水資源可持續(xù)利用的管理制度構(gòu)建

楊濤

水資源的可持續(xù)利用已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性問題。為此，必須構(gòu)建一套科學(xué)合理的水資源可持續(xù)利用管理制度。文章根據(jù)可持續(xù)發(fā)展思想，分析流域水資源可持續(xù)利用的管理內(nèi)涵，提出流域水資源可持續(xù)利用管理制度構(gòu)建的目標(biāo)與原則。同時(shí)，以漢江流域?yàn)槔?，?gòu)建了流域水資源可持續(xù)利用的管理制度體系。

一、流域水資源可持續(xù)利用的管理制度內(nèi)涵與構(gòu)建目標(biāo)

1.流域水資源可持續(xù)利用的管理制度內(nèi)涵。水資源管理制度的可持續(xù)是水資源開發(fā)利用可持續(xù)的前提和基礎(chǔ)，從制度上推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。構(gòu)建流域水資源可持續(xù)利用的管理制度體系，分為兩個(gè)層次：流域宏觀管理制度和微觀管理制度。其中，宏觀管理制度以水資源所有權(quán)制度為核心，目的在于既體現(xiàn)國家對水資源的產(chǎn)權(quán)主體地位，又實(shí)現(xiàn)初始水權(quán)的公平合理分配。宏觀管理制度主要包括管理體制、經(jīng)濟(jì)手段、法律法規(guī)、社會制度幾個(gè)方面;微觀管理制度依靠市場的基礎(chǔ)性引導(dǎo)作用，規(guī)范水資源使用權(quán)，達(dá)到有效配置水資源的目的。其中以水權(quán)交易制度為核心，實(shí)現(xiàn)水資源的有效分配。

2.流域水資源可持續(xù)利用管理制度構(gòu)建目標(biāo)。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展思想，從水資源與社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的完整性關(guān)系著手，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和人類社會福利之間的最佳聯(lián)系和協(xié)調(diào)。規(guī)范水資源短缺情況下人們的生產(chǎn)和生活方式及其相互之間的關(guān)系，促進(jìn)流域水資源的高效配置和合理利用，建立一套流域水資源可持續(xù)利用管理制度的層次與制度體系，最終到達(dá)流域水資源可持續(xù)利用的目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的全面可持續(xù)發(fā)展。1996年，聯(lián)合國教科文組織國際水文計(jì)劃工作組將水資源可持續(xù)管理目標(biāo)簡單定義為“水資源的管理決策使未來遺憾可能性達(dá)到最小化”。流域水資源可持續(xù)管理制度有4個(gè)基本目標(biāo)：①環(huán)境的完整性。水資源可持續(xù)管理不僅要考慮水量的變化分配管理，還要考慮水質(zhì)水環(huán)境問題。②經(jīng)濟(jì)效率。水資源可持續(xù)管理要求對水資源的開發(fā)利用具有最佳經(jīng)濟(jì)效率。③平衡。處理好追求經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，把水資源管理納入人類生存的環(huán)境要求和未來的變化中來考慮，納入到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略地位。④實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度。確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，從制度上推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)。

二、漢江流域水資源管理現(xiàn)狀及其存在的問題

1.缺乏統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)。漢江流域?qū)λY源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度，在實(shí)施和操作中面臨兩大難點(diǎn)：一是部門分割，地區(qū)分割，多龍管水，各行其是;二是涉及水資源管理的有關(guān)部門趨利行為日漸普遍，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，流域的各地方政府勢必會大力開發(fā)和利用本區(qū)域內(nèi)的水資源，而不會主動從整個(gè)流域利益的角度來制定政策直接影響著社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.水資源的產(chǎn)權(quán)界定不清。漢江流域水資源管理體制方面存在嚴(yán)重的資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，責(zé)、權(quán)、利不明確問題。三權(quán)混淆，對水資源的利用缺乏利益約束，每個(gè)使用者都謀求個(gè)人利益的最大化，必定造成水資源利用的外部不經(jīng)濟(jì)，各個(gè)行為主體為了自身利益而盲目開發(fā)，這勢必會導(dǎo)致地區(qū)矛盾的加劇，以及水資源的低效利用。造成水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。另一個(gè)嚴(yán)重問題是供水水價(jià)不到位。長期以來，“水資源是取之不盡、用之不竭”的思想一直影響人們的決策和行為，導(dǎo)致水資源長期無償占有，掠奪性開發(fā)和浪費(fèi)使用，以至造成工農(nóng)業(yè)、生活用水的巨大浪費(fèi)、生態(tài)破壞和環(huán)境惡化。

3.流域水資源管理法律不健全。近年來，漢江流域各省根據(jù)國家出臺的《水法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》等，湖北省和陜西省人大、省政府及行政主管部門制定或與有關(guān)部門聯(lián)合制定的涉及漢江水資源管理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件。先后頒布《湖北省漢江流域水污染防治條例》、《陜西省水資源管理?xiàng)l例》、《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》等。這些法規(guī)主要存在以下問題：一是法律制定和修訂具有明顯的所屬痕跡，不同政府不同部門不同時(shí)期頒布的法律規(guī)定或行政規(guī)章存在相互沖突之處，導(dǎo)致水資源管理權(quán)屬不清;二是上述法規(guī)中的部分規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，不便于實(shí)施、檢查和監(jiān)督;三是現(xiàn)行的法律法規(guī)雖涉及到了取水許可管理、水費(fèi)與水資源費(fèi)征收管理、城市節(jié)水和流域防洪等，但還存在不少空白點(diǎn)，法律體系建設(shè)尚未構(gòu)建完備;四是由于缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督實(shí)施，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況屢屢發(fā)生，流域管理與行政區(qū)域管理的結(jié)合問題也沒有得到解決。

