論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)中存在的問題與對(duì)策

何永梅

一、引言

經(jīng)過四十年改革開放，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就，人民生活水平不斷提高，已步入全面建成小康社會(huì)，為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)打基礎(chǔ)的關(guān)鍵時(shí)期。作為承擔(dān)公共管理和社會(huì)服務(wù)職能、在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮重要作用的行政事業(yè)單位，必將在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新征程上擔(dān)負(fù)起更加光榮和繁重的歷史使命。“打鐵還需自身硬”，在新的歷史條件下，行政事業(yè)單位加強(qiáng)自身建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部控制，比以往任何一個(gè)時(shí)期都顯得更為必要和迫切。

行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制，目的就是通過立規(guī)矩來改變“人管人”的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)“制度管人”、“制度管事”的目標(biāo)。

為了加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系完善和制度建設(shè)，財(cái)政部于2012年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），并于2014年1月1日開始在全國范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位正式實(shí)施，這是我國全面提升行政事業(yè)單位管理水平的重要舉措，也是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的重要制度安排，標(biāo)志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向，創(chuàng)造了條件。

到目前為止，《規(guī)范》已實(shí)施五年多時(shí)間，行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)初見成效。但由于行政事業(yè)單位數(shù)量龐大，內(nèi)部控制法規(guī)體系建設(shè)起步較晚等諸多原因，造成《規(guī)范》在執(zhí)行過程中不可能一蹴而就，還存在很多問題，需要不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、消化吸收、理解和完善。本文就目前行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)中存在的主要問題進(jìn)行分析探討，并提出解決方案。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)中存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

內(nèi)部控制表面看起來是一系列的規(guī)章和程序，但這些制度和程序歸根到底都是由人建立與執(zhí)行的。從這個(gè)意義上講，各單位內(nèi)控意識(shí)是決定其內(nèi)控水平高低的重要因素。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一個(gè)重要方法是不相容崗位分離，即通過合理設(shè)置關(guān)鍵崗位，劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。這個(gè)機(jī)制能不能發(fā)揮作用，關(guān)鍵看這些崗位的工作人員能否秉承內(nèi)部控制理念，真正負(fù)起責(zé)任。但部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和職工內(nèi)控意識(shí)淡薄,職工認(rèn)為內(nèi)部控制離自己很遙遠(yuǎn)，是領(lǐng)導(dǎo)的事，工作不負(fù)責(zé)任，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，造成本環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制失效；領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己該承擔(dān)的內(nèi)部控制責(zé)任認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為既然成立了內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，就當(dāng)起了“甩手掌柜”，內(nèi)部控制的相關(guān)責(zé)任全部甩給內(nèi)控機(jī)構(gòu)，對(duì)需要領(lǐng)導(dǎo)審核把關(guān)的事項(xiàng)不認(rèn)真調(diào)查核實(shí)，隨手就簽等等現(xiàn)象。

內(nèi)部控制涉及到單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的方方面面，相關(guān)的專業(yè)知識(shí)紛繁復(fù)雜，特別是在行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的起步階段，內(nèi)控知識(shí)較陌生，而行政事業(yè)單位日常事務(wù)性工作較多，很難擠出時(shí)間對(duì)內(nèi)控知識(shí)進(jìn)行全面系統(tǒng)的學(xué)習(xí)。干部內(nèi)部控制知識(shí)缺乏，也是造成內(nèi)控意識(shí)淡薄的原因之一。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

內(nèi)部控制是指為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和掌控。由此可見，制定內(nèi)控制度是以實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)來防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，也是建立健全內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)性工作。

