城市精細化管理背景下的架空線綜合整治實踐探索

徐文杰 XU Wenjie

0 引言

隨著城市建設的快速發(fā)展，架空線已成為影響城市形象及運行安全的突出問題，全國各大城市紛紛出臺管理辦法、工作方案、推進機制等。

早在2001年，上海市政府就頒布了國內(nèi)第一個且是當時國內(nèi)唯一針對架空線問題的政府令——《上海市城市道路架空線管理辦法》，其后經(jīng)過3次修訂后發(fā)布。自2018年起，為實現(xiàn)與全球卓越城市相匹配的架空線精細化管理目標，全市全面啟動架空線入地整治工作，并計劃用兩個三年行動計劃，完成內(nèi)環(huán)內(nèi)所有道路以及內(nèi)環(huán)外重點區(qū)域的架空線入地整治工作。

近年來，國內(nèi)不少城市積極推進架空線整治工作，取得一定的經(jīng)驗。北京市出臺的《首都核心區(qū)架空線入地及規(guī)范梳理工作方案（2017—2019）》，計劃在3年內(nèi)完成首都核心區(qū)主次干路通信架空線入地，118 km主次干路電力、路燈、電車饋線架空線入地，以及 523 km支路胡同架空線入地及規(guī)范梳理。

杭州市提出“打造國內(nèi)最清潔城市”的發(fā)展目標，自 2002 年起開展 “上改下”綜合管理工程，將“上改下”作為杭州市的“市策”，貫徹落實到全市各項基礎設施改造和整治工程中，形成長效的推進機制。目前杭州市已開展了兩輪架空線“上改下”工程，主城區(qū)已基本完成空中線桿“地下化”工作。

1 城市架空線的發(fā)展沿革

城市架空線是指由各類固定支架支撐架設在城市道路上空，用來進行電力或信息傳輸?shù)木€纜，包括高（低）壓輸配電線路、信息傳輸線路、電車供電饋線等。架空線曾經(jīng)是文明進步的象征，是一座城市由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會演變，進入工業(yè)化、信息化時代的形象標志。在許多城市的基礎設施發(fā)展進程中，架空線作為一種簡便、可靠且建設和維護費用相對低廉的線纜敷設方式，曾被普遍采用[1]。

但是，在架空線不斷發(fā)揮正面作用的同時，其負面影響也逐漸顯現(xiàn)。特別是近幾年隨著城市建設與信息化的快速發(fā)展，架空線的數(shù)量呈爆炸式增加，城市上空的“黑色污染”“蜘蛛網(wǎng)”成為影響城市形象和市民滿意度的一個突出問題，其中的架空線掉落、垂墜等問題更是成為城市安全運行的隱患（圖1）。

從城市景觀與城市形象角度來看，由于架空線大多在低于15 m的城市低層空間經(jīng)過，平行或穿越市政道路，亂接亂拉、跨街架線等現(xiàn)象嚴重，線桿林立、線纜交錯等情況復雜，很難與城市整體風貌相融。尤其是通信、弱電線路權屬分類繁多，涉及電信、移動、聯(lián)通、東方有線、鐵通、電通、信通、公安等部門，常常借助或攀附于電力線桿同桿架設。且為了控制光纖光衰耗，通信架空線線圈往往冗余盤繞，線纜容易松散墜落，甚至有飛線上墻上樹等情況，在一些路段形成雜亂不堪的“空中視覺污染”。

從安全角度來看，架空線還有與行道樹的矛盾突出、元件數(shù)量繁多、易受天氣影響、運行可靠率低等缺點。各類桿件密布于有限的道路人行道，人行空間被大量阻斷、蠶食和擠占，大大降低了行走安全感。在電力架空線下進行工程施工，一旦施工不慎或保護措施不足，架空線易遭受破壞，引起線路跳閘停電及人身觸電事故，甚至造成社會公共事件。同時，電力架空線長期暴露在自然之中，在臺風、雷擊、暴雨等不可抗力的破壞下，會降低線路的供電可靠性[2]。

2 從城市精細化管理要求看架空線整治所需關注的重點問題

按照“上海2035”總體規(guī)劃確定的發(fā)展目標，上海要建設卓越的全球城市。增強吸引力、創(chuàng)造力和競爭力，必須對標國際最高標準、最好水平，不斷提升城市精細化管理能力，持續(xù)改善空間資源環(huán)境和基礎設施，不斷提升城市的適應能力和韌性發(fā)展能力，讓城市更有序、更安全、更干凈。

