新型城鎮(zhèn)化中城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)初探

李體明

摘 要：隨著我國社會經(jīng)濟和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地也存在非常嚴(yán)重的低效利用問題。城鎮(zhèn)低效用地的成因主要是由于政府、企業(yè)、市場及歷史遺留等方面的因素造成的。在歸納城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用方式的基礎(chǔ)上，提出了再開發(fā)的路徑建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地;再開發(fā)路徑;存量用地

改革開放以來，隨著我國社會經(jīng)濟和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，地方政府通過低廉的征地成本獲取高額的土地紅利的同時，也造成了農(nóng)用地資源大量的流失。與此同時我國的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地也存在非常嚴(yán)重的低效利用問題。為此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)勢在必行。

1.城鎮(zhèn)低效用地的概念界定

城鎮(zhèn)低效用地是指在土地利用總體規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)擴展邊界范圍內(nèi)，不符合現(xiàn)行規(guī)劃用途、布局散亂、利用粗放、用途不合理的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，包括舊村莊、舊廠礦、舊城鎮(zhèn)、已拆或違章建設(shè)用地等。

對于城鎮(zhèn)低效用的概念界定，可以從三個方面進(jìn)行理解：首先，從土地的利用現(xiàn)狀上來看，城鎮(zhèn)低效用地是城鎮(zhèn)存量的建設(shè)用地。其次，從城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定來看，主要包括不符合相關(guān)政策要求的產(chǎn)業(yè)用地、布局散亂且設(shè)施落后的三舊用地（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居）以及不符合土地利用總體規(guī)劃已確定為建設(shè)用地的歷史遺留建設(shè)用地。最后，由于土地類型不一樣以及各個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一樣，所以應(yīng)該根據(jù)每個地區(qū)的實際情況和土地的類型來確定該地區(qū)的城鎮(zhèn)低效用地范圍。

2.城鎮(zhèn)低效用地的原因

2.1 政府方面的原因

一方面政府將土地作為廉價資源吸引投資。是地方政府為了促進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟的增長而盲目將土地作為廉價的資源以吸引外來企業(yè)進(jìn)行投資，由于政府缺少后期監(jiān)督激勵機制和一些企業(yè)資質(zhì)不高，導(dǎo)致一些土地處于低效利用甚至閑置的狀態(tài)。另一方面缺少合理規(guī)劃。政府在城市開發(fā)建設(shè)之前缺少科學(xué)合理的土地規(guī)劃，在一定程度上也導(dǎo)致了土地的低效利用。此外，由于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的需要大量的資金，因此利用土地時政府也更愿意選擇成本較低的農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地而不是城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)。

2.2 企業(yè)方面的原因

主要有兩方面的原因?qū)е铝顺擎?zhèn)低效用地：一方面，由于政府對企業(yè)提供優(yōu)惠的土地政策，所以企業(yè)在獲取土地時只需要支付較低的出讓金，導(dǎo)致企業(yè)過度囤積大量土地，造成土地資源的浪費。另一方面，由于企業(yè)自身經(jīng)營不善，并且缺少政府有效的監(jiān)督管理，造成企業(yè)經(jīng)濟效益并不能達(dá)到相關(guān)政策的規(guī)定，進(jìn)而使得土地處于低效利用的狀態(tài)。

2.3 市場方面的原因

土地作為一種經(jīng)濟資源，市場在其配置中起著決定性作用，并通過土地供求或土地價格實現(xiàn)對土地資源的配置。市場造成城鎮(zhèn)低效用地主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是，土地是一種稀缺資源，市場對其需求是無限的，當(dāng)土地或房地產(chǎn)投資投機性行為過度時，就會造成土地或房屋的空置，進(jìn)而使土地資源得不到合理充分的利用。二是，當(dāng)市場處于不景氣時，易造成企業(yè)用地的低效利用。

2.4 歷史遺留原因

一方面，是因為早期我國不成熟的土地管理和城市規(guī)劃，導(dǎo)致城市建設(shè)的建筑密度和容積率較低所造成的城鎮(zhèn)低效用地。另一方面我國一些土地是通過劃撥方式無償取得的，這使得土地權(quán)利人增加對土地的投入來提高土地的利用效率的積極性不高。

3.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的原則

3.1 公平與效率兼顧原則

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)必須在保證公平的前提下，實現(xiàn)其效率的提升。這是因為城鎮(zhèn)低效用地經(jīng)過再開發(fā)其土地的經(jīng)濟價值得到了提升，只有將增值的收益在參與主體之間公平分配，才能使參與主體更好進(jìn)行再開發(fā)，提高城鎮(zhèn)低效用地的效率。

3.2 公眾參與原則

廣泛的公眾參與將能調(diào)動市場資金進(jìn)行再開發(fā)，從而解決傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的再開發(fā)方式給政府帶來的巨大的財政壓力。具體可以表現(xiàn)為強化公眾參與意識，通過市場激勵機制，調(diào)動政府、企業(yè)和原土地使用權(quán)人共同參與再開發(fā)。

3.3 因地制宜原則

因地制宜原則就是在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中，根據(jù)不同的地區(qū)，不同的再開發(fā)對象，確定參與主體之間的關(guān)系，進(jìn)而實現(xiàn)土地高效利用。因為，由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不一，城鎮(zhèn)低效用地的土地用途不同以及再開發(fā)過程中參與主體也不相盡同，這就決定了需要進(jìn)行因地制宜才能保障城鎮(zhèn)低效用再開發(fā)順利進(jìn)行。

