四維聯(lián)動，杭州基層健康治理實(shí)踐

文 高燕 王建勛

健康治理是民生建設(shè)的根本需求，即通過構(gòu)建一系列正式和非正式的制度和規(guī)則體系解決各種健康問題、實(shí)現(xiàn)公共健康目標(biāo)的過程。以人民為中心的基層健康治理是民生之基，代表著全面建成小康社會的重要指標(biāo)，也是人類社會發(fā)展福祉的永續(xù)追求。破解新時(shí)期基層健康治理難題，關(guān)鍵在于激發(fā)全社會的積極參與，形成“政府+地方+市場+社會”四維聯(lián)動模式，并借助數(shù)字化手段提高基層的健康信息管理水平和服務(wù)能力。

基層健康治理的杭州樣本

2016年底，浙江省印發(fā)《健康浙江2030行動綱要》，提出“人民健康水平持續(xù)提高、健康行為得到全面普及、健康環(huán)境更為優(yōu)美安全、健康服務(wù)更趨優(yōu)質(zhì)高效、健康保障更公平可持續(xù)、健康產(chǎn)業(yè)更具競爭實(shí)力、健康治理更加科學(xué)有效”七個(gè)目標(biāo)。近年來，杭州始終將維護(hù)人民健康擺在突出位置，堅(jiān)持不懈地推進(jìn)衛(wèi)生與健康事業(yè)的發(fā)展，在生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、健康產(chǎn)業(yè)，健康教育等多方面率先探索，形成了基層健康治理一系列新理念、新方法、新經(jīng)驗(yàn)。

優(yōu)化健康環(huán)境，構(gòu)建健康社會。以創(chuàng)建國家級生態(tài)市和國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)為抓手，深入推進(jìn)美麗中國先行區(qū)建設(shè)，積極開展城市環(huán)境提升工程，著力優(yōu)化人居環(huán)境，切實(shí)提高環(huán)境質(zhì)量。

促進(jìn)公共服務(wù)，構(gòu)建服務(wù)體系。將健康融入基本公共服務(wù)政策體系中，健全基本公共服務(wù)供給機(jī)制，提高教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、社會就業(yè)、住房保障等基本公共服務(wù)水平；以平安杭州建設(shè)為抓手，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體社會保障體系建設(shè)，構(gòu)建公共安全保障體系。

樹立服務(wù)理念，提升服務(wù)水平。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，健全醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系；推進(jìn)杭州市公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)工作，健全覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和現(xiàn)代醫(yī)院管理制度；加強(qiáng)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，實(shí)施“治未病”健康計(jì)劃，積極推進(jìn)國家養(yǎng)老服務(wù)綜合改革試點(diǎn)，建設(shè)國際醫(yī)療設(shè)施。

抓緊需求導(dǎo)向，發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)。按照“提升杭州、服務(wù)全省、示范全國”要求，圍繞“醫(yī)、康、健、美、養(yǎng)、藥”六大領(lǐng)域，大力發(fā)展康復(fù)療養(yǎng)、健康管理、生物醫(yī)藥等健康產(chǎn)業(yè)，不斷滿足群眾多層次、多樣化健康需求。

開展全民健身，營造健康氛圍。廣泛開展全民健身運(yùn)動，持續(xù)加強(qiáng)控?zé)煿ぷ髁Χ?，深入?shí)施《杭州市全民健身?xiàng)l例》，加快構(gòu)建全民健身公共服務(wù)體系；定期開展市民健康素養(yǎng)監(jiān)測和評估，倡導(dǎo)健康生活方式；通過專業(yè)指導(dǎo)、自我管理相結(jié)合的形式，引導(dǎo)市民積極開展自我健康管理。

基層健康治理水平與人民健康需求存在差距

結(jié)合杭州及全國情況來看，基層健康治理在現(xiàn)階段與人民健康需求之間仍存在一定差距。

健康服務(wù)的多元需求與服務(wù)難對應(yīng)、供給不匹配。隨著人口老齡化，人們對長期照護(hù)、預(yù)防保健、康復(fù)訓(xùn)練等方面的健康需求日益迫切，健康風(fēng)險(xiǎn)模式由以傳染性疾病為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向“未病”“慢病”“亞健康”等入院前后的健康干預(yù)為主體。在此模式下的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，在慢性病治療、康復(fù)護(hù)理、心理保健、用藥指導(dǎo)、長期照護(hù)等方面的作用有限，難以適應(yīng)人口老齡化的基層社群需要，以及對全生命周期保障的人民健康需求做出回應(yīng)。

