推進杭州多元化糾紛解決機制建設(shè)的思考

文 徐曉陽 方正 趙青航

司法是糾紛化解的最后一道防線，但絕不能成為破除糾紛、消弭沖突的唯一渠道，司法之外的糾紛解決途徑和方式也同樣必不可少。尤其考慮到法院系統(tǒng)目前正面臨案多人少的現(xiàn)實困境，建設(shè)多元化糾紛解決機制極具意義。

多元化糾紛解決機制是指一個社會中，由各種不同性質(zhì)、功能和形式的糾紛解決方式（包括訴訟與非訴訟兩大類）相互協(xié)調(diào)互補，共同構(gòu)成的糾紛解決和社會治理系統(tǒng)。多元化糾紛解決機制注重訴訟與非訴訟機制的協(xié)調(diào)，其引入的非訴訟程序，使公眾處理糾紛的理念逐步從對抗走向?qū)υ?，從價值單一走向價值多元，從勝負零和走向多方共贏。

黨的十八屆五中全會提出“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”，多元化糾紛解決機制已上升為中央全面深化改革、推進依法治國戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。

近年來，杭州積極探索糾紛解決機制多元化，在創(chuàng)新調(diào)解機制、構(gòu)建涉外糾紛非訴訟程序、搭建“互聯(lián)網(wǎng)+糾紛解決機制”平臺方面有了一定突破，但也存在缺乏有效引導(dǎo)機制、市場化運作不足等問題。在新形勢下，杭州應(yīng)遵循社會治理現(xiàn)代化要求，進一步推進多元化糾紛解決機制建設(shè)，努力為人民群眾提供高質(zhì)量司法服務(wù)，滿足人民群眾日益增長的多元化司法需求。

設(shè)立多元化糾紛解決方式的引導(dǎo)機制

杭州市政府和司法機關(guān)致力于構(gòu)筑多種非訴訟糾紛解決方式，在ODR（在線非訴訟糾紛解決）平臺上，僅調(diào)解模式就達十余種。然而，通過非訴訟程序解紛的案件數(shù)量占比仍有限。截至目前，全市法院訴前矛盾糾紛化解率只達到了17.8%。

每種解紛方式都有其自身的特點，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁機構(gòu)對于糾紛的處理標準不盡相同。在缺乏有效引導(dǎo)機制的情況下，讓當事人在除民事訴訟制度外的各類糾紛解決機制中進行二次選擇仍非易事。尤其對民營企業(yè)而言，糾紛解決模式的選擇可能會直接影響其生產(chǎn)經(jīng)營。在缺乏引導(dǎo)機制的情況下，基于對司法機關(guān)的信任，企業(yè)可能會傾向于采取訴訟方式，導(dǎo)致非訴訟程序的作用難以得到充分發(fā)揮。

因此，需建立專門的引導(dǎo)機制，為當事人選擇最佳的糾紛解決模式提供建議。ODR平臺上設(shè)有在線評估模式，會對當事人的訴訟風(fēng)險進行評估，能夠引導(dǎo)當事人采用非訴訟解紛模式解決糾紛。但目前該評估未能就采用何種非訴訟解紛模式提供建議，需要予以完善。未來，杭州也可考慮設(shè)立多元糾紛化解方式的引導(dǎo)機構(gòu)，根據(jù)案件的不同情況，為企業(yè)選擇最佳糾紛解決方式提供建議，從而使各類解紛方式的作用能更好地發(fā)揮。

實現(xiàn)部分調(diào)解模式的市場化

英國、瑞典等國家超過90%的矛盾糾紛依靠律師調(diào)解、仲裁、公證等第三方市場機制處理。但我國與調(diào)解相關(guān)的服務(wù)市場還未完全放開，許多調(diào)解模式仍由政府主導(dǎo)。例如當前法院委托杭州律協(xié)調(diào)調(diào)解中心的律師調(diào)解模式，律師不得向當事人收取費用，由政府給予補貼。對于涉及企業(yè)的民商事糾紛，常會出現(xiàn)案件較為復(fù)雜的情況，律師可能需要投入較多的精力，但政府給予的補貼遠低于律師的市場報酬，會導(dǎo)致律師參與的積極性不高、調(diào)解不充分等問題，使民營企業(yè)的糾紛難以及時有效化解。因而，建議此類調(diào)解模式采取市場化的運作模式，政府可以通過購買服務(wù)的方式實現(xiàn)專業(yè)調(diào)解的市場化，同時也可以允許解紛主體向糾紛雙方按照市場價格收取合理的費用。

