自治空間被壓縮。20世紀(jì)后半期以來，全球化、后工業(yè)化進程推動社會進入高度復(fù)雜性與高度不確定性的歷史階段，社會治理重心不斷下移，基層治理成為社會治理的主要層級，并落實到社區(qū)治理上。正是在這一背景下，黨的十九大提出，要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移?？梢?，社區(qū)治理、基層治理已經(jīng)成為了社會治理的關(guān)鍵詞。另外，2012年之后，大數(shù)據(jù)作為信息技術(shù)發(fā)展的一個階段性成果被屢屢提及，大數(shù)據(jù)時代已開啟。大數(shù)據(jù)將對社區(qū)治理產(chǎn)生何種影響？能否推動社區(qū)治理模式的創(chuàng)新？如何在信息技術(shù)發(fā)展的背景下，優(yōu)化社區(qū)的數(shù)據(jù)治理？這是本文要探討的主要問題。

一、問題的提出

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方國家社區(qū)管理被納入國家的治理體系之中。社區(qū)管理逐漸從社區(qū)福利機制轉(zhuǎn)向了國家福利機制，社區(qū)不再是社會自治的組織，而是成為了國家管理的組織。后來在凱恩斯主義的主導(dǎo)之下，政府更深地介入社區(qū)管理過程，甚至包括服務(wù)的生產(chǎn)領(lǐng)域，這時，政府成為社會福利的生產(chǎn)者與再分配者。二戰(zhàn)之后，政府對社區(qū)治理的介入更甚，社區(qū)發(fā)展成為政府開展社會治理的一部分，社區(qū)成為政府實施國家發(fā)展和社會進步的工具，成為了國家管理體系的最基層。嚴(yán)格意義上說，這時已經(jīng)不存在社區(qū)管理了，而是可以統(tǒng)稱之為政府管理。

在我國，通過單位制這一社區(qū)治理模式，政府將社區(qū)納入國家統(tǒng)一的行政體系之內(nèi)。出于政府管理的需要，社區(qū)組織逐漸建構(gòu)成為官僚制的組織體系，政府管理社會的方式逐漸科層化，并形成一個自上而下的官僚制管理系統(tǒng)。官僚制是一個程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的分工協(xié)作系統(tǒng)，追求技術(shù)的優(yōu)化與管理的效率，基于官僚制的組織形式，社區(qū)治理呈現(xiàn)出自上而下的管理流向，表現(xiàn)出封閉性、碎片化、常規(guī)性、籠統(tǒng)性等特征。

20世紀(jì)后半期，信息技術(shù)的發(fā)展推動社會進入信息社會，并在21世紀(jì)進入大數(shù)據(jù)時代。大數(shù)據(jù)意味著海量的數(shù)據(jù)，其具有的一些特征，可以概括為“7V”，即Volume(大量)、Variety(多樣)、Velocity(快速生成)、Viscosity(黏性)、Veracity(準(zhǔn)確性)、Volatility(時效性)、Variability(易變性)。大數(shù)據(jù)拋棄了統(tǒng)計學(xué)上的代表原則和因果分析，而是直接對全景數(shù)據(jù)進行全面考察、對海量數(shù)據(jù)進行分布式數(shù)據(jù)挖掘。大數(shù)據(jù)不只是一種技術(shù)工具，更是一種方法論、一種認(rèn)識思維。大數(shù)據(jù)必然對社區(qū)治理產(chǎn)生影響：一方面，大數(shù)據(jù)推動社會進入高度復(fù)雜性與高度不確定性的歷史階段，對傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式提出挑戰(zhàn)；另一方面，大數(shù)據(jù)又為社區(qū)治理提供了先進的工具和技術(shù)，并給人們帶來社區(qū)治理創(chuàng)新的希望。

國外對大數(shù)據(jù)背景下社區(qū)治理的研究主要集中在對智慧城市的研究。智慧城市概念是從IBM公司2009年提出的“智慧地球”概念演變而來，它強調(diào)透明感知、廣泛交互和智能運行。一種通行的關(guān)于智慧城市的定義是由維也納技術(shù)大學(xué)區(qū)域科學(xué)中心的Rudolf Giffinger于2007年提出的。他認(rèn)為，智慧城市包括智慧經(jīng)濟(Smart Economy)、智慧公民(Smart People)、智慧治理(Smart Governance)、智慧移動(Smart Mobility)、智慧環(huán)境(Smart Environment)、智慧生活(Smart Living)。Eger認(rèn)為。智慧社區(qū)建設(shè)的核心不是技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用實踐，而是其在現(xiàn)實中對經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)增長、生活質(zhì)量等方面所起到的促進作用。也就是說，智慧社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)并非技術(shù)方面的增值利用，而是推動更多的社區(qū)福利。從根本上講，智慧社區(qū)是為了城市和社會的新發(fā)展。[1]關(guān)于智慧社區(qū)治理模式，學(xué)者卡斯特早在20世紀(jì)80年代就提出，信息技術(shù)發(fā)展與城市化之間的互動必然重塑城市空間。進入21世紀(jì)，學(xué)者們關(guān)注的重點是“去中心化”，認(rèn)為信息技術(shù)將會影響到民主參與、治理模式、治理評估以及治理結(jié)構(gòu)等方面。如Haque認(rèn)為，大數(shù)據(jù)推動非政府組織和公民的參與，一種去中心化的多元主體的地方治理正在形成，但這種地方治理也面臨著區(qū)域間差異、技術(shù)接入資源的差異等問題。[2]

