基于市場經(jīng)濟(jì)視角的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼問題研究

楊冰　王國均　胡婕

摘要：近年來，隨著老齡化人口的增多，養(yǎng)老問題成為一項(xiàng)急需解決的難題。養(yǎng)老服務(wù)市場化過程中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利不足是困擾養(yǎng)老問題的主要矛盾，政府補(bǔ)貼是破解這一難題、提升養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的重要手段。探索養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度建設(shè)，對整個社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建立、健全具有重要意義。本文通過研究浙江省養(yǎng)老補(bǔ)貼問題，為政府部門制定政策提供依據(jù)，也為號召全社會關(guān)愛老年人貢獻(xiàn)一份力量。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù);市場化;政府補(bǔ)貼

一、引言

近年來浙江老年人口持續(xù)快速增長。按戶籍人口統(tǒng)計(jì)，截至2017年末，全省60歲及以上老年人口1080.08萬人，占總?cè)丝诘?1.77%;80歲及以上的高齡老人130.36萬人，占老年人口總數(shù)的15.2%。這兩個指標(biāo)均比全國要高4個百分點(diǎn)左右?？粘怖先撕褪芾先吮壤粩嗵岣?，全省純老家庭老年人口214.49萬，占比為25.01%。失能、半失能老年人73.48萬，占比達(dá)8.57%。而對迅猛發(fā)展的老齡化、高齡化趨勢，浙江省委、省政府把“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”擺上了重要議事日程，實(shí)施了多項(xiàng)政策措施。2006年以來，省政府連續(xù)多次召開會議，下發(fā)若干文件，就有關(guān)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)總體目標(biāo)、工作重點(diǎn)、政策保障、組織隊(duì)伍作了部署和明確，率先全國進(jìn)行體系設(shè)計(jì)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)，取得良好示范效應(yīng)。

二、浙江省養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度現(xiàn)狀

目前浙江省老年補(bǔ)貼制度已初步確立，緩解了當(dāng)前嚴(yán)峻的養(yǎng)老壓力。然而，作為一項(xiàng)新的養(yǎng)老保障制度，在實(shí)踐中仍存在一些履待解決的問題。

（一）溫州地區(qū)補(bǔ)貼政策

近日，溫州出臺高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)業(yè)相關(guān)規(guī)定，對符合標(biāo)準(zhǔn)的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)給予財(cái)政補(bǔ)助，對市區(qū)投資額1000萬元以上、床位數(shù)在200張以上的新建民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目，市級按項(xiàng)目到位固定資產(chǎn)投資總額給予3%、不超過300萬元的補(bǔ)助。

市級對鎮(zhèn)（街）養(yǎng)老服務(wù)中心按建設(shè)投入給予40%、不超過30萬元的補(bǔ)助;市級對社區(qū)養(yǎng)老院按建設(shè)投入給予30%、不超過20萬元的補(bǔ)助;市級對市級、區(qū)級、標(biāo)準(zhǔn)型社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心，分別給予28萬元、10萬元、3萬元的建設(shè)補(bǔ)助;同一對象在社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心、社區(qū)養(yǎng)老院、鎮(zhèn)（街）養(yǎng)老服務(wù)中心之間提檔升級的，獎勵只計(jì)算新增建設(shè)投入部分。對管理評級為四星級、五星級的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，分別給予每家每年8萬元、12萬元的運(yùn)營補(bǔ)助;市級對市區(qū)連續(xù)運(yùn)營6個月以上且日均服務(wù)不低于20人次的老年人助餐點(diǎn)，給予每年3萬元的伙食減免補(bǔ)助。

鼓勵開展適老化環(huán)境改造，市級對本市戶籍特殊群體老年人（最低生活保障及邊緣對象、優(yōu)撫對象、計(jì)劃生育特別扶助對象）家庭實(shí)施無障礙改造，按實(shí)際投入額給予30%、不超過5000元的補(bǔ)助。

扶持居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)承接政府購買服務(wù)，對為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)對象連續(xù)服務(wù)6個月以上的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，市級按照每人每年50元的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助。市級對利用自建用房或租用用房3年以上的依法登記的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按核定床位數(shù)分別給予每床一次性4500元、每床每年1000元連補(bǔ)3年的補(bǔ)助;公辦（建）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由社會力量投資建設(shè)的新增床位享受同等待遇。

