關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

方海濱

摘 要：預(yù)算管理是促進(jìn)行政事業(yè)單位在新形勢下發(fā)揮新職能的重要前提。原有的粗放式管理模式越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理和建立行政事業(yè)單位內(nèi)部成本控制體系已經(jīng)迫在眉睫。本文介紹了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性，分析了行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題，并提出相關(guān)建設(shè)性的對策和措施，以期促進(jìn)我國行政事業(yè)單位在新形勢下實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;財(cái)務(wù)管理

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是指行政事業(yè)單位依據(jù)國家有關(guān)預(yù)算管理的財(cái)經(jīng)法規(guī)，結(jié)合本單位未來一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)履行職能的需要，逐級編制、審核、匯總、上報(bào)，由同級財(cái)政部門審核并提交本市人大依法審批的綜合財(cái)務(wù)年度收支計(jì)劃。其理念是“實(shí)行一個(gè)部門一本預(yù)算”;其內(nèi)容包括本單位下個(gè)會(huì)計(jì)年度所有的收入和支出情況;其核心思想是將本單位依法取得的包括財(cái)政撥款資金在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)收入和對應(yīng)的支出，統(tǒng)一按照規(guī)范的編報(bào)內(nèi)容和編報(bào)形式體現(xiàn)在一本預(yù)算中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一安排、統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合平衡的預(yù)算目標(biāo)。

1.有助于為行政事業(yè)單位奠定財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)

行政事業(yè)單位預(yù)算管理應(yīng)遵循“厲行節(jié)約、量入為出、平衡收支、強(qiáng)化管理”的原則，其中收入預(yù)算遵循“積極穩(wěn)妥、保障重點(diǎn)、兼顧一般”的原則，支出預(yù)算遵循“統(tǒng)籌兼顧、強(qiáng)調(diào)效益、注重實(shí)效”的原則。在預(yù)算編制、預(yù)算控制和預(yù)算調(diào)整的具體過程中要調(diào)動(dòng)各個(gè)部門參與預(yù)算的積極性，最大限度地將本單位全部資金收支事項(xiàng)都納入部門預(yù)算實(shí)施范圍，并嚴(yán)格履行年中預(yù)算調(diào)整和追加程序。因此，預(yù)算管理是保證行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作順利開展和完成的根本和關(guān)鍵。

2.有助于建立科學(xué)、透明、規(guī)范的財(cái)務(wù)活動(dòng)機(jī)制

行政事業(yè)單位通過完善財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理制度，逐步在單位內(nèi)部形成一套具體、系統(tǒng)和完備的預(yù)算約束與監(jiān)督體系。具體內(nèi)容包括預(yù)算項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批、預(yù)算項(xiàng)目資金管理和分配，以及行政事業(yè)單位各部門的職責(zé)權(quán)限和預(yù)算項(xiàng)目審批權(quán)限的合理安排，其目的是構(gòu)建合理、節(jié)約、科學(xué)和規(guī)范的資金籌集使用管理機(jī)制，使得財(cái)務(wù)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評價(jià)更加規(guī)范與合理，有助于加大行政事業(yè)單位內(nèi)部工作人員的管理約束力度，包括對各部門、各業(yè)務(wù)科室工作人員職權(quán)的約束。

3.有助于優(yōu)化財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)

近年來，部分行政事業(yè)單位財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)明顯不合理。在這種情況下，行政事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)缺口。這將給行政事業(yè)單位特別是許多基層行政事業(yè)單位的后續(xù)預(yù)算工作帶來不小的阻力，因此牢固樹立預(yù)算意識已經(jīng)成為預(yù)算管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

4.有利于維護(hù)國有資產(chǎn)的安全

由于財(cái)政資金在分配和使用的過程中，其分配和管理程序尚未真正做到有效銜接，財(cái)政資金投入與財(cái)政資金使用績效評價(jià)也未完全掛鉤，導(dǎo)致行政事業(yè)單位預(yù)算編制無法完全保障國有資產(chǎn)的安全。部門預(yù)算要編制得合理科學(xué)，應(yīng)充分考慮新增國有資產(chǎn)配置與現(xiàn)有國有資產(chǎn)利用情況的對應(yīng)關(guān)系，做到以增量資產(chǎn)盤活存量資產(chǎn)，增強(qiáng)兩種國有資產(chǎn)的互補(bǔ)性。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的主要問題