國內(nèi)學(xué)者對大數(shù)據(jù)時代社區(qū)治理的研究處于起步階段，所取得的成果主要集中在大數(shù)據(jù)對社區(qū)治理的影響以及大數(shù)據(jù)時代社區(qū)治理的優(yōu)化路徑上。在大數(shù)據(jù)對社區(qū)治理的影響方面，觀點主要有：大數(shù)據(jù)能消除城市社區(qū)治理高度集權(quán)的管理體制[3]；大數(shù)據(jù)能提供個性化的服務(wù)[4]；大數(shù)據(jù)能改變傳統(tǒng)條塊分割、分片包干的管理模式，實現(xiàn)信息的互聯(lián)、共享[5]；大數(shù)據(jù)能夠推動社區(qū)治理的民主化進程。[6]在大數(shù)據(jù)時代社區(qū)治理優(yōu)化路徑方面，主要觀點包括：社區(qū)治理創(chuàng)新需要以互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)搭建智能化的網(wǎng)絡(luò)平臺，促進信息惠及大眾[7]；要開放數(shù)據(jù)環(huán)境和跨界合作生態(tài)圈建設(shè)，推動社區(qū)協(xié)同治理。[8]關(guān)于大數(shù)據(jù)時代社會治理的研究相對較多，具有代表性的相關(guān)觀點主要包括：大數(shù)據(jù)使得公共決策趨于社會化，加強了政府與公眾的實質(zhì)性溝通，同時有利于社會危機治理，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測可以減少社會危機發(fā)生的不確定性[9]；大數(shù)據(jù)時代的社會治理轉(zhuǎn)向是：從封閉式管理轉(zhuǎn)向開放式治理、從靜態(tài)式管理轉(zhuǎn)向流動性治理、從精細化管理走向精準(zhǔn)化治理、從網(wǎng)格化管理走向網(wǎng)絡(luò)化治理、從單向度管理轉(zhuǎn)向協(xié)同式治理[10]；大數(shù)據(jù)有助于打破信息孤島和信息壁壘，加大政府信息開放共享。[11]

從當(dāng)前研究可知，人們對大數(shù)據(jù)寄予厚望，認(rèn)為其必然引發(fā)社會治理的變革，而且相當(dāng)一部分觀點認(rèn)為變革的方向是合作治理與去中心化的治理模式。但是，對于大數(shù)據(jù)在社區(qū)治理中的現(xiàn)實應(yīng)用，以及大數(shù)據(jù)時代社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型，尚未有成熟的、系統(tǒng)的研究。本研究基于深圳市坪山新區(qū)大數(shù)據(jù)治理的實踐，試圖從現(xiàn)實層面考察大數(shù)據(jù)對社區(qū)治理究竟產(chǎn)生了多大的影響？大數(shù)據(jù)背景下社區(qū)治理合作模式是否已經(jīng)發(fā)生？這是需要關(guān)注的現(xiàn)實問題。

二、城市社區(qū)大數(shù)據(jù)治理的實踐：以深圳市坪山新區(qū)為例

深圳市坪山新區(qū)隸屬于深圳市龍崗區(qū)，成立于2009年6月30日，是深圳市成立的四個新區(qū)之一。該新區(qū)率先以大數(shù)據(jù)理念推進基層治理現(xiàn)代化，通過大數(shù)據(jù)“采集-治理-應(yīng)用”技術(shù)，將全區(qū)劃分為450個管理服務(wù)網(wǎng)格，在全區(qū)上下以200戶、800人左右的規(guī)格劃分單元網(wǎng)格，同時任命450多名網(wǎng)格負(fù)責(zé)人。在治理結(jié)構(gòu)方面，區(qū)政府成立了智慧社會服務(wù)中心作為戰(zhàn)略中心，下設(shè)出租屋綜管中心、數(shù)字化城管中心、計生教育中心這三個部門，對一級網(wǎng)格負(fù)責(zé)人實行統(tǒng)籌管理。在此基礎(chǔ)之上，網(wǎng)格負(fù)責(zé)人對其管轄的網(wǎng)格員實行責(zé)任制，全區(qū)的綜合治理、民生保障、規(guī)劃建設(shè)等工作下沉到每一個網(wǎng)格員，網(wǎng)格員直接面對公眾，了解公眾需求并將其輸入到數(shù)據(jù)庫中。所有社區(qū)活動都被納入網(wǎng)格監(jiān)管系統(tǒng)中，依托電子地圖，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，開展網(wǎng)格化管理(見圖1)。

