新形勢下地方政府融資平臺的融資渠道和風(fēng)險控制

胡修浩

摘要：一直以來，地方政府融資平臺在振興地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)地方發(fā)展方面起到了積極作用，是地方政府投融資體制機(jī)制創(chuàng)新的重要工具。在當(dāng)下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新形勢下，地方政府融資平臺的風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)，本文概述了地方政府融資平臺的相關(guān)情況，對地方政府融資平臺的融資渠道和風(fēng)險進(jìn)行了深入分析，并根據(jù)融資平臺存在的相關(guān)問題提出了有針對性的風(fēng)險控制舉措。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺;融資渠道;風(fēng)險;風(fēng)險控制

一、地方政府融資平臺及融資渠道概述

我國的分稅制改革催生了地方政府融資平臺，一方面，改革導(dǎo)致地方稅收收入減少，但與此同時，地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的職能并未減弱，在加之當(dāng)時財政轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制并不十分健全與完善，這就促使地方“自謀出路”，探索融資平臺建設(shè)，融資平臺應(yīng)運(yùn)而生。

國家相關(guān)機(jī)構(gòu)在發(fā)布相關(guān)法規(guī)條文中將地方政府融資平臺定義為具備地方政府投融資作用的平臺，包含相關(guān)的投融資公司;而理論界在相關(guān)理論研究中將其定義為地方政府出資建立，為實(shí)現(xiàn)政府職能而進(jìn)行融資的平臺?？傊胤秸谫Y平臺就是為了政府實(shí)現(xiàn)其發(fā)展公共事業(yè)、振興一方經(jīng)濟(jì)的政府職能而進(jìn)行籌募資金的平臺，由政府推進(jìn)建立，但是具有獨(dú)立的法人資格，通過正常的投融資經(jīng)營行為籌集資金。

按照承接的建設(shè)項目是否盈利可以分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性融資平臺。經(jīng)營性融資平臺是指承接盈利性的項目，平臺在經(jīng)營的過程中自負(fù)盈虧，獨(dú)立經(jīng)營;非經(jīng)營性的平臺則更加強(qiáng)調(diào)公益性，承接的建設(shè)項目基于公益目的，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，振興城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，主要依靠財政撥款。當(dāng)然，按照平臺的規(guī)模，承接項目的范圍與多寡，地方政府融資平臺還可分為大型和小型融資平臺。

從全國范圍來看，股權(quán)融資、信托融資、中期票據(jù)、城投債以及PPP模式也是地方政府融資的渠道，但是，平臺需要具備相應(yīng)的條件才能夠選擇上述的融資方式，所以，在融資的實(shí)際過程中，多數(shù)情況下平臺更多的還是選擇銀行貸款這一方式。

二、地方政府融資平臺的融資風(fēng)險分析

（一）地方政府資金短缺，融資壓力大

在新形勢下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚侔l(fā)展、健康發(fā)展，也就是說，地方政府的收入面臨下行的壓力，地方政府的資金收入減少;同時，財政轉(zhuǎn)移支付給付地方政府的財政資金也并不足以緩解地方政府資金短缺的壓力。另一方面，伴隨著政府權(quán)力的下移，地方政府在振興地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)地方公共服務(wù)設(shè)施方面具有了更多的自主權(quán)，也承擔(dān)著更多的職責(zé)，所以，在資金收入與資金需求存在較大差距的情況下，地方融資平臺就面臨巨大的融資壓力，也面臨著較大的融資風(fēng)險。

（二）融資渠道單一，過于依賴銀行貸款

當(dāng)前，從理論上來說，地方政府融資渠道雖然具有較多的選擇，但是在具體的融資選擇上，受平臺實(shí)際情況限制，銀行貸款還是作為主要的融資渠道選擇。依賴于銀行貸款，渠道單一，這將給融資平臺帶來較大的風(fēng)險，單一渠道不易分散風(fēng)險，一旦融資平臺經(jīng)營不善，將給地方政府帶來巨大的債務(wù)風(fēng)險，阻礙地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、阻礙政府促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能的實(shí)現(xiàn)。

（三）內(nèi)部管理機(jī)制不完善，管理責(zé)任不明晰

融資平臺是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，本應(yīng)該具備完善的公司管理制度與機(jī)制，但實(shí)際操作過程中，地方政府融資平臺往往由地方政府主持建立，行政色彩較濃。一方面表現(xiàn)在融資平臺內(nèi)部的管理機(jī)制不完善不健全，缺少相關(guān)的制度建設(shè)或制度執(zhí)行不到位，內(nèi)部管理機(jī)制不健全，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，缺乏制度的約束，組織機(jī)構(gòu)方面的制約。另一方面，平臺人員配置不合理等問題較為突出，管理責(zé)任不明晰，缺乏專業(yè)的投融資專業(yè)人才，對相關(guān)業(yè)務(wù)不夠熟練與精通，在日常業(yè)務(wù)操作過程中運(yùn)營不利，降低了融資平臺的融資效率，增加了融資平臺的融資風(fēng)險。

（四）杠桿作用被放大，債務(wù)風(fēng)險增加

前文提到，平臺的融資渠道單一，依賴于銀行貸款，而銀行貸款一般憑借的是地方政府的政府信用，在一項對地方政府融資平臺的調(diào)查研究中，其資產(chǎn)負(fù)債率非常高，也就是說，政府的資金獲得在很大程度上是依賴負(fù)債獲得的。與此同時，地方政府承接的項目一般都是當(dāng)?shù)氐墓不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性的項目，盈利性非常低，所以長期依賴負(fù)債負(fù)責(zé)資金導(dǎo)致平臺的債務(wù)風(fēng)險非常大，無法保證融資平臺的長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（五）內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制不健全