民辦及公辦（建）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新建內(nèi)設(shè)持證運(yùn)營的護(hù)理院（護(hù)理中心、安寧療護(hù)中心）、醫(yī)務(wù)室（護(hù)士站）的，市級分別給予50萬元、10萬元建設(shè)補(bǔ)助。對管理評級為三星級、四星級、五星級的民辦及公辦（建）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，分別給予每家每年3萬元、5萬元、8萬元的運(yùn)營補(bǔ)助。對企業(yè)或社會組織承接運(yùn)營公辦（建）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，所在地政府應(yīng)無償提供場所。放寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位核定標(biāo)準(zhǔn)，助養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)介助床位按室內(nèi)使用面積單人、雙人、三人分別不小于10平方米、14平方米和18平方米核定。

另據(jù)了解，到2018年年底，溫州市將實(shí)現(xiàn)80%養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能為入住老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，60%社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)簽約合作。同時，全市將新增新增示范型居家養(yǎng)老中心35個以上，實(shí)現(xiàn)400家社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心社會化運(yùn)營。

（二）云和縣補(bǔ)貼政策

l、補(bǔ)貼對象

養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼對象應(yīng)符合以下基本條件：（1）年滿60周歲;（2）城鄉(xiāng)社區(qū)（村）低保戶、低收入家庭、特殊困難群眾;（3）因進(jìn)食、穿衣、個人衛(wèi)生、如廁、移動等生活不能自理或自理有困難而需他人幫助，經(jīng)養(yǎng)老服務(wù)需求評估符合條件的老年人;（4）養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼與殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼不能重復(fù)享受。

2、審批程序

享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼待遇，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《云和縣養(yǎng)老服務(wù)需求評估辦法（試行）》規(guī)定，由本人或其家庭向村（社區(qū)）提出申請，通過養(yǎng)老服務(wù)需求評估，經(jīng)村（社區(qū)）評審，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道審核，并在上報(bào)縣民政局前將享受補(bǔ)貼老人進(jìn)行公示后，群眾無異議，報(bào)縣民政局審批。養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼對象實(shí)行動態(tài)管理，對不再符合規(guī)定條

件或者死亡的，村（社區(qū)）或養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道報(bào)告，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道報(bào)縣民政局核準(zhǔn)后，停發(fā)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處應(yīng)當(dāng)對生活困難并有失能失智老年人的情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí);必要時，縣民政局進(jìn)行復(fù)核。有關(guān)組織或者個人家庭應(yīng)當(dāng)配合、接受調(diào)查，如實(shí)提供有關(guān)情況。

3、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)貼對象的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，參照當(dāng)年度重度殘疾人托（安）養(yǎng)費(fèi)用補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)為：

（1）入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，經(jīng)養(yǎng)老服務(wù)需求評估，符合條件的，每人每年補(bǔ)貼15000元（含低保金）;

（2）居家養(yǎng)老的老年人，經(jīng)養(yǎng)老服務(wù)需求評估，享受補(bǔ)貼人員標(biāo)準(zhǔn)為：

一類對象為低保戶并符合評估條件的老人每人每年補(bǔ)貼6000元：

二類對象為失能失智度是重度依賴（經(jīng)評估得分為50≦100分）的城鄉(xiāng)社區(qū)（村）低收入家庭老人、特殊困難老人每人每年補(bǔ)貼3000元;

三類對象為失能失智度是中輕度依賴（經(jīng)評估得分為20≦50）的城鄉(xiāng)社區(qū)（村）低收入家庭老人、特殊困難老人每人每年補(bǔ)貼1500元。

4、補(bǔ)貼方式

養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼通過向補(bǔ)貼對象提供服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)督管理下，城鄉(xiāng)社區(qū)“暖巢”管家（老人護(hù)理者）與享受補(bǔ)貼的居家老人簽訂“暖巢”服務(wù)仍議書;養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與享受補(bǔ)貼的人住老人簽訂護(hù)理服務(wù)協(xié)議書。 5、具體要求 （1）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要抓緊時間做好落實(shí)，做好養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼對象的評估工作?！独夏耆松钭岳砟芰υu估表》、《養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼申請表》、《養(yǎng)老服務(wù)需求評估表》、《居家養(yǎng)老“暖巢”服務(wù)協(xié)議書》、暖巢對象和暖巢管家身份證復(fù)印件、暖巢管家銀行賬號復(fù)印件分別以紙質(zhì)形式、《養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼對象匯總表》以電子版和紙質(zhì)形式報(bào)縣民政局（養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心）。

（2）養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼要嚴(yán)格履行規(guī)定程序，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則。養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度要遵循嚴(yán)謹(jǐn)、務(wù)實(shí)、高效的要求，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的發(fā)放要經(jīng)得起檢驗(yàn)。需求評估工作規(guī)范嚴(yán)格把關(guān)，防止不符合條件的人員享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。切實(shí)做好養(yǎng)老服務(wù)需求評估工作，嚴(yán)格執(zhí)行養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。