4.缺少公眾參與機(jī)制和信息共享機(jī)制。長期以來，漢江流域主要實(shí)行的是以行政主導(dǎo)的溝通與協(xié)商方式，水資源的民主管理問題一直沒有得到有效解決。各水資源管理部門只是自上而下的內(nèi)部信息交流，很少有用水代表參與水事決策，使之缺乏監(jiān)督機(jī)制的約束。目前，流域管理機(jī)制還不健全，許多涉水部門、地方政府、用水戶與民間組織等游離于流域重大水事的決策過程之外，流域規(guī)劃尚不能反映用水戶的利益。公眾參與不足不僅是公眾利益難于保障，而且影響公眾執(zhí)行流域管理政策的積極性和主動性。

三、漢江流域水資源可持續(xù)利用管理制度體系的構(gòu)建

1.建立流域水資源統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。為更好地協(xié)調(diào)流域與區(qū)域之間的水事關(guān)系，成立具有相應(yīng)職權(quán)的漢江流域管理委員會。流域水資源管理委員會應(yīng)當(dāng)是流域范圍內(nèi)各項(xiàng)流域管理事務(wù)的總決策機(jī)構(gòu)。其委員有廣泛的代表性，包括流域內(nèi)各地方領(lǐng)導(dǎo)，重要用水部門的領(lǐng)導(dǎo)，水資源開發(fā)、利用，管理方面的專家，受益戶的代表，使?jié)h江流域機(jī)構(gòu)既行使水利部授權(quán)的行政管理職責(zé)，又能較好地協(xié)調(diào)處理諸如在水資源規(guī)劃，調(diào)配和重大水工程建設(shè)方面的問題。漢江流域管理委員會辦公室下設(shè)漢江流域水資源管理局，負(fù)責(zé)日常工作。漢江流域水資源管理的一切重大事項(xiàng)和政策都應(yīng)由流域管理委員會通過民主表決的辦法來決定。

2.明晰漢江流域水資源產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化水資源市場管理。水權(quán)又稱水資源產(chǎn)權(quán)，狹義的水權(quán)是指水資源的使用權(quán)和收益權(quán)，是一項(xiàng)建立在水資源國家或公眾所有的基礎(chǔ)上的他物權(quán)，是在法律約束下形成的、受一定條件限制的用益權(quán)。水權(quán)制度是劃分、界定、配置、實(shí)施、保護(hù)和調(diào)節(jié)水權(quán)，確認(rèn)和處理各個(gè)水權(quán)主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的規(guī)則，是從法制、體制、機(jī)制等方面對水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。產(chǎn)權(quán)的明確可以引導(dǎo)和激勵(lì)水資源的合理利用，提高水資源的配置效率，減少水資源的浪費(fèi)，從而有助于水資源可持續(xù)利用。

就漢江流域上游而言，由于水資源的易得性而超量采水，浪費(fèi)嚴(yán)重，如果節(jié)約用水就可以提供潛在的水供給，節(jié)水則是一種投資需求;就下游而言，由于水資源嚴(yán)重短缺，迫切要求增加水資源供給，工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失就是潛在的資金供給。

3.加快流域立法和現(xiàn)有法規(guī)的完善。法律和法規(guī)是實(shí)現(xiàn)流域水資源綜合管理的重要手段，只有建立系統(tǒng)的法律法規(guī)才能保證流域水資源管理的有效實(shí)施。首先，應(yīng)進(jìn)一步健全漢江流域已有法律法規(guī)，使法律進(jìn)一步具體化，具有可操作性，運(yùn)用法律手段促進(jìn)流域節(jié)水，控制流域用水需求。其次，應(yīng)盡早建立漢江流域?qū)ｉT性法律法規(guī)，頒布流域管理?xiàng)l例，細(xì)化具體流域管理機(jī)構(gòu)和地方行政部門之間的具體職責(zé)范圍，建立適應(yīng)漢江流域特點(diǎn)的流域性法規(guī)，如《漢江流域水資源保護(hù)條例》、《漢江取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《漢江入河排污口管理規(guī)定》、《漢江水質(zhì)監(jiān)測管理辦法》等，逐步建立和完善漢江利于水資源保護(hù)的法規(guī)體系。

4.建立信息共享機(jī)制，加大公眾參與力度。公眾參與水資源的立法和管理過程中將提高水管理的效率和效果。應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)流域內(nèi)各行政區(qū)域、相關(guān)部門的溝通與協(xié)商，促進(jìn)交流與合作;同時(shí)，加強(qiáng)流域內(nèi)的民主協(xié)商機(jī)制和公眾參與機(jī)制，讓用水戶代表參與水事決策，提高水資源管理信息系統(tǒng)的效率和效果。由于對流域管理問題的評價(jià)及其優(yōu)先解決問題的看法不同，導(dǎo)致各方利益或行為發(fā)生沖突，這些矛盾或沖突往往直接影響參與者的意識。解決這些矛盾和沖突的最有效途徑就是吸收各利益相關(guān)方的共同參與，通過獲取可靠而全面的流域信息數(shù)據(jù)以增加各方對問題判斷的準(zhǔn)確性和一致性，盡可能地尋找能夠給各方帶來共同利益的措施，以取得各方的認(rèn)同。

（作者單位：陜西理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院）