1.預(yù)算管理意識薄弱

預(yù)算管理意識薄弱會(huì)直接影響到預(yù)算管理作用和效果。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理涉及面廣，在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作中起到關(guān)鍵性的作用。但目前我國不少基層行政事業(yè)單位工作人員預(yù)算管理意識有待增強(qiáng)，部分人員認(rèn)為預(yù)算管理僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，預(yù)算管理意識薄弱。這種片面的認(rèn)識沒有全面和準(zhǔn)確地把握行政事業(yè)單位預(yù)算管理的真正含義，忽視了預(yù)算管理統(tǒng)籌兼顧的職能，更沒有充分認(rèn)識到基層單位財(cái)政資金相對不足的成因，也沒有考慮提高財(cái)政資金使用效益的方法。

2.預(yù)算編制質(zhì)量不高

科學(xué)合理地編制部門預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)和前提，部分基層行政事業(yè)單位對預(yù)算編制重要性的認(rèn)識不足，導(dǎo)致預(yù)算編制的質(zhì)量受到影響。一是部分基層行政事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時(shí)，沒有實(shí)事求是地對下一年度的收入和支出情況進(jìn)行合理測算，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)與單位實(shí)際工作需要差異較大;二是部分行政事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時(shí)，沒有充分結(jié)合下一預(yù)算年度的工作計(jì)劃和工作重心統(tǒng)籌安排支出預(yù)算，同時(shí)由于預(yù)算編制的時(shí)間相對較短等原因，造成支出預(yù)算不能做到準(zhǔn)確、合理、科學(xué)，編制支出預(yù)算時(shí)帶有一定主觀性、盲目性和隨意性。

3.預(yù)算管理制度不健全

目前，我國行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理工作仍處于制度建設(shè)初級階段，還沒有專項(xiàng)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)對該工作的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范和管理，在預(yù)算管理的制度方面也存在界定模糊的突出矛盾，從現(xiàn)狀來看還缺乏有力的法律法規(guī)支持行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的順利開展。

4.預(yù)算執(zhí)行力度不足

許多行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，沒有緊密掛鉤預(yù)算責(zé)任追究機(jī)制與預(yù)算績效考核機(jī)制，如果預(yù)算執(zhí)行缺乏強(qiáng)而有力的約束力，則資金支出使用目的改變、預(yù)算資金使用效率低下、預(yù)算資金使用浪費(fèi)的情況將不可避免。

5.預(yù)算考核缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

許多行政事業(yè)單位較少在預(yù)算項(xiàng)目結(jié)束后，對預(yù)算資金的使用效果和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行后續(xù)分析和評價(jià)。部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理制度缺乏必要的監(jiān)督約束機(jī)制，財(cái)務(wù)管理制度沒有設(shè)立或設(shè)立不完整，內(nèi)部控制制度落實(shí)不到位。不少行政事業(yè)單位對建立健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不夠重視，已經(jīng)建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的行政事業(yè)單位，部分預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容缺乏應(yīng)有的合規(guī)性、合理性、科學(xué)性，導(dǎo)致對預(yù)算資金支出監(jiān)督管理與考核評價(jià)，缺乏切實(shí)可行的控制措施與行之有效的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

1.提高預(yù)算管理的重視程度

在行政事業(yè)單位內(nèi)部，可以通過加強(qiáng)宣傳教育方式提高全體職工對預(yù)算管理的認(rèn)知程度，使其了解預(yù)算管理的重要性，這樣可以在提高全體職工參與預(yù)算工作積極性的同時(shí)，讓職工主動(dòng)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的不足之處。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)預(yù)算管理不僅僅是單位財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，更要求行政事業(yè)單位各個(gè)部門都應(yīng)共同參與，以達(dá)到整個(gè)單位內(nèi)部資源優(yōu)化整合的目的。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的預(yù)算管理觀念，通過加強(qiáng)對預(yù)算的約束，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的規(guī)范化。

