論政府對(duì)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管原則

黃進(jìn)暉

摘 要：我國現(xiàn)階段對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管仍應(yīng)采取行業(yè)自律為輔，政府監(jiān)管為主的監(jiān)管方式，政府如何正確履行監(jiān)管職責(zé)是一個(gè)相對(duì)重要的命題。行政機(jī)關(guān)履行自身對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循依法監(jiān)管原則與宏觀審慎監(jiān)管原則，自上而下實(shí)行一種結(jié)構(gòu)性的預(yù)先控制機(jī)制。前者是政府正確履行自身監(jiān)管職責(zé)的前提與基礎(chǔ)，而后者則是政府具體履行其自身監(jiān)管職責(zé)、行使自身自由裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)性原則。

關(guān)鍵詞：政府;融資性擔(dān)保公司;監(jiān)管職責(zé);宏觀審慎監(jiān)管原則

中小企業(yè)的穩(wěn)定與繁榮，是一國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的根基，而欲提高供給質(zhì)量并且進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，亦需要有廣大的中小企業(yè)在新常態(tài)下的穩(wěn)定發(fā)展作為基礎(chǔ)。融資性擔(dān)保公司以提供擔(dān)保的方式充分聯(lián)通中小企業(yè)與銀行，加強(qiáng)其資金聯(lián)系，從而促進(jìn)中小企業(yè)順利實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因其重要的緩沖與聯(lián)通作用，一家融資性擔(dān)保公司往往關(guān)聯(lián)著一個(gè)地區(qū)的大量中小企業(yè)。融資性擔(dān)保行業(yè)的健康與否，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展具有重要意義。

現(xiàn)階段政府對(duì)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管制度并不健全。二十世紀(jì)第一個(gè)十年期間，我國經(jīng)濟(jì)呈粗放式高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，融資性擔(dān)保公司所存在的問題與亂象被掩蓋而沒有受到充分重視。在新時(shí)期經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，融資性擔(dān)保行業(yè)的亂象產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題。優(yōu)化對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管結(jié)構(gòu)具有必要性，而明確對(duì)于融資性擔(dān)保公司進(jìn)行監(jiān)管的原則是優(yōu)化監(jiān)管的首要內(nèi)容。

一、融資性擔(dān)保公司的概念及特點(diǎn)

融資性擔(dān)保公司是指依據(jù)法定條件與程序設(shè)立，為被擔(dān)保人向銀行的融資性貸款提供信用擔(dān)保的股份郵有限公司或有限責(zé)任公司。

融資性擔(dān)保公司從事融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)，其被擔(dān)保人多為中小企業(yè)。由于中小企業(yè)相較其他規(guī)模較大的企業(yè)信用額度較低，為中小企業(yè)提供貸款的風(fēng)險(xiǎn)較大，銀行往往拒絕對(duì)其放貸。這不利于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)化，不符合“藏富于民”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念。而欲使中小企業(yè)從銀行處獲得充足的資金來源，就需要有獲得銀行授信的融資性擔(dān)保公司為中小企業(yè)提供信用擔(dān)保，從而為中小企業(yè)增加信用等級(jí)，也為銀行分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。相較于一般的擔(dān)保公司，融資性擔(dān)保公司面對(duì)的客戶正是信用水平較低、償債能力較差的中小企業(yè)。并且，融資性擔(dān)保公司以承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式獲得銀行授信，為銀行分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因此，一個(gè)正常運(yùn)營的融資性擔(dān)保公司是兼具商業(yè)性與公益性的，它在保證自身盈利的同時(shí)也承擔(dān)著幫助中小企業(yè)發(fā)展的公益目的。基于融資性擔(dān)保行業(yè)的公益性與相對(duì)微薄的利潤空間，其合法經(jīng)營也需要政府的監(jiān)管。

二、政府對(duì)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管職責(zé)

政府對(duì)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管職責(zé)指的是，具有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)融資性擔(dān)保公司所履行的，以立法監(jiān)管、宏觀監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管、突發(fā)事件處理等一系列監(jiān)管活動(dòng)為內(nèi)容的特定職責(zé)。