但現(xiàn)實(shí)中，很多行政事業(yè)單位未結(jié)合其自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)建立健全內(nèi)部控制制度，或雖建立了內(nèi)部控制制度但并不完善，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)所有關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制。比如，在資產(chǎn)清查時(shí)經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)有些單位應(yīng)收款項(xiàng)長期掛賬、找不到債務(wù)人，無法收回，就是由于沒有建立健全債務(wù)管理制度，與債務(wù)人長期不對(duì)賬，不催還，單位領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)人員變動(dòng)后，管理脫節(jié)，形成壞賬?；蛘邌挝辉谥贫ㄖ贫葧r(shí)搞形式主義，應(yīng)付上級(jí)檢查，把其他單位的內(nèi)控制度直接照搬過來，造成制度不具有可操作性，從而達(dá)不到風(fēng)險(xiǎn)防控的目的?；蛘哂行﹩挝辉谥贫ㄖ贫群缶褪唛w，萬事大吉，長期不對(duì)制度進(jìn)行跟蹤修訂，造成制度老舊，不能與時(shí)俱進(jìn)，滿足不了單位發(fā)展的需要。

（三）內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位

有些單位雖然制定了較為完善的內(nèi)部控制制度，但未建立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制和關(guān)鍵崗位工作人員的培訓(xùn)、評(píng)價(jià)、輪崗等機(jī)制，未定期對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員是否具備相應(yīng)的資格和能力作出評(píng)價(jià)，形成了內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員有權(quán)力卻沒責(zé)任、無論是否勝任都可以占據(jù)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位、一人長期占據(jù)某一內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的局面，導(dǎo)致內(nèi)部控制不能有效發(fā)揮作用。

良好的內(nèi)部控制制度，如果沒有采取有效措施持之以恒地把制度落實(shí)到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，沒有把責(zé)任落實(shí)到人，未能通過制度的執(zhí)行實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的控制，內(nèi)部控制制度只能是形同虛設(shè)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序執(zhí)行不到位

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)部控制五大要素之一，決定了內(nèi)部控制的方向，它要求行政事業(yè)單位對(duì)管理過程中內(nèi)部或外部的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的識(shí)別和評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為采取應(yīng)對(duì)措施奠定基礎(chǔ)。有些單位對(duì)這項(xiàng)工作重視不夠，沒有設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，也不采取補(bǔ)救措施，長期不進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，或者走形式、走過場，評(píng)估不具有實(shí)際價(jià)值，未能真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（五）監(jiān)督機(jī)制未發(fā)揮應(yīng)有的作用

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的保障，在建立和實(shí)施內(nèi)部控制的整個(gè)過程中，都離不開內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督幫助領(lǐng)導(dǎo)層預(yù)防、發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，以便及時(shí)加以改進(jìn)，確保內(nèi)部控制系統(tǒng)能夠有效運(yùn)行。但有些單位完全依賴外部審計(jì)監(jiān)督，未建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，沒有設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)或人員對(duì)內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，也沒有對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員履行崗位職責(zé)情況進(jìn)行日常監(jiān)督，缺乏對(duì)內(nèi)部控制制度執(zhí)行的剛性約束?；蛘邇?nèi)部監(jiān)督缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，流于形式，造成內(nèi)部監(jiān)督達(dá)不到應(yīng)有的效果。

三、加強(qiáng)和改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的對(duì)策

（一）營造良好的內(nèi)部控制氛圍

一個(gè)單位內(nèi)控做得好不好，關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)。單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施起重要作用。單位負(fù)責(zé)人要把內(nèi)控當(dāng)作自己的本職工作，發(fā)揮主導(dǎo)和垂范作用，以自身的優(yōu)秀品格和踏實(shí)的工作作風(fēng)，帶動(dòng)整個(gè)團(tuán)隊(duì)，重大事項(xiàng)由集體決策，嚴(yán)格按程序辦事，自覺遵守內(nèi)控約束，做單位內(nèi)控建設(shè)的推動(dòng)者、守護(hù)者。