2.提高預(yù)算編制質(zhì)量

首先，行政事業(yè)單位預(yù)算編制是預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)和開端，各行政事業(yè)單位要按照同級財(cái)政部門對部門預(yù)算工作編報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)要求精心做好準(zhǔn)備工作，并合理安排單位相關(guān)人員參與預(yù)算編制。

其次，財(cái)政部門應(yīng)通過改革預(yù)算項(xiàng)目，細(xì)化預(yù)算編制流程，使得預(yù)算科目設(shè)置合理，并能反映出支出范圍調(diào)整和預(yù)算科學(xué)管理的需要。應(yīng)盡量使預(yù)算資金落實(shí)到具體預(yù)算項(xiàng)目，財(cái)政部門在審核預(yù)算時(shí)要做到既了解行政事業(yè)單位宏觀支出情況，又核實(shí)行政事業(yè)單位具體支出項(xiàng)目和財(cái)政資金安排的依據(jù)，遵循成本效益原則，提出支出項(xiàng)目的具體整改意見。

最后，行政事業(yè)單位編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)改進(jìn)編制方法，采用更科學(xué)更規(guī)范的編制方法，要改進(jìn)傳統(tǒng)的累進(jìn)預(yù)算法，創(chuàng)新性地采用零基預(yù)算法，兼顧預(yù)算內(nèi)外資金銜接使用，提高預(yù)算編制效率和質(zhì)量。

3.完善預(yù)算管理制度

行政事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)定期或不定期開展預(yù)算管理的檢查和調(diào)研，包括跟蹤財(cái)政資金使用情況，了解預(yù)算項(xiàng)目支出進(jìn)度以及財(cái)政資金的實(shí)際投入等，建立預(yù)算管理問責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)責(zé)任跟蹤到底的管理模式。要配合財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)和軟件平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與監(jiān)督的透明化，并將問題解決在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，重視預(yù)算執(zhí)行過程中的預(yù)算剛性約束制度，杜絕隨意超額支出或改變支出范圍等情況的發(fā)生。

4.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度

首先，各行政事業(yè)單位要按照財(cái)政部門對預(yù)算執(zhí)行工作的要求，合理安排各部門相關(guān)人員共同參與預(yù)算執(zhí)行工作。

其次，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程中的信息交流。各級行政事業(yè)單位要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、充實(shí)人員、做好規(guī)劃、完善制度和構(gòu)建平臺(tái)，努力實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位各職能部門既能分工協(xié)作、各司其職，又能相互協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補(bǔ)。

最后，強(qiáng)化行政事業(yè)單位本年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控和下年度預(yù)算安排的掛鉤機(jī)制，在分析本年度預(yù)算資金的構(gòu)成的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)、可行和有效的執(zhí)行措施和建立健全、規(guī)范、完整的預(yù)算支出管理制度。

5.建立健全預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核機(jī)制

財(cái)政部門應(yīng)參照預(yù)算指標(biāo)數(shù)對行政事業(yè)單位財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行綜合分析，主要考察和衡量是否存在預(yù)算超支或結(jié)余，并對年度預(yù)算資金的使用效果、年度購置資產(chǎn)的運(yùn)行和配置情況、年度預(yù)算資金支出進(jìn)度等方面進(jìn)行總體評價(jià)和客觀衡量。年初預(yù)算指標(biāo)數(shù)與實(shí)際預(yù)算支出數(shù)差異較大的，或預(yù)算資金使用效果不理想、效益不高的行政事業(yè)單位，要具體分析原因，提出對策。同時(shí)，為了更好地落實(shí)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核制度，各行政事業(yè)單位應(yīng)指明預(yù)算執(zhí)行情況結(jié)果考核相關(guān)責(zé)任人。此外，還應(yīng)增強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算考核機(jī)制的科學(xué)性。

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（責(zé)任編輯：王文龍）