4.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用方式

4.1 強度挖潛型

這種方式是指在土地權(quán)屬和土地使用性質(zhì)不發(fā)生改變的情況下，土地權(quán)利人通過提高低效用地的土地容積率和建筑面積，或者通過增加資金、技術(shù)等投資使得單位土地面積的產(chǎn)出效益得到提高，從而實現(xiàn)土地利用效率的提升。這種再開發(fā)方式主要用于對低效工業(yè)用地的再開發(fā)。

4.2 用途改變型

這種方式是指為了實現(xiàn)土地的最佳利用，將土地的使用性質(zhì)即土地的用途發(fā)生了變化，土地上建筑物功能也隨之改變，但建筑物的結(jié)構(gòu)可以發(fā)生改變或者不發(fā)生改變的方式。這種對低效用地用途改變的再開發(fā)，可以通過政府收購也可以原土地權(quán)利人自行開發(fā)。但是當(dāng)原土地權(quán)利人進(jìn)行自行開發(fā)時，一般會按政策的規(guī)定補簽土地使用權(quán)出讓合同或?qū)υ械暮贤a充協(xié)議，并且繳納土地出讓金和辦理土地用途變更手續(xù)。

4.3 功能改變型

改變部分或全部建筑物使用功能，但不改變建筑物的原主體結(jié)構(gòu)、土地使用權(quán)的權(quán)利主體以及其使用期限，并應(yīng)滿足規(guī)劃國土、環(huán)境保護(hù)、建筑設(shè)計、城市管理、消防安全等規(guī)范要求。在一般情況下不能增加建筑面積，但為完善其使用功能需要加建附屬設(shè)施，應(yīng)按規(guī)定取得許可并補交地價。這在節(jié)約了再開發(fā)的成本，使得原有的土地和建筑得到最大化的利用。

4.4 保護(hù)改造型

該種再開發(fā)方式是以一種維護(hù)的方法進(jìn)行土地的再開發(fā)利用。這種方式是指在土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、土地使用性質(zhì)、建筑功能與主體結(jié)構(gòu)均不發(fā)生改變的情況下，通過改善其基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、消防設(shè)施、周圍環(huán)境或者對既有建筑進(jìn)行節(jié)能改造的一種方式。這種再開發(fā)方式在低成本情況下提高土地的利用效率。

4.5 拆除重建型

為了避免大拆大建造成新的資源浪費，只有在通過以上方式難以有效改善城鎮(zhèn)低效用地時，可以通過拆除重建的再開發(fā)方式提高土地的利用效率。這種方式是指把原有土地上的建筑物全部拆除，按照規(guī)劃要求重新進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。其建筑物結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，產(chǎn)權(quán)關(guān)系和土地性質(zhì)可以發(fā)生變化或者不發(fā)生變化。

5.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的路徑

5.1 鼓勵原土地使用權(quán)人自主開發(fā)

低效產(chǎn)業(yè)用地在開發(fā)不涉及改變土地用途等使用條件，可由原土地使用權(quán)人追加投資繼續(xù)開發(fā)，或經(jīng)所在地政府同意后辦理土地轉(zhuǎn)讓、分割轉(zhuǎn)讓手續(xù);不涉及改變土地用途，提高土地利用率、容積率的，可采取協(xié)議出讓方式辦理。因規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局需要，由所在地區(qū)政府（開發(fā)園區(qū)、平臺）將原有企業(yè)搬遷到本區(qū)域范圍內(nèi)異地安置的，在符合現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)條件的前提下，可通過協(xié)議方式完善土地置換手續(xù);再開發(fā)后土地用途變更為科技研發(fā)用地，可采取協(xié)議出讓方式辦理。

5.2 整合利用分散邊角土地

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃不能單獨開發(fā)利用的邊角地、夾心地等零星地塊，可以通過協(xié)議出讓，歸并到相鄰的大宗地塊進(jìn)行整合利用，涉及新增建設(shè)用地，要依法辦理用地手續(xù)。針對農(nóng)村建設(shè)用地浪費嚴(yán)重，農(nóng)村居民點多、分布廣的現(xiàn)狀，要大力開展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地整治。土地整治是緩解我國止地供需矛盾、提高土地綜合利用效益的重要抓手，在實施過程中，要尊重農(nóng)民意愿、注重統(tǒng)籌規(guī)劃、整合涉農(nóng)資金、引入社會參與、確保農(nóng)民受益、保持農(nóng)村持色，加快土地整治體制機制的創(chuàng)新，改革完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度。

5.3 強化政府組織領(lǐng)導(dǎo)

為了確保低效用地再開發(fā)工作順利、規(guī)范、有序進(jìn)行，當(dāng)?shù)卣梢猿闪⒌托в玫卦匍_發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)低效用地再開發(fā)工作。另外，發(fā)展改革、經(jīng)信、財政、稅務(wù)、環(huán)保、建設(shè)、規(guī)劃、招投標(biāo)中心等部門都要圍繞各自職責(zé)做好工作，牢固樹立“一盤棋”的思想，講大局、講合作，各司其職、相互支持、采取提前介入、并聯(lián)審批等方式，提高審批效率和辦理速度，共同推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

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（作者單位：鄆城縣自然資源和規(guī)劃局，山東 鄆城 274700）