加強(qiáng)內(nèi)部控制知識(shí)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)?！肮び破涫?，必先利其器”，內(nèi)控知識(shí)是做好內(nèi)控工作的武器，行政事業(yè)單位應(yīng)通過短期培訓(xùn)班等形式，對(duì)全體職工進(jìn)行內(nèi)控知識(shí)輪訓(xùn)和考核，將考核結(jié)果與職工業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)掛鉤。政府主管部門定期舉辦內(nèi)控研討班，加強(qiáng)各單位的橫向交流與合作，共同提高內(nèi)部控制水平。讓內(nèi)控管理成為人人自覺的常態(tài)。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立內(nèi)部管理制度，定期對(duì)已建立的內(nèi)部控制制度進(jìn)行再評(píng)價(jià)、再完善，從制度層面實(shí)現(xiàn)對(duì)所有關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。

第一，系統(tǒng)地制定涵蓋本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程的內(nèi)部控制制度。即對(duì)本單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。在此基礎(chǔ)上，按照《規(guī)范》要求建立預(yù)算、收入、票據(jù)、支出、債務(wù)、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同、內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)部控制制度。

第二，不斷修訂完善內(nèi)部控制制度。內(nèi)控制度建立之后，應(yīng)定期進(jìn)行修訂與完善，以達(dá)到不斷提高內(nèi)部控制制度執(zhí)行的效率和效果。為此，單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)制度，通過日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，檢查內(nèi)部控制實(shí)施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。通過自我評(píng)價(jià)，評(píng)估內(nèi)控制度的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，從而進(jìn)一步改進(jìn)和完善內(nèi)控制度。同時(shí)，單位要將內(nèi)部監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)與干部考核、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，并將內(nèi)部監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)結(jié)果采取適當(dāng)?shù)姆绞接枰詢?nèi)部公開，促進(jìn)自我監(jiān)督、自我約束機(jī)制的不斷完善。

第三，建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。確定內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確其職責(zé)和能力要求，定期對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的勝任能力和工作成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)不能勝任的人員及時(shí)作出調(diào)整，建立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員定期輪崗制度。

（三）采取有效措施保證內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行

有效的內(nèi)部控制不但要有完善的內(nèi)部控制制度，還要采取措施加以實(shí)施和有效執(zhí)行。

首先是建立和完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)建立和完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，成立以單位領(lǐng)導(dǎo)掛帥的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，作為開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的專門職能機(jī)構(gòu)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具體工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組職能有效發(fā)揮的定期評(píng)估和報(bào)告制度，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果形成書面報(bào)告并及時(shí)提交單位領(lǐng)導(dǎo)班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。

其次是建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的重要機(jī)制，在單位內(nèi)控建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。內(nèi)部控制所要求的日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督等工作都是由內(nèi)部審計(jì)來完成。要設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)人員，明確其承擔(dān)內(nèi)部控制監(jiān)督檢查的職能，代表最高權(quán)力機(jī)構(gòu)履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，以保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)具有一定的獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況進(jìn)行定期檢查，檢查結(jié)果與干部績效考核掛鉤，避免內(nèi)部審計(jì)流于形式。

再次是加大外部檢查作用。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督。通過檢查，督促各行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度并采取有效措施保證其貫徹執(zhí)行。

另外，可引入第三方檢查制度。針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)人才有限的情況，可以充分利用社會(huì)中介組織技術(shù)力量，承擔(dān)內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)行、評(píng)估等方面的專業(yè)服務(wù)。社會(huì)中介組織比如會(huì)計(jì)師事務(wù)所在長期為企事業(yè)提供內(nèi)控服務(wù)過程中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了大量的人才，具備為行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提供服務(wù)的能力。特別對(duì)涉及面廣、社會(huì)影響大、關(guān)系國計(jì)民生的重要的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況，可由政府管理部門直接規(guī)定實(shí)行年度專項(xiàng)審計(jì)，促進(jìn)行政事業(yè)單位提高內(nèi)控水平。