部分學(xué)者認(rèn)為，承擔(dān)為中小企業(yè)提供信用擔(dān)保的融資性擔(dān)保公司具有較強(qiáng)的政策性與準(zhǔn)金融業(yè)的性質(zhì)，為保護(hù)其政策性訴求的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管。我國作為實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的單一制國家，具有統(tǒng)一體系的政府在宏觀層面對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，可以防止市場因諸多外部性因素而失去自我調(diào)節(jié)能力;政府在市場失去自我調(diào)節(jié)能力時(shí)，能夠通過適度行政干預(yù)的方式使之回歸常態(tài)，這是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相對(duì)于自由放任的市場經(jīng)濟(jì)所具有的優(yōu)勢(shì)之一。而如前文所述，融資性擔(dān)保行業(yè)存在著部分市場自身難以徹底調(diào)節(jié)的問題，加之融資性擔(dān)保行業(yè)本身具有較強(qiáng)的公益性，其合法經(jīng)營需要依靠政府的監(jiān)管與調(diào)控。因此，探討政府對(duì)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管原則具有現(xiàn)實(shí)意義。

政府對(duì)于融資性擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管，不應(yīng)僅局限于執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章所明確的具體監(jiān)管職責(zé)，而應(yīng)當(dāng)專注于在宏觀上構(gòu)建起對(duì)于融資性擔(dān)保公司監(jiān)管的原則性規(guī)定。政府從事行政行為，必須以依法行政為原則，因此對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管必須以相關(guān)的規(guī)范性文件為依據(jù)。但與此同時(shí)，政府本身也具有行政立法的職能，當(dāng)政府所監(jiān)管的某一個(gè)行業(yè)存在較為嚴(yán)重的特定問題而需要被治理之時(shí)，政府是有義務(wù)先行制定相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章以保證其治理行為具有合法性基礎(chǔ)的，這是依法行政原則的要求。而如果以效力合適的規(guī)范性文件為基礎(chǔ)構(gòu)建起符合宏觀審慎監(jiān)管原則的制度構(gòu)架，就能夠更好地解決政府在從事具體行政行為時(shí)遇到的問題，進(jìn)而為政府的監(jiān)管行為賦予較高的權(quán)威性與穩(wěn)定的公信力。

三、政府履行對(duì)融資性擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管職責(zé)所應(yīng)遵循的原則

基于融資性擔(dān)保行業(yè)的公益性與政策性的特征，政府對(duì)于融資性擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)督管理顯得較為重要。而政府對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)督則應(yīng)當(dāng)遵循依法監(jiān)管原則與審慎監(jiān)管原則。

（一）依法監(jiān)管原則

依法行政是政府從事任何行政活動(dòng)所必須遵循的原則。而政府履行自身對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管職責(zé)，作為政府所從事的行政活動(dòng)的一種，也必須遵循依法監(jiān)管原則。

依法監(jiān)管原則是指，政府對(duì)于融資性擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)督管理，必須以法律為依據(jù)，在法定職權(quán)范圍之內(nèi)按照法定的程序行使其監(jiān)督管理權(quán)。政府之所以要對(duì)融資性擔(dān)保公司進(jìn)行監(jiān)管，其目的主要在于：一，通過控制、預(yù)防融資性擔(dān)保公司的違法行為;二，通過設(shè)定合理的市場準(zhǔn)入條件，對(duì)不符合資質(zhì)的市場主體進(jìn)行篩除;三，對(duì)融資性擔(dān)保行業(yè)的突發(fā)事件，做好應(yīng)急準(zhǔn)備。其根本旨?xì)w，是在促進(jìn)融資性擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的同時(shí)，控制其自身可能帶來的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)包括融資性擔(dān)保行業(yè)在內(nèi)的，整個(gè)金融秩序的安全與穩(wěn)定。我國作為一個(gè)正在建設(shè)的社會(huì)主義現(xiàn)代化法治國家，欲構(gòu)建起一個(gè)較為完善穩(wěn)定的金融秩序，必須以一個(gè)較為完備的法律體系為基礎(chǔ)。融資性擔(dān)保行業(yè)作為金融體系的一環(huán)，政府對(duì)它的監(jiān)督管理也應(yīng)當(dāng)遵循依法監(jiān)管的原則。

政府對(duì)于融資性擔(dān)保公司的依法監(jiān)管原則應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：