圖1 城市現(xiàn)狀架空線示例

“上海2035”總體規(guī)劃中所提及的城市精細化管理是指綜合運用市場、法律、行政和社會自治等手段，通過城市管理目標量化、管理標準細化、職責分工明晰化等，形成以“精致、細致、深入、規(guī)范”為內(nèi)涵的城市管理模式。從而體現(xiàn)其對于城市空間安排的有序化，以及城市運行的安全可靠性，其中就包含對道路上空架空線（纜）及沿路桿件設施的布置方式的重新思考和對此類既有設施的整治。

隨著城市發(fā)展對于空間環(huán)境和景觀品質的要求不斷提高，那些原本“掩映”在樹梢之間，已成為市民視線中習慣的沿路景觀組成部分的架空線（纜），卻在空間治理的理念上，與建設“精品城區(qū)、活力城區(qū)、綠色城區(qū)”的要求相去甚遠，沖突尖銳。精品城區(qū)是城市轉型背景下的科學發(fā)展之路，活力城區(qū)是有序、穩(wěn)定、智慧、安全的韌性發(fā)展之路，綠色城區(qū)是以人為本、安全為先、管理為重的和諧發(fā)展之路。呼應時代要求和群眾需求，架空線綜合整治作為提升城市品位、改善城市景觀、構建宜居環(huán)境的一個重要方面，必須堅持民生導向、問題導向、效果導向，在規(guī)范化、精細化和個性化3個維度上予以重點關注。

規(guī)范化是架空線綜合整治工作的重要原則和必要條件，要在城市規(guī)劃、系統(tǒng)建設指導下實現(xiàn)經(jīng)濟性、合理性和安全性；精細化是架空線綜合整治工作的關鍵環(huán)節(jié)和內(nèi)涵彰顯，具體而言就是對與入地整治相關的城市精細化管理工作內(nèi)容進行深入的分析比照，全面結合街道空間、地下空間、風貌特征、城市管理等方面內(nèi)容，全要素融合推進整治工作；而個性化則是架空線綜合整治工作的品質體現(xiàn)和實施保障，需要分析不同整治對象及規(guī)劃條件、建設條件等，針對不同的情況制定相應的整治方案，才能保證工作的整體效益。

3 架空線綜合整治工作的主要特點及實施途徑

3.1 主要特點

（1）建設費用大

拔掉線桿，撤去頭頂上繁雜的線纜，并且把線纜埋進地下。這項工作常常會被誤認為簡單易行，但事實并非如此。有統(tǒng)計表明，一般架空線與地下電纜的建設費用之比是1：4；而在美國是1：（4—27），澳大利亞是1：（3—5），歐洲大多是1：（2—10），上海約1：4[3]。根據(jù)相關數(shù)據(jù)，2018年上海電力架空線入地平均費用已達3 000萬—5 000萬元/km。簡言之，架空線路的地下化需要付出巨大的經(jīng)濟代價。

（2）系統(tǒng)性社會工程

架空線入地是一項涉及面極廣的系統(tǒng)性社會工程。以上海市中心城區(qū)為例，迫切需要實施架空線綜合整治的道路路段大多位于城市中心，交通繁忙，地下管線錯綜復雜，市政需求集中，新排和搬遷管線的空間十分狹小，是真正在“螺絲殼里做道場”。入地管線的敷排只能“見縫插針”，需要統(tǒng)籌協(xié)調城市規(guī)劃、工程設計、施工管理和運行維護等環(huán)節(jié)，貫穿管線工程的全生命周期各環(huán)節(jié)，平衡安全性、合理性和經(jīng)濟性等方面的訴求。

圖2 整治工作關鍵內(nèi)容

圖3 架空線綜合整治實施前后對比圖（徐匯區(qū)武康大樓周邊）

3.2 實施途徑

對于提高架空線整治經(jīng)濟性和可實施性的問題，應區(qū)分不同地區(qū)對架空線綜合整治的需求和必要性，按照聚焦重點、效益突出和統(tǒng)籌實施的原則設定整治重點地區(qū)。