圖1 深圳市坪山新區(qū)大數(shù)據(jù)治理網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)

具體的治理實踐如下：

(一)搭建智慧平臺，建立社區(qū)服務(wù)數(shù)據(jù)庫

坪山新區(qū)所開展的大數(shù)據(jù)社區(qū)治理，并不是簡單地在社區(qū)治理中應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，而是在大數(shù)據(jù)技術(shù)與社區(qū)治理之間搭建一個互通互信的大數(shù)據(jù)智慧平臺，這也是實施社區(qū)網(wǎng)格化管理的前提。同時，建立相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)數(shù)據(jù)庫也是實現(xiàn)社區(qū)精準(zhǔn)治理和服務(wù)規(guī)劃化、智能化不可缺少的環(huán)節(jié)。坪山新區(qū)運用大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建社會管理服務(wù)平臺、建設(shè)社區(qū)服務(wù)數(shù)據(jù)庫，建立了以網(wǎng)格員采集信息為基礎(chǔ)、多種信息來源并存的“1+N”信息采集體系，確保了信息的鮮活、真實、全面，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障。其中，“1”是指網(wǎng)格員專職進行信息采集，“N”代表公眾參與、企業(yè)自主申報和居民辦理相關(guān)業(yè)務(wù)自動生成等信息來源的其他方式。基于信息采集系統(tǒng)，區(qū)政府開發(fā)了包括綜合治理、規(guī)劃建設(shè)、民生保障等內(nèi)容的社會管理服務(wù)平臺，同時運用大數(shù)據(jù)技術(shù)繼續(xù)豐富社區(qū)服務(wù)數(shù)據(jù)庫，而社區(qū)服務(wù)數(shù)據(jù)庫反過來為社會管理服務(wù)平臺的建設(shè)提供支撐。坪山新區(qū)還將社區(qū)服務(wù)數(shù)據(jù)庫接入互聯(lián)網(wǎng)智能監(jiān)控系統(tǒng)，建設(shè)包括社區(qū)黨政服務(wù)、城市規(guī)劃等內(nèi)容的政務(wù)管理系統(tǒng)，以及包括社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等內(nèi)容的社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)，通過連接“社區(qū)在線”、網(wǎng)絡(luò)問政平臺、社區(qū)微博與微信群等平臺，實現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)各類信息的動態(tài)管理，為居民提供全方位、標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)服務(wù)。

(二)建章立制，規(guī)范社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)

大數(shù)據(jù)時代實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的高速流動與高度開放，有助于實現(xiàn)更加精準(zhǔn)、精細的管理和服務(wù)。坪山新區(qū)發(fā)布了《坪山新區(qū)大數(shù)據(jù)應(yīng)用社區(qū)治理的網(wǎng)格化管理服務(wù)條例》等一系列文件，通過文件指導(dǎo)社區(qū)居委會人員和各級社區(qū)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人，并將網(wǎng)格負(fù)責(zé)人和網(wǎng)格員實際開展的網(wǎng)格化管理服務(wù)工作納入績效管理，定期考核。在社區(qū)實施大數(shù)據(jù)治理的初級階段，各社區(qū)實行定期例會制度，以便及時溝通和解決問題，保證網(wǎng)格化管理服務(wù)工作的順利開展。同時，區(qū)政府還建立了指揮協(xié)調(diào)機制與應(yīng)急管理機制，以便科學(xué)合理開展網(wǎng)格化管理服務(wù)工作。

(三)整合政府部門職能，明確權(quán)責(zé)邊界

“大數(shù)據(jù)”的概念是與“小數(shù)據(jù)”相對的，大數(shù)據(jù)代表著海量的數(shù)據(jù)以及對全局整體的審視?！皵?shù)據(jù)化意味著我們把一切都透明化，甚至包括很多我們以前認(rèn)為和‘信息’根本搭不上邊的事情?！盵12]20大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)具有更強的流動性和公開性，這必然推動政府組織結(jié)構(gòu)的重塑。坪山新區(qū)對區(qū)政府部門、各級街道委員會、社區(qū)居委會進行了職能的調(diào)整與整合，按照“簡政放權(quán)、責(zé)任到位、服務(wù)零距離”的原則，精簡原本冗余的職能部門。經(jīng)過調(diào)整，坪山新區(qū)由原來的15個職能部門精簡為現(xiàn)在的9個部門。同時，區(qū)政府還對這9個部門的下設(shè)分支機構(gòu)進行職能歸類，以確保全區(qū)各項治理任務(wù)能夠職責(zé)清晰，便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。為避免職能機構(gòu)間的權(quán)責(zé)交叉與“三不管地帶”現(xiàn)象的發(fā)生，坪山新區(qū)進一步理順了各職能機構(gòu)的職能關(guān)系，暢通了政務(wù)服務(wù)通道，在各社區(qū)設(shè)立相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)中心與社區(qū)投訴中心。