第一，監(jiān)管主體合法，監(jiān)管權(quán)位階適當(dāng)。首先，政府對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管職責(zé)必須有法律的明確規(guī)定;其次，奠定政府監(jiān)管主體地位基礎(chǔ)的規(guī)范性法律文件必須有合適的法律效力。這兩者之間具有較為密切的聯(lián)系：只有當(dāng)法律對(duì)于監(jiān)管主體的法律地位及其職權(quán)加以明確規(guī)定之后，政府對(duì)于融資性擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管才具有正當(dāng)性與合法性。而只有當(dāng)規(guī)定監(jiān)管主體規(guī)范性文件具有合適的效力位階，政府對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管才能靈活、專業(yè)。行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)往往具有靈活性與專業(yè)化的特點(diǎn)，行政管理應(yīng)當(dāng)在兼顧其他價(jià)值追求的同時(shí)，具有較高的效率。倘若該規(guī)范性法律文件的效力層級(jí)過高，則可能因規(guī)范性文件的穩(wěn)定性而妨礙政府行政管理的靈活性，但如若該規(guī)范性法律文件的效力層級(jí)過低，則可能使政府的監(jiān)管主體地位失去權(quán)威性，進(jìn)而因其與其他規(guī)范性文件的沖突而損害其監(jiān)管主體地位的合法性與正當(dāng)性。結(jié)合我國單一制的國家結(jié)構(gòu)與行政立法的現(xiàn)實(shí)狀況，由法律加以規(guī)定雖有權(quán)威但失之僵化，由行政法規(guī)規(guī)定則雖然靈活，但會(huì)導(dǎo)致立法主體多元、管理混亂且法律權(quán)威不足，因此由國務(wù)院通過行政立法方式制定的行政法規(guī)是較為合適的基礎(chǔ)性規(guī)范性文件。

第二，監(jiān)管職權(quán)由法律規(guī)定，并依據(jù)法律行使其職權(quán)。在明確了監(jiān)管主體的法律地位之后，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)法律對(duì)監(jiān)管主體的職權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，監(jiān)管主體也應(yīng)當(dāng)在自身職權(quán)范圍之內(nèi)行使監(jiān)督管理的權(quán)力，這是依法行政原則的應(yīng)有之義。政府如果沒有確定的監(jiān)督管理權(quán)限，則會(huì)違反依法監(jiān)督原則，形成對(duì)相關(guān)行業(yè)的過度干預(yù)，違背依法行政原則。這既不符合政府職能由管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的趨勢(shì)，也不利于市場對(duì)資源的合理配置。

第三，監(jiān)管主體行使其自身的監(jiān)管職責(zé)，必須受到法律的限制，并遵循法定的程序。監(jiān)管主體行使其監(jiān)管權(quán)力必須受到法律的限制，除監(jiān)管主體必須在其法定權(quán)限內(nèi)行使其監(jiān)管權(quán)力外，監(jiān)管主體也必須按照做出行政行為所必須遵循的法定程序?qū)θ谫Y性擔(dān)保公司進(jìn)行管理，以防止行政權(quán)力的無限制擴(kuò)張與濫用侵犯被監(jiān)管主體的合法權(quán)利。

（二）宏觀審慎監(jiān)管原則

審慎監(jiān)管原則源自于美國，它最早是指監(jiān)管部門對(duì)于以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的“結(jié)構(gòu)性的預(yù)先干預(yù)”：當(dāng)特定的某家銀行或金融機(jī)構(gòu)的資本充足率低于某一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，監(jiān)管主體就會(huì)對(duì)該金融機(jī)構(gòu)采取清算或出售等措施，防止該金融機(jī)構(gòu)因?yàn)榭赡艿絹淼谋罎⒍鴩?yán)重?fù)p害不特定第三人的利益。審慎監(jiān)管原則體現(xiàn)的是監(jiān)管主體對(duì)于以金融機(jī)構(gòu)為主體的被監(jiān)管者的一種審慎的監(jiān)管方式，它反對(duì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管放松，強(qiáng)調(diào)為某一危機(jī)的發(fā)生劃定一個(gè)結(jié)構(gòu)性的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，但尚未構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的危機(jī)時(shí)，監(jiān)管部門便預(yù)先對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，從而保護(hù)其他人的利益與該行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。此種監(jiān)管方式的重點(diǎn)在于構(gòu)建起一種結(jié)構(gòu)性的預(yù)先控制機(jī)制以防范風(fēng)險(xiǎn)于未然。