對市容景觀影響較大、空中視覺污染較嚴重的地區(qū)和路段，在城區(qū)功能轉型和城市更新為架空線整治提供契機時，應聚焦這些城市中的近期重點發(fā)展地區(qū)和示范區(qū)域，集中連片地開展架空線綜合整治工作。風貌保護區(qū)、旅游風景區(qū)、重要場館、交通樞紐等應優(yōu)先考慮實施架空線入地，突出整治效益，提高整體顯示度。對此，鄒靜等提出，“與重大項目、道路工程、舊區(qū)改造等相結合，統(tǒng)籌結合實施，與道路建設、環(huán)境建設、綠地建設、地下空間開發(fā)利用等相協(xié)調，與城市發(fā)展目標相協(xié)調，充分發(fā)揮項目實施的綜合效益”[4]。

在最新發(fā)布的《上海市架空線入地和合桿整治實施細則》中提出明確要求：架空線綜合整治工作要以改善市容市貌為目標，以保障城市運行安全為底線，要積極采用新技術、新材料、新工藝、新設備，鼓勵推廣使用BIM技術、預制裝配技術、纜線型管廊等，要通過“一路一方案”做實統(tǒng)籌協(xié)調，優(yōu)化施工流程、縮短施工工期，集約節(jié)約利用地上地下空間資源[5]。所以，要實現(xiàn)架空線綜合整治的目標，發(fā)揮工程的綜合效益，其前提需要達成前瞻性和可實施性、專業(yè)系統(tǒng)訴求和社會整體效益的平衡，具體途徑則是：以綜合施策作為整治工程的基本原則，以統(tǒng)籌協(xié)調作為處理設施與空間之間沖突的唯一出路，以新技術、新材料、新設備應用作為最終有效的保障手段。

4 整治過程關鍵節(jié)點管控對策

架空線綜合整治作為集約地下空間資源、改善城市市容環(huán)境、保障城市生命線安全運行、提升城市運行效率和管理服務水平的重要工作，首先應從城市發(fā)展的全局角度出發(fā)，以嚴控增量、整治存量為基本要求，基于城市規(guī)劃空間布局提出整體控制要求、設定控制范圍。其次需要排摸調研電力和通信架空線現(xiàn)狀設施情況，具體包括規(guī)格、數(shù)量、方向、位置、等級、長度、建設方式、所屬企業(yè)等，并在此基礎上梳理線路繁多的現(xiàn)狀架空線，分析確定入地管線的排管需求，在空間資源緊缺的情況下，研究與城市精細化管理相契合的架空線綜合整治方案?？臻g集約和景觀提升是架空線綜合整治的兩大工作目標，主要涉及地下管線綜合、地上桿件歸并、地上地下空間統(tǒng)籌、附屬設施落地等方面內(nèi)容（圖2）。

4.1 地下管線綜合

地下管線敷設缺乏管位統(tǒng)籌，見縫插針的建設模式使得目前架空線路的入地改造面臨難題。已入地的管線也存在運行時相互干擾、維護時相互破壞的問題[6]。為確保集約、高效、有序地利用有限的地下空間資源，科學合理編制架空線綜合整治市政管線綜合規(guī)劃是關鍵環(huán)節(jié)。通過管線綜合規(guī)劃的編制和反復的回饋與協(xié)調，使不同專業(yè)、不同環(huán)節(jié)在所有節(jié)點上都能夠有效銜接，提前解決“隱形”沖突，優(yōu)化管線系統(tǒng)整體方案，提高入地整治的可實施性。

現(xiàn)狀道路架空線入地敷設時，應滿足入地路段及沿線地塊用戶的用電和通信需求，確保設施運行安全。在滿足管線埋設要求的前提下，盡量考慮減少入地管線實施對現(xiàn)狀道路、交通和管線的影響。核算入地管道及設施需求，分析篩選合理的入地通道。以整合資源為方向，充分利用現(xiàn)有管道資源，若有已建排管且排管內(nèi)有足夠的富余管孔，則架空線應入地利用排管富余管孔敷設。同時遵循“集約設置、合纜并線”的原則，即將性質類同、埋深相近的管線，統(tǒng)一協(xié)調共用一個通道，借由敷設信息管統(tǒng)一安排電信、移動、聯(lián)通、東方有線、鐵通、電通、信通等通信單位線路。從運行、安全、景觀、規(guī)模等方面提出架空線入地方案、新建開關站及配電站布點方案（圖3）。

