PPP基建項目審計監(jiān)管路徑探析

摘 要：PPP基建項目具有風(fēng)險共擔(dān)、收益共享和管理過程復(fù)雜等特點(diǎn)，本文基于不完全契約的視角，分析對PPP基建項目審計監(jiān)督的必要性，結(jié)合PPP模式的主要實(shí)施方式和合同特點(diǎn)，分析目前現(xiàn)行審計監(jiān)管中存在風(fēng)險分擔(dān)不合理、公眾需求難界定、審計監(jiān)督目標(biāo)不清晰等問題。以風(fēng)險導(dǎo)向的審計理論，從時間，內(nèi)容兩個維度構(gòu)建審計路徑，以期對PPP項目運(yùn)行實(shí)施有效監(jiān)管提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP;不完全契約;特殊審計

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2019.18.187

0 引言

為擺脫資金“瓶頸”，政府將融資目光轉(zhuǎn)向了龐大的社會資本，即PPP項目應(yīng)運(yùn)而生。然而實(shí)際應(yīng)用過程中，多存在偽PPP，甚至淪為地方政府變相舉債融資工具等現(xiàn)象。2017年年底開始財政部開展了大規(guī)模的項目庫清理工作，并于2018年4月對各省市、自治區(qū)、直轄市等地下發(fā)了有關(guān)加強(qiáng)政府與社會資本合作的規(guī)范管理事項，并將不少不合規(guī)的PPP項目清理出庫。為此有學(xué)者提出，在特許經(jīng)營權(quán)期限內(nèi)，政府部門對項目失去實(shí)際控制權(quán)且監(jiān)管不到位時，企業(yè)往往尋求自身利益最大，以致造成多項資金付之東流。

1 PPP項目理論基礎(chǔ)

1.1 PPP含義與項目特點(diǎn)

PPP（Public Private Partnership）稱為“公共私營合作制”，即政府公共部門與社會資本合作，實(shí)現(xiàn)公共部門職能的同時激發(fā)民營企業(yè)的投資活力與獲利能力。因此，PPP投融資項目具有風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、充分競爭與公開透明等特點(diǎn)。

1.2PPP項目監(jiān)管內(nèi)容

PPP項目在實(shí)際運(yùn)營過程中，對政府部門和社會資本雙方主要的監(jiān)管內(nèi)容有兩個方面，一是對政府的立項與履約的獨(dú)立性審計，如是否合理規(guī)劃與準(zhǔn)入監(jiān)管;二是對特許經(jīng)營方的項目服務(wù)與收益監(jiān)管，如績效審計。

2 PPP項目審計監(jiān)督存在的問題

2.1 是否具備審計PPP項目的職業(yè)技能

PPP具有長期性、復(fù)雜性的合同，涉及多方，開展有效審計很大程度上取決于審計組對項目中各種風(fēng)險辨識、利益合理分配的有效監(jiān)督與評價。同于以往常規(guī)審計，PPP項目審計一方面要求審計人員具備法律、工程、金融、保險、財務(wù)以及稅務(wù)等方面的綜合知識;另一方面，要求提出的審計建議具有可操作性，且能被審計單位所用，這兩點(diǎn)都對審計員的職業(yè)技能提出較大挑戰(zhàn)。

2.2 審計師對整個實(shí)施運(yùn)營周期監(jiān)管的目標(biāo)是否清晰

PPP項目特點(diǎn)要求在實(shí)施的任何階段都不能忽視審計監(jiān)管。在準(zhǔn)備階段、招投標(biāo)階段、合同組織階段、融資階段、建造階段、經(jīng)營和移交階段的審計重點(diǎn)千頭萬緒，受限于專業(yè)知識涉及廣度，對建設(shè)過程中的重點(diǎn)審計較難確定，而全面覆蓋式的審計更是難上加難，后續(xù)審計在項目困難時如何介入，傳統(tǒng)跟蹤審計模式是否能夠保證全生命周期監(jiān)控科學(xué)貫徹，這都是審計實(shí)踐中不能回避的問題，也是PPP項目審計復(fù)雜的重要成因。