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系供給總量不豐富，結(jié)構(gòu)不合理。中國醫(yī)療衛(wèi)生資源的80%在城市，20%在農(nóng)村。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系內(nèi)部協(xié)作是確保服務(wù)連續(xù)性、協(xié)調(diào)性、整體性的關(guān)鍵。醫(yī)療資源與個(gè)人的健康需求之間，有綜合性醫(yī)院、地方性醫(yī)療機(jī)構(gòu)、街道社區(qū)基層衛(wèi)生服務(wù)中心（站）、民營醫(yī)院等多個(gè)層級，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的技術(shù)、人才以及管理等醫(yī)療資源傾斜，影響了基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與非公立醫(yī)院的發(fā)展空間。分級診療制度，家庭醫(yī)生制度等基層健康服務(wù)，還未全面發(fā)揮健康服務(wù)的社會化作用。

醫(yī)療市場化過度，基本醫(yī)療保障差異化，損害醫(yī)療的公益性和公平性。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源富集在大城市和大醫(yī)院，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)留不住人才，兒科等重點(diǎn)醫(yī)療科室的優(yōu)秀醫(yī)務(wù)人員轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)，基層醫(yī)療服務(wù)能力不足，政府對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會健康服務(wù)組織的監(jiān)管等方面還存在很大空。

政府推行公民健康教育和健康促進(jìn)的力度不足，對公民參與健康治理的管理意識和經(jīng)費(fèi)投入不足。在中國，吸煙、過量飲酒、缺乏鍛煉、不健康飲食等慢性病的主要致病風(fēng)險(xiǎn)因素廣泛存在。各地政府對公民參與健康治理的意義認(rèn)知存在差異，對公民參與健康促進(jìn)的教育途徑設(shè)置不足。針對重大突發(fā)公共衛(wèi)生問題，發(fā)揮社區(qū)、社會組織以及居民志愿者等作用有限，有效傳播信息、普及醫(yī)學(xué)常識和提高公眾健康素養(yǎng)的載體亟待豐富。

構(gòu)建“政府+地方+市場+社會”聯(lián)動模式

我國基層健康治理的主導(dǎo)設(shè)計(jì)方是政府。政府對健康治理在頂層制度設(shè)計(jì)、資源整合、流程再造、效果評估等方面要充分發(fā)揮其作用，同時(shí)也要充分發(fā)揮基層治理的優(yōu)勢和特點(diǎn)，調(diào)動社會各級基層的聯(lián)動參與、發(fā)揮企業(yè)的市場資源、激勵全社會的積極參與，形成“政府+地方+市場+社會”四維聯(lián)動模式。

形成共享價(jià)值理念。健康治理面臨的最大挑戰(zhàn)是企業(yè)參與健康治理的方式及其相關(guān)問題。衛(wèi)生保健服務(wù)與健康是基于憲法所賦予的人權(quán)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共物品等概念、理論，并將其作為引領(lǐng)健康治理的價(jià)值規(guī)范，也稱為“共享價(jià)值”?；谒纬傻墓蚕韮r(jià)值理念，敦促政府與企業(yè)共同關(guān)注健康及相關(guān)問題，并將健康作為一個(gè)要素融入到企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)營模式。政府應(yīng)強(qiáng)化其監(jiān)管職能，以確保其生產(chǎn)與經(jīng)營方式遵守法律規(guī)范、社會道德及與之有關(guān)的國際國家標(biāo)準(zhǔn)。

建立共享共贏機(jī)制。相關(guān)政府部門、社會團(tuán)體以及學(xué)術(shù)組織進(jìn)行廣泛溝通，并建立同行評審以及績效評估機(jī)制，建立新型的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，不定期公布政策制定與實(shí)施效果。鼓勵與培育社會組織在提供為公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)，擴(kuò)大公眾參與監(jiān)督管理等方面發(fā)揮積極作用，使其成為構(gòu)建健康治理新格局的重要力量。

積極構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺。構(gòu)建基于健康治理信息的服務(wù)平臺，利用大數(shù)據(jù)和信息化手段，增加健康治理及相關(guān)政策的透明度，有助于規(guī)范企業(yè)行為，進(jìn)一步強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。政府部門通過調(diào)查數(shù)據(jù)來判斷社會公眾對衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)，分析評估國內(nèi)各地區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)的績效，以及本國與世界各國之間的績效差異，促進(jìn)政府各部門及其決策者重視衛(wèi)生系統(tǒng)所存在的問題，促進(jìn)衛(wèi)生系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。