融資平臺是政府主導(dǎo)建設(shè)成立，在融資的日常運(yùn)營過程中更傾向于使用行政手段，多數(shù)情況下，平臺的債務(wù)由地方政府或者財政資金償還，也就說說，地方政府融資平臺更關(guān)注的是資金來源但對平臺負(fù)債率關(guān)注度則不夠，并未建立健全有效的負(fù)債預(yù)警機(jī)制，內(nèi)外部的監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致融資平臺的風(fēng)險增加，防控措施不到位，不利于平臺的持續(xù)健康穩(wěn)定運(yùn)營與發(fā)展。

三、地方政府融資平臺的風(fēng)險控制舉措

現(xiàn)在，我國正在經(jīng)歷全方面改革的重要時期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略如火如荼進(jìn)行，在這樣的國家形式、社會背景下，融資平臺作為為地方政府提供資金來源的重要部分，正日益發(fā)揮著重要的作用，對促進(jìn)一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)地方振興發(fā)展具有重要的意義。為使融資平臺獲得可持續(xù)健康經(jīng)營，控制融資風(fēng)險并進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型是地方政府融資平臺發(fā)展與穩(wěn)定的大勢所趨、必由之路。針對上述分析的融資平臺存在的風(fēng)險，本文提出如下風(fēng)險控制舉措。

（一）完善融資平臺的經(jīng)營管理機(jī)制

當(dāng)下，融資平臺大多由地方政府主持建設(shè)，其經(jīng)營管理與地方政府多有牽連，行政彩色較為濃重。融資平臺作為一個獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，在經(jīng)營管理過程中應(yīng)該按照現(xiàn)代企業(yè)的管理機(jī)制，建立完善的內(nèi)部組織架構(gòu)，根據(jù)融資平臺的規(guī)模設(shè)置相關(guān)的董事會、監(jiān)事會等部門。建立并完善平臺的制度建設(shè)，對其日常運(yùn)用管理、融資活動進(jìn)行明確的制度約束。根據(jù)職責(zé)需要，進(jìn)行合理的人員安排，界定人員管理與運(yùn)營責(zé)任，注重提高人員專業(yè)素質(zhì)，從而提高平臺的融資效率、資金使用率、降低負(fù)債，促進(jìn)平臺可持續(xù)經(jīng)營。

（二）拓寬融資渠道

渠道單一是地方政府融資平臺的重要風(fēng)險因素，依賴于銀行貸款很容易帶來債務(wù)風(fēng)險。為了分散因融資渠道單一而帶來的風(fēng)險，融資平臺應(yīng)積極探索適合平臺實(shí)際情況的融資渠道，如發(fā)行企業(yè)債，向符合條件的大眾進(jìn)行直接融資;可以與具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行合作，吸引市場資金的注入，共同開展公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，從而緩解地方政府的資金壓力，提高項目的運(yùn)行效率。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，積極探索PPP模式，探索與社會資金合作共同承接社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而降低融資平臺的融資風(fēng)險與壓力。

（三）建立債務(wù)風(fēng)險控制機(jī)制

防范并控制融資平臺的債務(wù)風(fēng)險能夠在很大程度上降低整個融資平臺的風(fēng)險，提高平臺的融資效率與效果。平臺應(yīng)該建立債務(wù)總體規(guī)?？刂茩C(jī)制，在承接建設(shè)項目或其他職責(zé)需要向銀行貸款的時候，應(yīng)該通過平臺內(nèi)部集體決策和專家論證的方式對平臺的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，結(jié)合平臺的實(shí)際情況，進(jìn)行全面的討論、充分的論證，依托平臺的相關(guān)數(shù)據(jù)對在負(fù)債的能力和規(guī)模做出盡可能客觀合理的判斷與決策，為平臺防范債務(wù)風(fēng)險奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

（四）建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

融資平臺應(yīng)當(dāng)建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，盡管前期已經(jīng)對債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了充分的論證與控制，但是融資平臺所處的內(nèi)外環(huán)境是不斷變化的，為進(jìn)一步防范融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，還應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。為了保證風(fēng)險預(yù)警的準(zhǔn)確性、合理性、客觀性，融資平臺應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采取系統(tǒng)與人雙重預(yù)警方式對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析判斷，綜合分析融資平臺的各項負(fù)債相關(guān)指標(biāo)，及時進(jìn)行分析與檢測，對融資平臺的負(fù)債情況進(jìn)行及時的檢測與控制，相關(guān)人員也應(yīng)該進(jìn)行相互的測算，輔助系統(tǒng)監(jiān)控，防控融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。

（五）完善內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，提高人員專業(yè)素質(zhì)

融資平臺的風(fēng)險防控，內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制也是關(guān)鍵，從內(nèi)部來說，應(yīng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)部門或指定專門的人員對融資平臺的運(yùn)營及融資操作進(jìn)行監(jiān)督，并保證監(jiān)督部門或人員的客觀性、獨(dú)立性。另外，強(qiáng)硬的人員專業(yè)素質(zhì)對融資平臺的風(fēng)險防控具有重要意義，所以融資平臺應(yīng)注重選聘或培養(yǎng)內(nèi)部人員的專業(yè)素養(yǎng)。

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