(四)鼓勵多元共治，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系

大數(shù)據(jù)是一種技術(shù)，同時，“大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認(rèn)知，創(chuàng)造新的價值的源泉；大數(shù)據(jù)還是改變市場、組織機構(gòu)，以及政府與公民關(guān)系的方法?！盵12]9坪山新區(qū)大數(shù)據(jù)治理的實踐，在政府主導(dǎo)的治理模式基礎(chǔ)上，還吸引銀行、公益團隊、商鋪等社會主體共同參與社區(qū)治理(見圖2)。一方面，這些社會主體得到政府的許可和支持，能夠進駐社區(qū)實現(xiàn)其組織目標(biāo)；另一方面，政府借助社會主體的資金、技術(shù)等資源，既節(jié)約了緊張的政府資金，又提高了社會主體的積極性和參與度，有助于達到小投入、大產(chǎn)出的效果，形成互利互惠的良性循環(huán)。同時，坪山新區(qū)積極探索公眾、社會組織等共同參與的多元化、網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)管理模式，充分發(fā)揮了區(qū)政府、公眾、社會組織的合力。區(qū)政府主要發(fā)揮帶頭作用，聯(lián)系各種社會力量共同對社區(qū)進行有效治理；街道主要負(fù)責(zé)各自對應(yīng)的社區(qū)，強化為民服務(wù)理念，加強綜合治理能力，拓寬社區(qū)服務(wù)渠道；社區(qū)是面對居民的最基層組織，為居民的醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面提供多樣化、便捷化、舒適化的服務(wù)；院落則“零距離”聯(lián)系居民，關(guān)心他們的需求并及時反饋給上一層級。

在技術(shù)層面上，坪山新區(qū)的大數(shù)據(jù)治理服務(wù)包括區(qū)政府、社會組織與企業(yè)、公眾等用戶。社區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)、社交網(wǎng)站以及其他文檔、圖片、音頻等數(shù)據(jù)資源是大數(shù)據(jù)治理服務(wù)的基礎(chǔ)，大量分散、零碎的數(shù)據(jù)信息在集成和抽取，并進一步加以數(shù)據(jù)整合和關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，才能開展數(shù)據(jù)分析。利用數(shù)據(jù)挖掘、統(tǒng)計分析等分析工具找出事物發(fā)展的規(guī)律，并以可理解的方式傳達到用戶面前，為用戶判別、決策提供了基礎(chǔ)性的支持依據(jù)。這些技術(shù)手段為大數(shù)據(jù)時代城市社區(qū)治理打下堅實的基礎(chǔ)(見圖3)。

圖2 深圳市坪山新區(qū)大數(shù)據(jù)治理服務(wù)體系

圖3 深圳市坪山新區(qū)大數(shù)據(jù)治理技術(shù)手段

(一)城市社區(qū)大數(shù)據(jù)治理的困境

坪山新區(qū)通過搭建網(wǎng)絡(luò)平臺和數(shù)據(jù)庫、建立網(wǎng)格化管理規(guī)章制度、整合部門職能、以多元共治構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系等舉措，推進了大數(shù)據(jù)時代的社區(qū)治理，但大數(shù)據(jù)在社區(qū)治理實踐中的應(yīng)用還存在以下幾方面的問題。

第一，數(shù)據(jù)處理尚未成為治理的常用工具。目前已經(jīng)建立的網(wǎng)站和數(shù)據(jù)采集仍然存在數(shù)據(jù)不全面和數(shù)據(jù)更新不及時、不準(zhǔn)確等現(xiàn)象。仍有很大一部分基層社區(qū)工作人員不習(xí)慣運用數(shù)據(jù)來分析問題，而是繼續(xù)依靠原來的工作機制和經(jīng)驗判斷來處理問題。這一問題的存在和人才建設(shè)相關(guān)。在坪山新區(qū)治理實踐中，雖然組建了網(wǎng)格管理中心，并擁有包括450名網(wǎng)格負(fù)責(zé)人與若干網(wǎng)格員的管理隊伍，這些管理人員經(jīng)過初步分工，并配備了一些專業(yè)化設(shè)備，能在社會治理中發(fā)揮“千里眼”和“流動哨”的作用。然而事實上，在這一網(wǎng)格管理隊伍中，真正熟練掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)的人才并不多，更毋論應(yīng)用大數(shù)據(jù)來解決實際工作中出現(xiàn)的難題?！皟H有理念遠遠不夠,不僅業(yè)務(wù)部門在基層特別是社區(qū)的垂直系統(tǒng)繁多,各自為政,難以更進一步形成協(xié)同辦公；而且很多部門的慣性思維導(dǎo)致他們對大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用存在一定排斥心理?！盵13]

