我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的困境與加快法制建設(shè)

孟凡杰

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)興起于上世紀(jì)西方國家，在保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行方面具有重要作用。我國進(jìn)行環(huán)責(zé)險(xiǎn)實(shí)踐近30年，效果依然不明顯。無論政府、企業(yè)還是保險(xiǎn)公司都處于無序的狀態(tài)。隨著我國工業(yè)化水平的穩(wěn)步提高，大型重工業(yè)、化學(xué)工業(yè)造成環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)大幅增加?？v觀近年來影響重大的環(huán)境污染事件，無不造成難以估量的損失。而環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)成為應(yīng)對這一問題的重要機(jī)制。

一、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)概述

1.環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)簡介。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)（以下簡稱“環(huán)責(zé)險(xiǎn)”）于上世紀(jì)60年代興起于歐美發(fā)達(dá)國家，企業(yè)通過投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)把環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司，這是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任社會化原理在環(huán)境領(lǐng)域的實(shí)踐。

通過近年來在歐美發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐，環(huán)責(zé)險(xiǎn)的作用體現(xiàn)在以下幾個方面：減輕企業(yè)賠償負(fù)擔(dān)，維持穩(wěn)定經(jīng)營;使受害者得到及時(shí)有效賠償，并使生態(tài)得到迅速地治理和恢復(fù);有效維護(hù)社會公眾的環(huán)境權(quán)益;減少環(huán)境污染事故的發(fā)生;減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.國外環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展。美國環(huán)責(zé)險(xiǎn)始于上世紀(jì)60年代，逐漸成為了獨(dú)立險(xiǎn)種。美國在環(huán)責(zé)險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)嵭袕?qiáng)制保險(xiǎn)制度，未進(jìn)行投保的企業(yè)不得進(jìn)行相關(guān)工程作業(yè)或生產(chǎn)。另外美國還建立了專門的環(huán)境污染損害賠償基金，用來分散環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

德國的環(huán)責(zé)險(xiǎn)模式屬于自愿投保為主兼采強(qiáng)制保險(xiǎn)的模式。德國1990年頒布的《環(huán)境責(zé)任法》規(guī)定了這一模式。為支撐整個制度，德國創(chuàng)新了一系列配套機(jī)制。

1977年法國的保險(xiǎn)公司和外國保險(xiǎn)公司組成污染再保險(xiǎn)聯(lián)營，通過再保險(xiǎn)的方式將風(fēng)險(xiǎn)分散。這增強(qiáng)了保險(xiǎn)行業(yè)抵御環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.國外環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)啟示。健全法律法規(guī)。西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)責(zé)險(xiǎn)制度背后有著一系列法律法規(guī)的支持，形成了侵權(quán)責(zé)任法、環(huán)境保護(hù)法、保險(xiǎn)法、民事訴訟法等協(xié)調(diào)一致的法律體系。

加大對環(huán)境污染的懲戒力度。我國環(huán)境違法成本相對偏低，對污染環(huán)境的懲戒機(jī)制并不健全。加大對污染企業(yè)的處罰力度，可以提高企業(yè)投保積極性。

確定合理投保模式。高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)要采取強(qiáng)制保險(xiǎn)的形式，并在立法層面進(jìn)行規(guī)定，不投保就不得生產(chǎn)、作業(yè)。其他企業(yè)可以采取任意保險(xiǎn)模式，但政府一定要出臺各種扶持政策，鼓勵這些企業(yè)參保。

建立風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。環(huán)境污染損害巨大，賠償數(shù)額一般難以估量，這對保險(xiǎn)公司來說也是難以承受的，必須建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

二、我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)現(xiàn)狀

1.我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法現(xiàn)狀。《國際油污染損害民事責(zé)任公約》采取了強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)形式，我國于1980年加入該公約，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了在海洋油污染和船舶油污染領(lǐng)域?qū)嵭协h(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。

2006年的《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定，我國對于海洋石油勘探與開發(fā)的企事業(yè)單位，實(shí)行環(huán)境責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)。2015年《環(huán)境保護(hù)法》出現(xiàn)了“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”。在試點(diǎn)實(shí)踐多年后，該規(guī)定為環(huán)責(zé)險(xiǎn)在全國范圍內(nèi)的推行提供了法律依據(jù)，同時(shí)也為我國健全環(huán)責(zé)險(xiǎn)法律體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)踐。面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，大連于1991首先開展了環(huán)責(zé)險(xiǎn)初實(shí)踐。東北的一批重工業(yè)城市如沈陽、長春、吉林都效仿大連開展環(huán)責(zé)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。不過由于多種原因，試點(diǎn)實(shí)踐并不樂觀，投保企業(yè)寥寥，收效甚微。盡管如此，它仍為后來全國性試點(diǎn)工作提供了極為寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

2007年，原國家環(huán)境保護(hù)總局、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，我國部分地區(qū)展開了以危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)、石油化工企業(yè)、 危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)等為對象的環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)工作?！吨笇?dǎo)意見》發(fā)布后，環(huán)責(zé)險(xiǎn)的投保量大幅增加。

2013年，環(huán)保部、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)意見，建議將環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)政策納入地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。指導(dǎo)意見將涉重金屬及石油化工這樣的“高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)”納入強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。

基于相應(yīng)法律法規(guī)的不完善、環(huán)境違法成本過低、保險(xiǎn)公司的專業(yè)服務(wù)不到位等原因，試點(diǎn)工作于近年陷入瓶頸，投保企業(yè)逐年下降。而且《環(huán)境保護(hù)法》中的“鼓勵”二字，讓地方陷入“法無授權(quán)不可為”的窘境。