城市道路下方的淺層地下空間資源緊張，架空線入地管位往往布置艱難。因地制宜地規(guī)劃建設綜合管廊，不僅可以提升城市地下空間的利用率，還可以有效解決地下空間集中開發(fā)地區(qū)管線敷設空間受限的問題。這已成為城市轉型發(fā)展、實現(xiàn)精細化管理的一項重要措施[7]。將綜合管廊方式應用于架空線綜合整治中，可以充分利用地下空間資源，綜合入地管線、現(xiàn)狀管線及地下建構筑物，提高地下空間資源的利用效能，優(yōu)化豎向控制，滿足空間集約需求。結合道路新改擴工程、新城、新區(qū)建設以及舊區(qū)改造、城市更新等實施架空線入地，應當因地制宜，采取綜合管廊方式實施。中心城區(qū)、老城區(qū)電力和通信架空線同時入地，管線排管應優(yōu)先采用組合排管式纜線型管廊形式，鼓勵同溝槽敷設，以減少開挖面，集約利用地下空間（圖4）。

4.2 地上桿件歸并

目前市政道路上的立桿設置一般各自為政，缺乏統(tǒng)籌，嚴重占用有限的人行道空間資源，影響市容景觀和行人通行安全。根據(jù)對現(xiàn)狀道路立桿量的統(tǒng)計，上海市中心城范圍內(nèi)一般為100—300根/km。個別路口立桿量超多已成頑疾，如黃浦區(qū)的武勝路、黃陂北路口，共有各類立桿60根。

為推進道路桿件及相關設施的集約化建設和規(guī)范化設置，構建和諧有序的道路空間，塑造城市景觀風貌，架空線綜合整治的一項重大任務是合桿整治。根據(jù)相關資料所述，2020年上海市中心城完成470 km道路架空線綜合整治后，道路立桿減量將不低于50%。

在滿足業(yè)務功能要求和結構安全的前提下，按照“桿件共享、機箱共享、管道共享和系統(tǒng)共享”的要求，實現(xiàn)各類桿件的歸并整合，對各類桿件、機箱、配套管線、電力和監(jiān)控設施等進行集約化設置，實現(xiàn)共建共享，互聯(lián)互通。

綜合桿的布設必須滿足點位控制、整體布局、功能齊全、景觀協(xié)調的總體原則，以設置要求嚴格的市政設施點位（如交通信號燈和電子警察等）為控制點，將要求整合的其他桿件設施移至控制點進行合桿，同時調整上下游桿件間距，整體布局。綜合桿可“分層設計、身兼多職”（圖5-圖6）。

城市道路合桿整治，用“繡花”和“穿針引線”的方式，為城市道路空間全要素協(xié)同設計提供簡潔明快的視覺體驗。綜合桿、綜合機箱及城市家具應統(tǒng)籌布設，在布設于人行道時應設置在公共設施帶內(nèi)，環(huán)境監(jiān)測、揚塵監(jiān)測、通信設備以及公廁指示牌等設施應利用綜合桿設置。更進一步，合桿整治可以物聯(lián)網(wǎng)為技術手段，為城市物理空間的全要素集成和數(shù)字信息化城市空間的全要素、全過程管理，搭建信息—物理融合的橋梁。

圖4 管廊方式實施架空線入地示意圖

圖5 合桿設施分層示意圖

圖6 合桿系統(tǒng)共享示意圖

具體實施時，應在滿足荷載基礎要求的前提下，盡可能優(yōu)化合桿桿件基礎和管道工井的尺寸，并結合用戶位置布置接線井的井位，盡量集約利用地下空間，減少對現(xiàn)狀管線的影響。進一步創(chuàng)新纜線通道新技術新工藝，采用小型化、半預制或預制式工井，以減少工井占用的地下空間，縮短施工的工期。另外，為利于淺層管線敷設，建議合桿基礎的覆土H≥2.5 m。

4.3 地上、地下空間統(tǒng)籌

根據(jù)《上海市街道設計導則》，街道空間應突破既有的工程設計思維，突出街道的人文特征，對市政設施、景觀環(huán)境、沿街建筑、歷史風貌等要素進行有機整合，通過整體空間景觀環(huán)境設計來塑造特色街道。城市街道相關要素主要包括機動車道、非機動車道、人行道、市政管線、道路綠化、交通設施、附屬設施、城市家具、服務設施，以及道路紅線外側的建筑前區(qū)場地、街邊綠化、沿街立面等各項設施。