（四）提高會(huì)計(jì)集中核算的信息質(zhì)量

對(duì)于實(shí)行由會(huì)計(jì)中心集中核算制度的地方，由會(huì)計(jì)核算中心負(fù)責(zé)各行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督工作，提高了工作效率，有利于保證會(huì)計(jì)核算質(zhì)量，但因會(huì)計(jì)核算中心往往是一人要負(fù)責(zé)多家單位賬務(wù)，如果財(cái)務(wù)信息不能及時(shí)傳送，會(huì)計(jì)核算的遲滯會(huì)造成會(huì)計(jì)核算中心記錄的賬與相關(guān)單位的實(shí)際情況不符的缺陷。保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整即“賬實(shí)相符”是內(nèi)部控制的目標(biāo)之一。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制，就必須建立經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)及時(shí)向會(huì)計(jì)核算中心報(bào)送制度，尤其是資產(chǎn)的購入與處置，必須在購入或處置當(dāng)月通知會(huì)計(jì)核算中心及時(shí)入賬，以保證每月出具的會(huì)計(jì)報(bào)表賬實(shí)相符。對(duì)于重要的實(shí)物資產(chǎn)，由會(huì)計(jì)核算中心或者行政事業(yè)單位牽頭定期進(jìn)行對(duì)賬和盤點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)盤盈、盤虧、閑置、報(bào)廢等情況要查明原因，及時(shí)進(jìn)行處理，以保證賬實(shí)相符。

（五）運(yùn)用大數(shù)據(jù)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的支撐

行政事業(yè)單位充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)來加強(qiáng)內(nèi)控管理，是信息化時(shí)代的趨勢。充分利用大數(shù)據(jù)的有力支撐，加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)。在控制環(huán)境方面，利用大數(shù)據(jù)有效鏈接行政部門、財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門、審計(jì)部門等各職能部門協(xié)調(diào)內(nèi)控，形成相互制衡的協(xié)調(diào)控制模式；在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，大數(shù)據(jù)顯著提升了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性，以大數(shù)據(jù)分析對(duì)單位管理層決策偏好進(jìn)行準(zhǔn)確把握，合理降低管理層由于慣性決策而導(dǎo)致的決策風(fēng)險(xiǎn)；在控制活動(dòng)方面，運(yùn)用大數(shù)據(jù)針對(duì)控制技術(shù)、控制措施、控制效果進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，使單位控制活動(dòng)更加智能化，降低控制活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)與成本；在信息與溝通方面，運(yùn)用大數(shù)據(jù)借助物聯(lián)網(wǎng)、ERP、OA等信息化平臺(tái)以及互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)支持，加快單位內(nèi)部控制的信息化建設(shè)步伐；在內(nèi)部監(jiān)督方面，運(yùn)用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)、全面分析內(nèi)部監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，傳統(tǒng)抽樣檢測中的風(fēng)險(xiǎn)漏洞在大數(shù)據(jù)檢測中得以彌補(bǔ)，同時(shí)大數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性和結(jié)構(gòu)化特征可以支撐內(nèi)部監(jiān)管流程的動(dòng)態(tài)建設(shè)與完善，以及監(jiān)管流程的及時(shí)反饋與糾正。

四、結(jié)語

在深化改革、擴(kuò)大開放的新形勢下，代表黨和政府履行相關(guān)職能的行政事業(yè)單位承擔(dān)著重大的歷史使命，內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)和制度安排，必將成為行政事業(yè)單位內(nèi)部治理的基石。內(nèi)部控制規(guī)范與否，決定著行政事業(yè)單位的管理水平以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，構(gòu)建良好的內(nèi)控體系，對(duì)全面提升行政事業(yè)單位綜合管理水平，預(yù)防貪污腐敗，保證公共資金分配的公平公正，防止公共資金使用中的損失浪費(fèi)都具有重要的意義。各行政事業(yè)單位應(yīng)該在執(zhí)行《規(guī)范》的實(shí)踐中摸索出一套適合自己的內(nèi)部控制體系，不斷提高內(nèi)控水平，才能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，更好履行黨和政府賦予的職能。