三、我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的困境

1.缺乏法律依據(jù)。盡管《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)責(zé)險(xiǎn)做出了規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上僅限于鼓勵和支持層面，過于原則性的表述使得該條款缺乏可操作性。部分行政規(guī)章及地方性法規(guī)雖然嘗試著做出了一些具體規(guī)定，但由于效力問題和立法強(qiáng)制性不足，使得環(huán)責(zé)險(xiǎn)在全國的推廣依然存在層層阻礙。

2.政府職責(zé)不清。對于環(huán)境污染這類涉及公共安全和群眾利益的重大問題，市場機(jī)制是難以完全解決的?？v觀歐美發(fā)達(dá)國家治理環(huán)境問題的歷史及環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展的歷史，政府都在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，很好地引導(dǎo)了環(huán)責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展。

由于法律法規(guī)不健全，我國環(huán)境違法成本相對較小。政府的執(zhí)法不嚴(yán)，以及面對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的納稅大戶采取選擇性執(zhí)法，都在客觀上縱容了環(huán)境污染、制約了環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展。

3.企業(yè)投保積極性不高。由于我國社會普遍的缺乏環(huán)保意識，造成了企業(yè)投保的積極性不高。從經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)生嚴(yán)重的環(huán)境污染事件后，企業(yè)往往沒有賠償能力，政府只好為企業(yè)的疏忽大意買單。長此以往，絕大多數(shù)企業(yè)已經(jīng)默認(rèn)了環(huán)境污染政府買單的模式。

當(dāng)前的環(huán)責(zé)險(xiǎn)存在諸多問題，保險(xiǎn)公司的承保范圍小、保費(fèi)高居不下，這給絕大多數(shù)利潤較低的中小企業(yè)造成了沉重的負(fù)擔(dān)。如何能用行之有效的方法提高企業(yè)投保積極性，是政府開展環(huán)責(zé)險(xiǎn)工作的當(dāng)務(wù)之急。

4.配套制度缺乏。目前，環(huán)責(zé)險(xiǎn)運(yùn)行的整體環(huán)境并不樂觀，相關(guān)的配套制度缺乏，嚴(yán)重制約了環(huán)責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展與完善。

環(huán)責(zé)險(xiǎn)的投保需要專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)來操作，而現(xiàn)今我國由保險(xiǎn)公司對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評估顯然是不專業(yè)的，亟待建立獨(dú)立的第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)來評估風(fēng)險(xiǎn)。

為配合環(huán)責(zé)險(xiǎn)的運(yùn)行，就必須建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，如組織眾多保險(xiǎn)公司共保環(huán)責(zé)險(xiǎn)，建立環(huán)境污染再保險(xiǎn)制度，建立環(huán)境污染損害基金，探索環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)證券化。

四、我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的應(yīng)對策略

1.加快立法進(jìn)程?！董h(huán)境保護(hù)法》第52條不足以支撐和維持環(huán)責(zé)險(xiǎn)的運(yùn)行。因此國家急需盡快制定相應(yīng)的法律規(guī)范，使得環(huán)責(zé)險(xiǎn)有法可依。在整個社會及絕大多數(shù)企業(yè)環(huán)保意識不高的情況下，把環(huán)責(zé)險(xiǎn)立法工作提上議事日程就顯得迫在眉睫。有法可依后，環(huán)責(zé)險(xiǎn)將迎來一個快速發(fā)展的時(shí)期。

2.厘清政府職責(zé)。在近年來的環(huán)責(zé)險(xiǎn)實(shí)踐中，政府職責(zé)不清也是造成其運(yùn)行不暢的重要原因之一，政府部門如何正確運(yùn)用行政手段來協(xié)調(diào)環(huán)責(zé)險(xiǎn)運(yùn)作，是需要著手面對的。

政府應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)行為，做到事前預(yù)防。保監(jiān)會嚴(yán)格監(jiān)督保險(xiǎn)公司的承保行為，確保保險(xiǎn)公司規(guī)范經(jīng)營。財(cái)稅部門可以監(jiān)督企業(yè)財(cái)務(wù)狀況，確保其具備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

政府應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)保險(xiǎn)公司及投保企業(yè)關(guān)系，通過組織保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會及企業(yè)協(xié)會的溝通和談判平衡保險(xiǎn)雙方利益，使環(huán)責(zé)險(xiǎn)的運(yùn)行更加順暢。

3.提高企業(yè)投保積極性。政府可以通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式來降低企業(yè)的成本。在我國近年來絕大多數(shù)的環(huán)境污染事故中，政府均被動的成為了最終責(zé)任人。如果把一部分財(cái)政收入用于補(bǔ)貼投保企業(yè)以提高其積極性，完全可以把環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)及損失降低。另外通過減免保險(xiǎn)人的稅收、部分費(fèi)用來提高保險(xiǎn)人投保積極性的方式也同樣值得嘗試。

4.完善配套制度。建立獨(dú)立的第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，以獨(dú)立評估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并為保險(xiǎn)公司及投保企業(yè)提供專業(yè)咨詢。學(xué)習(xí)外國經(jīng)驗(yàn)，建立風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，通過再保險(xiǎn)、建立環(huán)境污染損害賠償基金、探索環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)證券化等方式分散風(fēng)險(xiǎn)。面對日益復(fù)雜嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，環(huán)責(zé)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)出了其防控污染、救濟(jì)受害者、保障涉污企業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營及社會穩(wěn)定方面的優(yōu)勢。我國應(yīng)在已有的試點(diǎn)基礎(chǔ)上繼續(xù)開拓環(huán)責(zé)險(xiǎn)的實(shí)踐，政府、企業(yè)、保險(xiǎn)公司通力配合，使其為我國環(huán)保事業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)更多的力量。

（作者單位：蘭州理工大學(xué)法學(xué)院）