第二，信息碎片化問題普遍存在，數(shù)據(jù)資源沒有形成共享機制。雖然坪山新區(qū)在數(shù)據(jù)庫建設(shè)方面取得了很大的進步，但各單位、各領(lǐng)域之間并沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與融合，而是“重建設(shè)、輕整合”，并出現(xiàn)了“信息孤島”和信息碎片化問題。在坪山新區(qū)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的實踐中，雖然打造了比較完整的智慧平臺，用以打破部門單一運轉(zhuǎn)的壁壘障礙，協(xié)調(diào)各部門之間工作，但在組織機制上仍存在一些問題。一方面，各層級分工與權(quán)責(zé)不明，作為區(qū)政府派出機構(gòu)的街道辦事處的行政服務(wù)和管理范圍未能明確界定。區(qū)屬機關(guān)和企事業(yè)單位相互獨立運行，與街道辦事處之間的部門關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù)。同時，社區(qū)內(nèi)社會組織的職能和行為缺乏明確的定位和有效的管理規(guī)范，其參與社區(qū)治理也無法進行有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。另一方面，社區(qū)治理的主體間存在協(xié)作方面的障礙。在開展網(wǎng)格化管理的過程中，如何協(xié)調(diào)下沉的網(wǎng)格人員組成網(wǎng)格管理服務(wù)團隊，建立街道社區(qū)、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制成為現(xiàn)實的難題。

第三，大數(shù)據(jù)在社區(qū)治理中應(yīng)用效果不明顯。目前，大數(shù)據(jù)應(yīng)用側(cè)重于對公共安全的治理以及對基本物資供給的統(tǒng)計，卻并沒有得到全方位的應(yīng)用。數(shù)據(jù)庫應(yīng)用更傾向于其統(tǒng)計功能，在決策中的分析和應(yīng)用功能使用不足。從大數(shù)據(jù)的應(yīng)用目的來看，當(dāng)前大部分大數(shù)據(jù)是從政府本位出發(fā)，充當(dāng)政府的助手，這使得政府在對居民需求的回應(yīng)性方面有了很大進步。但實際上，居民大多數(shù)時候只是被動地等待政府發(fā)現(xiàn)其需求，而缺少在社區(qū)治理中的自主參與。這最終又形成了政府主導(dǎo)、群眾接納的局面，也就是說，大數(shù)據(jù)治理仍然是單向的管理，而沒有實現(xiàn)雙向的治理。

大數(shù)據(jù)不僅意味著信息技術(shù)發(fā)展進入了一個全新的階段，而且為社會治理模式的轉(zhuǎn)變提供了動力。但就目前來看，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用尚未推動社區(qū)治理合作治理模式的產(chǎn)生。

(二)城市社區(qū)大數(shù)據(jù)治理困境的產(chǎn)生原因

坪山新區(qū)大數(shù)據(jù)治理中的困境主要是由以下原因引起的：

第一，單向度管理思維下數(shù)據(jù)被工具化。大數(shù)據(jù)的發(fā)展意味著信息技術(shù)的進步、社會智能化的發(fā)展和社會治理工具的優(yōu)化。但是，技術(shù)與工具上的發(fā)展并不必然帶來治理思維的轉(zhuǎn)變。正如吳爾敦所說，數(shù)字社會、信息社會、數(shù)字民主、網(wǎng)絡(luò)社會等概念都蘊含著技術(shù)萬能的意思，這種做法把技術(shù)設(shè)備當(dāng)作了某種社會模式的核心。這是一種技術(shù)至上的觀念。傳播技術(shù)為思想解放運動作出了貢獻，使個人得到了自由，但個人卻依賴于給他們帶來獨立的技術(shù)，自甘束縛?！凹夹g(shù)吞噬了其產(chǎn)物，對于技術(shù)，我們所喜愛的是通過其所獲得的速度、完美性、互動性及自由感，而對其依賴的認(rèn)知卻完全被拋在了腦后?！盵14]對于治理模式來說，治理思維才更具根本性。

坪山新區(qū)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用可謂是“循數(shù)治理”模式，一切用數(shù)據(jù)說話，注重管理中的效率問題，但是卻人為固化了自上而下的組織思維與模式。在傳統(tǒng)思維中，當(dāng)社會問題復(fù)雜到一定程度時，就需要政府運用技術(shù)來處理事務(wù)，這就會推崇官僚制的組織管理，并在管理中形成技術(shù)依賴。人們期望大數(shù)據(jù)能夠推動社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變，而在坪山新區(qū)應(yīng)用大數(shù)據(jù)治理的實踐中，不論是網(wǎng)格負(fù)責(zé)人還是網(wǎng)格員，都沒有改變政府作為治理主體對社會進行單向度管理的思維。他們或者是為了執(zhí)行上級的命令，或者為了政績上的表現(xiàn)而進行大數(shù)據(jù)建設(shè)，卻忽視了大數(shù)據(jù)應(yīng)用的初衷——居民的意見與呼聲。政府部門對互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)新技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用缺乏主動的認(rèn)知，仍然堅持既有的治理模式，缺乏改革的決心和毅力；在另一極端，又過于簡單地認(rèn)為只要將傳統(tǒng)的社會管理與大數(shù)據(jù)結(jié)合就能帶來創(chuàng)新，缺乏新型社區(qū)治理規(guī)劃。[15]大數(shù)據(jù)治理表面上進行得轟轟烈烈，而實際上并沒有改變封閉式的、自上而下的管理模式，甚至將大數(shù)據(jù)用來作為固化舊管理模式的工具。