審慎監(jiān)管原則又可分為微觀審慎監(jiān)管原則與宏觀審慎監(jiān)管原則。前者的目標(biāo)主要在于防止個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)爆發(fā)，從而保護(hù)消費(fèi)者、投資者以及銀行儲(chǔ)戶的利益。而后者則是前者的進(jìn)一步發(fā)展，它更加注重防止大規(guī)模、系統(tǒng)性的金融危機(jī)的產(chǎn)生（系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)），致力于維護(hù)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。因此宏觀審慎監(jiān)管原則指的是，通過建立一套完整的法律制度體系的方式，從宏觀上構(gòu)建起一種結(jié)構(gòu)性的預(yù)先控制機(jī)制，從而防范金融系統(tǒng)產(chǎn)生大規(guī)模的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

隨著世界經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，作為虛擬經(jīng)濟(jì)的金融行業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中所占的比例不斷擴(kuò)大，金融秩序中的不穩(wěn)定因素由原先僅能夠影響較小范圍金融秩序的單一機(jī)構(gòu)危機(jī)，逐漸轉(zhuǎn)變成能夠影響大范圍金融秩序的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這一特點(diǎn)在2008年的美國次貸危機(jī)中表現(xiàn)得尤為明顯。因此，傳統(tǒng)的微觀審慎原則已經(jīng)不能夠完全適應(yīng)新形勢(shì)下金融監(jiān)管部門對(duì)于金融監(jiān)管的要求，各國對(duì)金融行業(yè)的監(jiān)管也逐漸從傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管原則向宏觀審慎監(jiān)管原則轉(zhuǎn)化。隨著金融一體化的逐步加深與金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，除了銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)以外，非銀行金融機(jī)構(gòu)也逐漸成為構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。融資性擔(dān)保公司作為非銀行金融機(jī)構(gòu)，是金融體系中的重要一環(huán)。它是銀行與中小企業(yè)之間進(jìn)行資金交流的“緩沖渠道”，聯(lián)通了諸多金融機(jī)構(gòu)與一定范圍的實(shí)體經(jīng)濟(jì)。一家融資性擔(dān)保公司的危機(jī)極有可能引發(fā)相關(guān)中小企業(yè)的資金鏈斷裂，波及相關(guān)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也會(huì)導(dǎo)致銀行的貸款無法收回，成為呆賬壞賬，從而損害銀行的利益。一家融資性擔(dān)保公司的危機(jī)影響甚廣，而由此導(dǎo)致的融資性擔(dān)保行業(yè)的不健康發(fā)展，將會(huì)成為整個(gè)金融業(yè)與相關(guān)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)遵循宏觀審慎監(jiān)管原則。

政府對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)將依法監(jiān)管原則與宏觀審慎監(jiān)管原則相結(jié)合，前者是基礎(chǔ)性原則，后者是實(shí)質(zhì)性原則。具體而言，此種監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在明確統(tǒng)一監(jiān)管主體的基礎(chǔ)上，將整個(gè)融資性擔(dān)保行業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)納入監(jiān)管范圍，針對(duì)該行業(yè)的既存問題與可能發(fā)生的危機(jī)，自上而下實(shí)行一種結(jié)構(gòu)性的預(yù)先控制機(jī)制。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管仍應(yīng)采取行業(yè)自律為輔，政府監(jiān)管為主的監(jiān)管方式。而政府正確履行自身的監(jiān)管職責(zé)是一個(gè)相對(duì)重要的命題。融資性擔(dān)保公司作為一種兼具政策性與公益性的市場主體，對(duì)地方金融秩序與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響，政府應(yīng)對(duì)其投入更多的關(guān)注。政府對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)自始至終圍繞著依法行政原則與宏觀審慎監(jiān)督原則展開，前者是政府正確履行自身監(jiān)管職責(zé)的前提與基礎(chǔ)，而后者則是政府具體履行其自身監(jiān)管職責(zé)、行使自身自由裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)性原則。社會(huì)現(xiàn)實(shí)不斷發(fā)展，監(jiān)管模式也隨之不斷更新。相較于解決無止境的技術(shù)問題，監(jiān)管原則的確定是優(yōu)化監(jiān)管結(jié)構(gòu)的首要步驟。

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（作者單位：安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）