針對架空線綜合整治，其空間統(tǒng)籌的目的是協(xié)調與之相關的空間規(guī)劃和建設需求，主要包括3個方面：各類市政管線對地下空間需求的規(guī)劃統(tǒng)籌；地下管線與地下空間（軌道交通、連通道、地道、隧道等）的規(guī)劃統(tǒng)籌；地下管線與市政道路及相關地上街道空間的規(guī)劃統(tǒng)籌。架空線綜合整治“一路一方案”是一個可以統(tǒng)籌協(xié)調街道各類相關要素的綜合性統(tǒng)籌方案，結合電力信息架空線入地、桿件歸并、掘路修復、美麗街區(qū)等分項工程，進行方案設計統(tǒng)籌（管線設計、機箱設置、景觀協(xié)調、立面整治等）和施工組織統(tǒng)籌（工作流程、工序銜接、割接方案、文明施工、交通組織等）。“一路一方案”要體現(xiàn)“統(tǒng)籌性、協(xié)調性、指導性”，避免技術方案中的各種沖突、脫節(jié)問題，突破不同分項在同一個空間進行工程設計時的局限性，提高協(xié)調性、兼容性和可實施性，杜絕由于分項工作銜接不到位而導致的生產(chǎn)或安全事故。

4.4 附屬設施落地

道路設施帶要素配置應統(tǒng)籌考慮，綜合協(xié)調，適當整合，實現(xiàn)“集約化、減量化、隱蔽化、規(guī)范化”，并在外觀、體量、材質、色彩4個層面上與城市風貌保持協(xié)調。在滿足需求的基礎上盡可能減少桿件、機箱、工井的數(shù)量，統(tǒng)一箱體規(guī)格、放置位置和外觀設計等，實現(xiàn)道路空間和街道立面整體景觀的提升。

各類設施設置的位置和密度應與所在街道功能相適應，根據(jù)人流密度、使用頻次、使用方式、服務半徑確定合理間距，并需滿足視距和通透性要求，不影響通行視線及城市環(huán)境景觀。各類設施優(yōu)先選擇進場所、進綠化，同時盡可能地借用街道隱蔽空間、道路公共設施帶按規(guī)范有序設置，其造型與風格應與周圍環(huán)境相協(xié)調。道路交叉口轉彎半徑及兩側20 m范圍內(nèi)，不應設置除交通設施、慢行導向設施、垃圾箱外的其他設施。人流密度大的區(qū)域，如交通樞紐、商業(yè)區(qū)、景區(qū)景點、大型文化體育設施等場所周邊人行道上的公共服務設施的密度可適當加大。

結合地塊建設或電力通道建設計劃落實變配電設施用地。根據(jù)供電范圍，尋找合適的電站位置，優(yōu)先使用城市“邊角料”，同時充分考慮對現(xiàn)狀電力設施進行改擴建，或與軌道交通、公共廁所、垃圾箱房等公用設施合建等方式減少用地，鼓勵地塊整體開發(fā)時落實電站位置。

5 建議

架空線入地工程要聚焦“做減法、全要素、一體化”的精細化管理要求，結合道路改擴建及大修工程、合桿整治、管道風險點排除、全要素道路景觀提升等綜合改造同步進行，使道路環(huán)境更加整潔、空間視覺更加靚麗，為人民群眾提供有序、安全、干凈、美觀的高品質城市環(huán)境，并進一步集約節(jié)約利用土地資源，改善城市空間環(huán)境狀況，消除城市空中污染，提高人民生活質量。

結合架空線綜合整治實踐，筆者提出以下建議：（1）結合精細化管理要求，建議加快推進架空線及桿架標識制度，完善架空線路及桿架標識標準，建立信息通信架空線數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制。（2）開展詳細勘測工作，明確現(xiàn)狀地下管線情況和臨路建筑基礎情況，著重對現(xiàn)狀管線的保護、搬遷、修復及對現(xiàn)狀建筑保護開展深入論證，細化優(yōu)化入地管位方案。（3）管位條件好、管線搬遷少的路段，優(yōu)先實施架空線入地。作為主要“視覺污染源”的通信架空線路，受到土地開發(fā)方案制約較小，入地工作的總體實施條件相對較好。因此，建議在土地開發(fā)方案尚未確定期間，先行開展信息架空線入地工作。