第二，治理主體之間未能形成合作的行動系統(tǒng)。“一切皆可量化、萬物皆有關(guān)聯(lián)”是大數(shù)據(jù)時代的顯著特征。[16]在社區(qū)治理的過程中，這一特征體現(xiàn)在各部門應(yīng)當(dāng)是相互關(guān)聯(lián)起來的。但長期以來，我國城市社區(qū)治理和公共服務(wù)的供給都是由單一的治理主體政府來完成，社會空間被窄化，社會主體幾乎沒有參與的渠道，也沒有參與的需求。尤其是我國在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下形成了“單位制”社會管理體制，社會治理完全是由封閉的“單位”來承擔(dān)，通過單位實現(xiàn)自上而下的服務(wù)供給與治理。由此，社區(qū)治理的主體封閉且單一，政府部門數(shù)據(jù)庫之間無法實現(xiàn)整合，信息各成體系、互不銜接。

大數(shù)據(jù)使得居民更容易獲得相關(guān)信息，也有了更多影響政府決策和參與治理的渠道，這推動了社區(qū)治理朝向開放性、透明性發(fā)展。但是，在深圳市坪山新區(qū)所開展的大數(shù)據(jù)治理中，居民參與的渠道、途徑和方式都在政府所設(shè)定的范圍之內(nèi)，居民參與和政府回應(yīng)之間存在不確定性。這就是說，居民參與并沒有獲得與政府平等的地位。政府仍然經(jīng)常運用一些傳統(tǒng)的行政手段，辦法單一，組織體系封閉而僵化，無法做到社區(qū)協(xié)同行動以及各主體間的政策合作與資源共享。

第三，大數(shù)據(jù)治理中人才與資金資源匱乏。大數(shù)據(jù)要求有海量的數(shù)據(jù)來作為其應(yīng)用的保障，并要求在數(shù)據(jù)之間實現(xiàn)一定的開放與整合。這既需要平臺與機制的構(gòu)建，又需要相應(yīng)的大數(shù)據(jù)人才作為支撐。但從目前的情況來看，不僅大數(shù)據(jù)技術(shù)人才甚是緊缺，社區(qū)治理方面的人才也是匱乏。這主要有兩方面的原因：其一，大數(shù)據(jù)技術(shù)在我國的發(fā)展只是最近幾年的事情，盡管我國許多本科院校開設(shè)了計算機與大數(shù)據(jù)技術(shù)相關(guān)的課程，但畢業(yè)后真正從事大數(shù)據(jù)高端開發(fā)的人員相對較少，而且在我國從事社區(qū)治理的社會工作人員相對國外也比較少，這就為大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于社區(qū)治理的進程帶來阻礙；其二，即使在坪山新區(qū)有一部分大數(shù)據(jù)技術(shù)人才，但真正愿意從事社區(qū)治理工作的仍是少之又少，這與我國的傳統(tǒng)觀念不無關(guān)系。人們大都認(rèn)為掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)該從事高端職業(yè)，不愿意深入基層，更不愿意從事社區(qū)工作。因此，城市社區(qū)大數(shù)據(jù)治理中人才缺失問題非常嚴(yán)重。

同時，我國社區(qū)建設(shè)資金主要來源于政府撥款，較少引入社會力量的援助，而政府撥款通常僅夠維持社區(qū)的日常運作，難以保障大數(shù)據(jù)軟硬件方面的投入與建設(shè)。在坪山新區(qū)大數(shù)據(jù)治理實踐中，智慧平臺的建設(shè)以及上百名網(wǎng)格管理員前期的培訓(xùn)等所需資金主要來自于政府。雖然在社區(qū)治理中有銀行、公益團隊和商鋪加入，但這些組織更多還是為了自身利益，對于大數(shù)據(jù)社區(qū)治理的資源供應(yīng)所起到的作用可謂杯水車薪。大數(shù)據(jù)治理中多元治理主體要實現(xiàn)團結(jié)合作，必須要以資源保障為后盾。資源獲取渠道的單一性、資源獲取方式和手段的傳統(tǒng)性，嚴(yán)重制約了大數(shù)據(jù)建設(shè)質(zhì)量，并影響了社區(qū)治理中多元主體之間的平等參與和合作行動。