2.3 審計師對有關(guān)項目的實(shí)施結(jié)果能否滿足公眾需求不易界定

PPP基建項目的主要驅(qū)動力和目標(biāo)，不只是拉動充足的社會資金、引入先進(jìn)的管理經(jīng)驗，更為重要的著重點(diǎn)應(yīng)該是為公眾提供高效的公共產(chǎn)品或服務(wù)。不能過分追求合作方的經(jīng)濟(jì)利益，而損害公眾利益，因而審計人員針對PPP項目審計應(yīng)做到細(xì)微界定，這不僅是審計的重要目標(biāo)，同樣是評價公共部門績效責(zé)任的重點(diǎn)。

2.4 合同管理是否有效與風(fēng)險分擔(dān)是否科學(xué)

風(fēng)險合理分擔(dān)是利益共享的基礎(chǔ)，作為第三方的審計機(jī)構(gòu)一方面既要維護(hù)公眾切身利益，同時也應(yīng)照顧到社會企業(yè)的合法權(quán)益。PPP項目合同管理過程復(fù)雜，且有不可預(yù)見的風(fēng)險，如：私人機(jī)構(gòu)以保護(hù)商業(yè)秘密為投資條件，從而帶來的透明度和責(zé)任損失等。因此，合同管理的有效性以及項目風(fēng)險分擔(dān)的科學(xué)性至關(guān)重要。

3 有效的審計監(jiān)管路徑構(gòu)建

3.1 時間維度設(shè)計

由于PPP基建工程項目的合同是一項長期不完全契約，建設(shè)與運(yùn)營期限較長，因此審計監(jiān)管在時間軸上表現(xiàn)為三個階段：一是事前審計監(jiān)管。其重點(diǎn)是契約的監(jiān)管，從源頭上控制風(fēng)險，主要是強(qiáng)化對權(quán)利的監(jiān)控，對風(fēng)險產(chǎn)生的可能性和造成的損失的概率進(jìn)行分析和評估，目的在于提高契約條款的合理性和有效性;二是事中的過程審計，其重點(diǎn)在于根據(jù)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的不斷變化，對監(jiān)管契約進(jìn)行調(diào)整，修正和補(bǔ)充，達(dá)到緩和各個利益沖突的作用。三是事后審計，在項目結(jié)束后，對項目的全過程和績效進(jìn)行系統(tǒng)、全面總結(jié)和審查，為政府未來的PPP投資提供參考與借鑒。

3.2 內(nèi)容維度設(shè)計

現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬂碚撜J(rèn)為，有效的審計監(jiān)管需要對被審計單位所處的內(nèi)外部環(huán)境有一個全面的了解，從戰(zhàn)略管理的視角對被審計單位的目標(biāo)風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險進(jìn)行有效評估，使審計功能從原有的財務(wù)審計拓展到管理咨詢與風(fēng)險控制。通過了解PPP工程實(shí)地項目與相關(guān)文獻(xiàn)研究，針對構(gòu)造有效監(jiān)管的內(nèi)容審計，分析出幾類重要風(fēng)險。在動態(tài)審計監(jiān)管與協(xié)調(diào)方面，重視全過程審計;針對審計內(nèi)容唯獨(dú)的設(shè)計，應(yīng)重點(diǎn)考慮信用風(fēng)險、預(yù)算風(fēng)險、腐敗風(fēng)險、項目融資風(fēng)險、風(fēng)險合理分擔(dān)以及收益的公平分配等問題。

4 結(jié)語

本文從PPP投融資項目特點(diǎn)入手，指出其運(yùn)營過程中的復(fù)雜性，探討基于不完全契約下的合同項目風(fēng)險;其次，分析審計監(jiān)管乏力的原因，一方面，傳統(tǒng)的財務(wù)審計是事后評估，而PPP項目周期長，不能在源頭防控風(fēng)險;另一方面，審計人員知識結(jié)構(gòu)單一，多數(shù)情況下不能駕馭此類大工程的復(fù)雜性，甚至出現(xiàn)監(jiān)管無效。最后從時間和內(nèi)容的維度上對項目審計模式進(jìn)行設(shè)計，構(gòu)造相應(yīng)的審計過程分析框架，指導(dǎo)審計實(shí)踐工作，以期通過審計監(jiān)管，能夠有效的控制風(fēng)險、提高項目績效，最終推動PPP投融資項目的良性發(fā)展。

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本文系重慶工商大學(xué)融智學(xué)院校級重大項目：城市軌道交通PPP項目的大數(shù)據(jù)跟蹤審計研究（項目編號：20178003）

作者簡介：王秀霞（1992-），女，河南開封人，碩士，助教，研究方向：公私合營與信息審計。