（三）省政府相關(guān)養(yǎng)老補(bǔ)貼政策

日前，省政府辦公廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)老年人照顧服務(wù)工作的實(shí)施意見》，提出要重點(diǎn)解決好高齡、失能、貧困、傷殘、計(jì)劃生育特殊家庭等困難老年人的特殊需要，強(qiáng)化農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作，加快建立覆蓋廣泛、方便可及、適度普惠的老年人照顧服務(wù)體系。

完善養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策。進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼需求評估、對象認(rèn)定和政府購買等辦法.精準(zhǔn)把握老年人服務(wù)需求，加強(qiáng)績效評價和資金監(jiān)管，重點(diǎn)為低保家庭、低保邊緣家庭、計(jì)劃生育特殊家庭中失能、失智、高齡老年人提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老或居家照護(hù)服務(wù)。落實(shí)老年人最低生活保障待遇，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，穩(wěn)步提高低保標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)一體化。對低保家庭中的老年人，采取多種措施提高保障水平。

提高高齡老年人補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。從2018年4月1日起，將享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇的年滿80周歲老年人的高齡補(bǔ)貼提高到每月不低于50元。提升公共服務(wù)單位為老服務(wù)質(zhì)量，全面落實(shí)老年優(yōu)待政策，鼓勵與老年人日常生活密切相關(guān)的各類服務(wù)單位和服務(wù)窗口為老年人提供優(yōu)先、便利、優(yōu)惠服務(wù)。老年人憑各類能證明其年齡的合法證件按規(guī)定享受相關(guān)優(yōu)待。

三、建立健全浙江省城鎮(zhèn)老年津貼制度的建議

（一）制定合理的老年補(bǔ)貼制度建設(shè)政策

浙江省老年津貼制度的建立健全離不開具體的、可操作的合理政策規(guī)定。首先，需要明確的是老年補(bǔ)貼制度作為最低養(yǎng)老金的一種補(bǔ)充，是獨(dú)立于最低養(yǎng)老金、社會保險(xiǎn)制度之外的一種非繳費(fèi)性質(zhì)的福利補(bǔ)貼。老年補(bǔ)貼制度應(yīng)該為無法從現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中獲取養(yǎng)老金的老年人提供保障。除此之外，也需為老年群體中的高齡、殘疾等特殊老年人提供補(bǔ)貼，使其有尊嚴(yán)地渡過老年期。其次，規(guī)定統(tǒng)一領(lǐng)取的資格。對于領(lǐng)取老年補(bǔ)貼的老年人，只要屬于本地區(qū)戶籍、符合年齡要求的老人都應(yīng)該享受該福利。第二，劃定老年津貼標(biāo)準(zhǔn)。浙江省內(nèi)各地區(qū)老年津貼的給付標(biāo)準(zhǔn)備不相同，不利于全省統(tǒng)一管理。應(yīng)該在綜合考慮各地老齡人口貧困狀況以及當(dāng)?shù)刎?cái)政收入水平的基礎(chǔ)上制定老年津貼最低水平，并隨物價指數(shù)、收入水平等因素的變化定期調(diào)整。

（二）逐步提高老年補(bǔ)貼覆蓋率與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

目前，浙江省老年補(bǔ)貼制度建設(shè)還處于初期，主要為城鎮(zhèn)無繳費(fèi)能力、無養(yǎng)老金以及特殊困難老年人提供補(bǔ)貼，彌補(bǔ)當(dāng)前社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺陷。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，應(yīng)逐步建立適度普惠型的老年補(bǔ)貼制度，向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老金差異，提高無養(yǎng)老金和低水平養(yǎng)老金覆蓋的貧困老年群體的補(bǔ)貼水平。除了滿足居民基木的、物質(zhì)形式的老年救助與福利需求外，更要兼顧其精神需求等高層次的需求。

（三）擴(kuò)展老年補(bǔ)貼籌資渠道

老年補(bǔ)貼制度建設(shè)應(yīng)該堅(jiān)守“按類分責(zé)、預(yù)算管理”的原則。對于均等性且一般性的養(yǎng)老補(bǔ)貼應(yīng)該由中央則政統(tǒng)一承擔(dān);地方政府主要承擔(dān)針對特殊人群的養(yǎng)老補(bǔ)貼，且都需實(shí)行預(yù)算管理。單靠地方政府的特殊養(yǎng)老補(bǔ)貼制度會對當(dāng)?shù)貏t政造成一定的負(fù)擔(dān)，應(yīng)該實(shí)行老年補(bǔ)貼多級則政分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，可確定不同的省、地市、縣級不同的分擔(dān)比例。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣市，地方則政對養(yǎng)老補(bǔ)貼支出分擔(dān)多一些;經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣，地方則政對養(yǎng)老補(bǔ)貼支出分擔(dān)則少一些。