四、城市社區(qū)大數(shù)據(jù)治理的優(yōu)化路徑

從根本上說，大數(shù)據(jù)應(yīng)用中社區(qū)治理的困境根源于自上而下的管理型治理模式。這一治理模式限制了大數(shù)據(jù)的發(fā)展與應(yīng)用，也限制了社區(qū)治理中合作行動的開展?！霸谏鐣卫淼念I(lǐng)域，希望合作和要求合作的動力也是非常強大的，事實上，當(dāng)代社會中新出現(xiàn)的社區(qū)治理就天然地具有合作的特征?！盵17]94大數(shù)據(jù)作為信息技術(shù)的一個階段性成果，其在社區(qū)治理中發(fā)揮了技術(shù)優(yōu)化的作用。只有利用大數(shù)據(jù)來形成新的治理理念和治理模式，才能實現(xiàn)社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型；反過來說，只有轉(zhuǎn)變了治理理念，才能更好地建設(shè)和應(yīng)用大數(shù)據(jù)，二者相輔相成。技術(shù)畢竟不會自動地帶來制度變遷，政府應(yīng)當(dāng)更多地通過引導(dǎo)性職能的發(fā)揮來推動治理模式的轉(zhuǎn)型和社區(qū)合作治理的發(fā)生。具體來看，包括合作治理理念的確立、合作行動系統(tǒng)的建構(gòu)、數(shù)據(jù)治理的技術(shù)優(yōu)化、差異化與情境化治理方式的運用等方面。

(一)確立合作治理理念

汪玉凱認(rèn)為，我們需要真正認(rèn)識到網(wǎng)絡(luò)不僅僅是一種媒介，更是一個重要的話語平臺，一種社會管理的手段，以及是社區(qū)居民利益訴求的集散地。[18]首先，政府應(yīng)當(dāng)建立開放思維和合作思維，確立“共享才會共贏”的觀念，在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下與其他治理主體進行合作。其次，要意識到以人為本的服務(wù)理念和“藕斷絲連”的合作理念，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用歸根結(jié)底要優(yōu)化治理，在社區(qū)治理實踐中，要始終以居民利益為中心，避免為了政績工程而忘記治理的初衷。大數(shù)據(jù)時代的社區(qū)治理是一個綜合性的、牽涉體制內(nèi)外的工程，必須堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的原則，以大數(shù)據(jù)推動服務(wù)型政府的建設(shè)，推動政府引導(dǎo)型職能的發(fā)揮，推動社會力量積極主動的參與，推動社區(qū)治理的專業(yè)化與民主化。政府一方面應(yīng)該減少對社區(qū)的直接干預(yù)，鼓勵非政府組織參與到社區(qū)治理中，同時承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)；另一方面要發(fā)揮黨組織的作用，引導(dǎo)社區(qū)治理中的合作意識和服務(wù)精神，培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識和參與能力，使其參與到社區(qū)的“自治共治”中來。

(二)建構(gòu)合作行動系統(tǒng)

當(dāng)前非政府組織等社會力量日益發(fā)展壯大，并要求在社區(qū)治理中發(fā)揮作用。政府應(yīng)當(dāng)利用大數(shù)據(jù)為其提供平臺和保障，鼓勵其積極參與，并實現(xiàn)參與方式和途徑的多元化，在多元主體之間形成合作行動系統(tǒng)。首先，實現(xiàn)社區(qū)治理系統(tǒng)的逐步開放，建構(gòu)彈性化、靈活的多元主體行動系統(tǒng)。政府內(nèi)部要明確各層級的權(quán)責(zé)，明確界定街道辦事處與企事業(yè)單位以及各社會組織的權(quán)限范圍；區(qū)政府下屬機構(gòu)要履行好自己的管理監(jiān)督職能；企事業(yè)單位與社會組織作為多元治理主體應(yīng)合法積極參與社區(qū)治理，在自己的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)與政府聯(lián)手對社區(qū)進行有效平行治理。其次，推動開放性、多元化的治理體系的生成，鼓勵多元主體的參與，尊重不同主體的差異性參與方式，并通過大數(shù)據(jù)給予保障?！皬漠?dāng)前的情況看，非政府組織、社區(qū)等都是新興的社會自治體，它們在結(jié)構(gòu)上、制度上和運行機制上也不會延續(xù)原先的政府組織模式。也正是因為它們在這些方面沒有延續(xù)原先的政府組織模式，才使它們具有了新的社會自治體的屬性，否則，它們就可能成為政府之外的第二個‘政府’，甚至?xí)兊帽仍鹊恼??！盵17]163第三，通過大數(shù)據(jù)實現(xiàn)信息資源共享，在社區(qū)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人與網(wǎng)格員之間、政府與社會主體之間、政府與市場之間通過數(shù)據(jù)渠道開展多方面溝通合作，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。這要求實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的融合，打破部門之間的利益壁壘，實現(xiàn)信息資源共享。具體來說，應(yīng)當(dāng)打破單位壁壘、行業(yè)壁壘、地區(qū)壁壘，實現(xiàn)“全覆蓋、無死角”，使“數(shù)據(jù)孤島”變成“數(shù)據(jù)海洋”，讓大數(shù)據(jù)得到最大程度的應(yīng)用，并動態(tài)更新、實時監(jiān)測，為大數(shù)據(jù)的應(yīng)用做好基礎(chǔ)和保障。