2019年1月，杭州市設(shè)立了首批15家律師事務(wù)所調(diào)解工作室，對外開展調(diào)解業(yè)務(wù)，直接參與矛盾糾紛調(diào)解，并且可按杭州市物價部門核準的收費辦法要求，向雙方當事人收取調(diào)解費。讓律師、公證、仲裁、調(diào)解真正走向市場化，一方面能夠調(diào)動解紛主體參與糾紛解決的積極性，另一方面通過市場競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，從整體上提高調(diào)解的水平和質(zhì)量，使民營企業(yè)能獲得更為高端和個性化的調(diào)解服務(wù)。

完善“互聯(lián)網(wǎng)+”在多元糾紛解決機制中的作用

“互聯(lián)網(wǎng)+糾紛解決機制”貫徹了“最多跑一次”“一次都不用跑”的便民理念。尤其ODR平臺，聚合了多種解紛渠道，以更便捷的方式加快糾紛化解。但ODR的解紛模式在我國尚處于起步階段，仍需進一步完善。

首先，加強平臺的規(guī)范性。目前，平臺的運營缺乏具體規(guī)范的指引，當事人只能通過官方宣傳和自身體驗形成初步認識，在一定程度上限制了ODR平臺優(yōu)勢的發(fā)揮。建議借鑒《浙江法院網(wǎng)上訴訟指南（試行）》及《北京法院在線調(diào)解工作辦法（試行）》等規(guī)范性文件，在不違背《民事訴訟法》的前提下，由浙江省高院對平臺管理方式、解紛程序、當事人權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容進行規(guī)定，保證平臺的規(guī)范化運營。

其次，提升平臺的權(quán)威性。杭州市ODR平臺——“在線矛盾糾紛多元化解平臺”由西湖區(qū)人民法院承建，后由浙江省高級人民法院開發(fā)推廣，其糾紛解決程序可以無縫對接訴訟程序，本身已具有較強的權(quán)威性。然而對于糾紛當事人來說，會考慮虛擬環(huán)境即ODR平臺中的居中裁決的紛爭解決人是否可以做到公正而無偏頗。如何提升民眾對ODR平臺的信任度，加強平臺權(quán)威性？其一，在平臺上公布糾紛解決人的名單及其教育背景、工作經(jīng)歷等，并補充當事人自主選擇糾紛解決人的程序，以此加強當事人對平臺的信任，提升爭議解決結(jié)果的權(quán)威性；其二，建議公布每年受理案件的數(shù)量、有效解決的案件數(shù)量、爭議經(jīng)ODR平臺處理解決的成功率，以O(shè)DR平臺在糾紛解決中的實際表現(xiàn)提升權(quán)威性。

最后，實現(xiàn)平臺的大數(shù)據(jù)共享。ODR平臺的優(yōu)勢之一就在于將訴訟和非訴訟解紛模式整合，有利于打破傳統(tǒng)的“信息孤島”，實現(xiàn)法院與仲裁、人民調(diào)解、行政機關(guān)等其他糾紛化解機構(gòu)海量數(shù)據(jù)的交換和共享。一方面，為糾紛的發(fā)生提供預(yù)警。企業(yè)可對相關(guān)經(jīng)營管理行為進行在線評估，智能化系統(tǒng)能夠根據(jù)過往的裁判、仲裁、調(diào)解等數(shù)據(jù)進行綜合分析，對可能出現(xiàn)的糾紛進行提示，從而幫助企業(yè)從源頭上減少糾紛的產(chǎn)生。另一方面，為企業(yè)提供最優(yōu)的糾紛解決方案。糾紛發(fā)生后，當前的ODR平臺只能為企業(yè)提供訴訟風(fēng)險的分析；未來可以開發(fā)多元化糾紛解決方式的引導(dǎo)功能，使平臺能夠結(jié)合類案的裁判、仲裁及調(diào)解等情況進行綜合分析，為企業(yè)選擇最佳糾紛解決方式提供建議。