此外，建立老年津貼制度所需資金可向中央政府爭取轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，還可通過發(fā)行老年津貼彩票或者老年福利彩票、吸引社會捐贈、鼓勵企業(yè)熱心捐助老年福利事業(yè)等方式擴(kuò)展資金來源渠道。

（四）統(tǒng)一養(yǎng)老補(bǔ)貼工作機(jī)制，提高管理層次

養(yǎng)老補(bǔ)貼制度管理對象廣泛，管理過程復(fù)雜，統(tǒng)一的工作機(jī)制是確保養(yǎng)老制度有效實(shí)施的保證。針對目前浙江省各地市縣養(yǎng)老制度管理部門過多而導(dǎo)致的低效率問題，應(yīng)該將養(yǎng)老補(bǔ)貼制度由民政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理、經(jīng)辦，津貼直接打入老年人卡中。此外，為了克服基層政府分散管理存在的則政短缺以及各市縣政策差異大等問題，應(yīng)逐步提高統(tǒng)籌層次，將現(xiàn)有的高齡養(yǎng)老補(bǔ)貼管理層次提高到省級，發(fā)揮集中管理優(yōu)勢。

（五）完善養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度

加大對經(jīng)濟(jì)困難的失能失智老年人照護(hù)服務(wù)的力度。明確服務(wù)補(bǔ)貼對象評估機(jī)構(gòu)、服務(wù)提供機(jī)構(gòu)、服務(wù)補(bǔ)貼管理機(jī)構(gòu)的相應(yīng)職責(zé)，形成相互獨(dú)立、相互制約的工作機(jī)制。嚴(yán)格審核養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼對象，強(qiáng)化補(bǔ)貼資金使用監(jiān)管。通過政策激勵養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員，加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理人才政策激勵，落實(shí)大學(xué)生從事養(yǎng)老服務(wù)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策，完善入職獎補(bǔ)政策。在實(shí)施積分落戶的地區(qū)，優(yōu)秀養(yǎng)老護(hù)理員落戶可給予適當(dāng)加分。暢通養(yǎng)老護(hù)理員技能提升和職業(yè)發(fā)展渠道，吸引醫(yī)務(wù)人員和社會工作者從事養(yǎng)老服務(wù)。

（六）放寬老年人隨子女落戶政策，提高高齡補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

全面落實(shí)國家政策規(guī)定，80周歲及以上老年人可自愿隨子女遷移戶口，依法依規(guī)享受遷入地基本公共服務(wù)。除杭州市城區(qū)外，進(jìn)一步放寬老年父母投靠子女戶口遷移的條件限制。與城鎮(zhèn)成年子女共同居住生活的父母，可以申請將戶口遷至有合法穩(wěn)定住所的子女處。將享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇的年滿80周歲老年人的高齡補(bǔ)貼提高到每月不低于50元。全面落實(shí)老年優(yōu)待政策，鼓勵與老年人日常生活密切相關(guān)的各類服務(wù)單位和服務(wù)窗口為老年人提供優(yōu)先、便利、優(yōu)惠服務(wù)。老年人憑各類能證明其年齡的合法證件按規(guī)定享受相關(guān)優(yōu)待。

（七）加大財(cái)政投入力度，推進(jìn)農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)。

除納入國家和地方濕地保護(hù)體系及其自然保護(hù)區(qū)的重要濕地外，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員同意，可將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老。在符合規(guī)劃的條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法將集體所有的土地，用于建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

（八）開發(fā)和推廣智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品

鼓勵高校、研發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)運(yùn)用新一代信息技術(shù)，開發(fā)適合老年人使用的新型智能終端產(chǎn)品，推行新型健康養(yǎng)老服務(wù)。倡導(dǎo)為老年人免費(fèi)提供智能手機(jī)使用培訓(xùn)，實(shí)施高齡、失智老年人“愛心手環(huán)”項(xiàng)目，防止老年人意外走失。

此外，還要扶持發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵老年人在自愿和量力的情況下依法參與生產(chǎn)經(jīng)營、社會公益和志愿服務(wù)等活動，倡導(dǎo)開展健康宣講和咨詢服務(wù)活動，為老年人提供健康生活方式指導(dǎo)，并大力弘揚(yáng)尊老敬老社會風(fēng)尚。

通過一系列政策制度的改進(jìn)，進(jìn)一步增強(qiáng)老年人的獲得感、幸福感，最終“讓每個老人都老有所養(yǎng)、老有所依、老有所學(xué)、老有生活品質(zhì)”。

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