(三)提升大數(shù)據(jù)治理能力

首先，大數(shù)據(jù)技術(shù)作為社區(qū)治理的一種技術(shù)工具，其發(fā)展和應(yīng)用水平對社區(qū)治理具有直接影響，因此要提升大數(shù)據(jù)治理的技術(shù)能力。第一，需要從物資資源上推動大數(shù)據(jù)技術(shù)和虛擬平臺的發(fā)展。這需要進一步增加資金投入，加強網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高網(wǎng)絡(luò)運行速度，降低運營成本，逐步擴大網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的覆蓋范圍，為互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)在社區(qū)治理中的運行提供硬件基礎(chǔ)保障，也使更多的公民可以享受到大數(shù)據(jù)提供的便利。第二，要培養(yǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)人才。針對現(xiàn)有大數(shù)據(jù)的人才儲備，通過政府組織相關(guān)的培訓(xùn)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)課程的教授，結(jié)合現(xiàn)實情況進行理論與實踐的雙重學(xué)習(xí)。同時可以引進外來大數(shù)據(jù)社區(qū)治理人才，通過國家政策和媒體網(wǎng)站加強對社會工作這一職業(yè)的激勵與宣傳，完善社區(qū)治理工作的相關(guān)制度條文，幫助人們形成從事基層工作的新定位。

其次，我們也必須認(rèn)識到，大數(shù)據(jù)治理能力不僅僅限于技術(shù)能力，還包括創(chuàng)新能力與合作能力?！拔覀冋钤谝粋€數(shù)據(jù)豐富的世界中，然而重要的信息大多非常分散，只有通過一個智能化的聚集和篩選的過程才能夠?qū)ζ浼右猿浞掷谩＿@種智能將逐漸不再依靠一些‘硬事實’，而是依賴于情緒和觀點的一種看不見摸不著的‘感覺’：借助在噪聲中通常無法看到的形態(tài)，如谷歌流感趨勢項目從谷歌搜索中挖掘出的流行病數(shù)據(jù)?！盵19]這也就是說，在社區(qū)治理中所需要的能力一方面是科學(xué)分析的思維與技術(shù)能力，另一方面是人在現(xiàn)實中發(fā)展起來的經(jīng)驗感知能力以及合作能力。畢竟不是所有的問題都需要進行大數(shù)據(jù)的分析和處理，也不是所有問題都適合進行大數(shù)據(jù)分析，而且大數(shù)據(jù)的應(yīng)用也建立在人的判斷和感知的基礎(chǔ)上，因此，對于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用來說，人的感知、常識、主觀判斷、合作協(xié)調(diào)等能力尤為重要。

(四)開展差異性的、情境性的數(shù)據(jù)治理

工業(yè)社會中追求抽象的、普遍性的社會治理，數(shù)字在這里被作為抽象而精確的治理工具，是以“計數(shù)”的形式出現(xiàn)。“‘?dāng)?shù)字’一詞本身包含抽象的內(nèi)涵，是在抽象掉了事物的質(zhì)的方面的內(nèi)容后而獲得的對事物形式方面的把握?！?dāng)?shù)字化’的概念所依據(jù)的是不同事物之間可以通約的那個方面，是事物中的一般，或者說，是抹去了事物特殊性之后而看到的普遍性。在工業(yè)社會的歷史階段中，數(shù)字化符合人的思維方式和認(rèn)識邏輯中所擁有的基本程式。也許正是由于這個原因，人們把正在發(fā)生的社會變化稱作為‘?dāng)?shù)字化’。其實，數(shù)字化僅僅在工具或手段的意義上才是可以接受的，一旦超出這個范圍，數(shù)字化的科學(xué)性就是反科學(xué)的了?！盵20]大數(shù)據(jù)中數(shù)據(jù)不僅是“計數(shù)”工具，而是具有了“象數(shù)”的特點。“象數(shù)是一種具象，作為具象也就必然是具有整體性的。不僅如此，象數(shù)還是系統(tǒng)性的，以系統(tǒng)的形式出現(xiàn)。”[21]也就是說，數(shù)據(jù)是具體的，是情境性的，數(shù)據(jù)自身可以形成系統(tǒng)以及對事物的整體印象?；诖耍瑧?yīng)當(dāng)關(guān)注數(shù)據(jù)在不同情境中的具體意義，放棄統(tǒng)一的、規(guī)范化的治理模式，而尋求具體的、針對性的、靈活性的社區(qū)治理。尤其是在高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會背景之下，抽象的、統(tǒng)一的治理往往無法找到具體的問題，更毋論治理結(jié)果的有效性了，因此，更應(yīng)當(dāng)運用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)從抽象到具體、從統(tǒng)一到針對性、從程式化到靈活性的治理。