《外商投資法》鏗鏘落地

歷經(jīng)三次審議，《外商投資法》終獲通過。 3月15日上午，十三屆全國人大二次會議舉行閉幕會，以 2929票贊成、8票反對、8票棄權(quán)，如期表決通過《外商投資法》。這部法律定于2020年1月1日起生效實(shí)施，將取代《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》（下稱外資三法）成為中國利用外資的基礎(chǔ)性法律。2013年開始在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等區(qū)域探索對外商實(shí)行的準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，也將由此推向全國。

審議并表決通過《外商投資法》是十三屆全國人大二次會議唯一一項(xiàng)立法議程?！锻馍掏顿Y法》分為六章，包括總則、投資促進(jìn)、投資保護(hù)、投資管理、法律責(zé)任、附則，共42條。與3月8日提請審議的草案相比，最終通過的《外商投資法》增加一個條文，規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)保守履職過程中獲悉的商業(yè)秘密，并規(guī)定了相應(yīng)的罰則。此外在文字上作了一些細(xì)微改動。

《外商投資法》通過的重大歷史意義

《外商投資法》通過的重大歷史意義在于，其將取代已難以適應(yīng)新時代改革開放實(shí)踐需要的外資三法。外資三法制定于改革開放初期，主要規(guī)范外商投資企業(yè)的組織形式、組織機(jī)構(gòu)和生產(chǎn)經(jīng)營活動準(zhǔn)則，但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國特色社會主義法律體系的建立和不斷完善，外資三法的相關(guān)規(guī)范已逐步為《公司法》《合伙企業(yè)法》《民法總則》等法律所涵蓋；而外資三法混合了多個法律內(nèi)容，與其他法律法規(guī)常常出現(xiàn)重復(fù)甚至沖突。

此外，《外商投資法》也是實(shí)現(xiàn)中國積極擴(kuò)大開放，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。與2015年商務(wù)部拿出的征求意見稿相比，最終通過的《外商投資法》內(nèi)容上更側(cè)重于投資促進(jìn)和投資保護(hù)。在總則一章中就明確規(guī)定，國家對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。這是中國首次在法律層面確定，在外資準(zhǔn)入階段全面落實(shí)國民待遇加負(fù)面清單制度，外資準(zhǔn)入后原則上政府對內(nèi)外資實(shí)施一視同仁的公平與平等監(jiān)管。

在投資促進(jìn)一章中，《外商投資法》多次出現(xiàn)同等、公平、平等等表述?！锻馍掏顿Y法》規(guī)定，外商投資企業(yè)同等享受政府支持政策、平等參與標(biāo)準(zhǔn)化工作、公平參與政府采購活動、與內(nèi)資企業(yè)一樣享有融資便利。

投資保護(hù)一章對征收、資金轉(zhuǎn)出、技術(shù)合作、地方政府守約踐諾等熱點(diǎn)問題也均有涉及?！锻馍掏顿Y法》明確提出，國家對外國投資者的投資不實(shí)行征收；在特殊情況下，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對外國投資者的投資實(shí)行征收或者征用，征收、征用應(yīng)當(dāng)依照法定程序進(jìn)行，并及時給予公平、合理的補(bǔ)償；外國投資者在中國境內(nèi)的出資、利潤、資本收益、資產(chǎn)處置所得、知識產(chǎn)權(quán)許可使用費(fèi)、依法獲得的補(bǔ)償或者賠償、清算所得等，可以依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用行政手段強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù)等。

“這些促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)規(guī)則統(tǒng)一的規(guī)定，有利于貫徹一視同仁、平等對待的原則，營造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期和公平競爭的市場環(huán)境，也有利于我國各類企業(yè)平等參與，在全面開放新格局中實(shí)現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量的發(fā)展?！比珖舜蟪Ｎ瘯蔽瘑T長王晨3月8日作關(guān)于《外商投資法》草案說明時表示。

展望未來外資準(zhǔn)入制度，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院教授崔凡總結(jié)說，除了上市公司需要涉及證券監(jiān)管部門、投資國資企業(yè)可能需要涉及國有資產(chǎn)監(jiān)管部門，一般外資準(zhǔn)入可能涉及三項(xiàng)手續(xù)、兩個審查和一個信息報告：三項(xiàng)手續(xù)包括發(fā)改委管理的外商投資企業(yè)項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案手續(xù)、行業(yè)許可手續(xù)以及市場監(jiān)督管理部門的企業(yè)登記手續(xù)。兩個審查包括經(jīng)營者集中審查和外商投資安全審查。另外還有一個外商投資信息報告程序。

有傳承、有發(fā)展，更有創(chuàng)新

全國人大代表、立信會計(jì)師事務(wù)所董事長朱建弟3月13日接受采訪時表示，與過去“外資三法”相比，外商投資法草案有傳承、有發(fā)展，更有創(chuàng)新。

朱建弟認(rèn)為，外商投資法草案一是明確了對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理制度，把黨的十八大以來外資管理體制的重大改革成果通過立法予以鞏固，體現(xiàn)了“內(nèi)外資一致”的原則。

二是著力加強(qiáng)投資促進(jìn)和保護(hù)。外商投資法草案設(shè)立了投資促進(jìn)和投資保護(hù)的章節(jié)，有利于從法律層面為各級政府和機(jī)構(gòu)開展外商投資促進(jìn)工作提供明確的指引，也為外國投資者和外商投資企業(yè)維護(hù)自身合法權(quán)益提供更加堅(jiān)實(shí)的法律保障。

三是強(qiáng)調(diào)外資享受國民待遇。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，國家支持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策同等適用于外商投資企業(yè)。

四是提出如果外商的母國對中資企業(yè)采取歧視性的政策，中國也可以依法采取反制措施，為中資企業(yè)走出國門保駕護(hù)航提供了法律依據(jù)。

朱建弟認(rèn)為，堅(jiān)持“內(nèi)外資一致原則”有利于打造內(nèi)外資公平競爭的市場環(huán)境。

根據(jù)外商投資法草案第十三條，“國家根據(jù)需要，設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，或者在部分地區(qū)實(shí)行外商投資試驗(yàn)性政策措施，促進(jìn)外商投資，擴(kuò)大對外開放?！边@是否會給自貿(mào)區(qū)帶來新的發(fā)展機(jī)遇？對此，朱建弟向記者表示，我國現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)實(shí)行的外商投資負(fù)面清單制度本身就代表了中國外商投資管理模式的進(jìn)一步革新，代表了中國與國際化接軌的全新管理思維和理念。隨著自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)范圍的增多，再加上外商投資法的出臺，有了制度保障，肯定會為外商投資者帶來新一輪商機(jī)，也有利于國內(nèi)自貿(mào)區(qū)吸引各類高端要素資源，在區(qū)域內(nèi)高頻率流動、高效率配置、高能級聚合，形成化學(xué)反應(yīng)，推動深入融入全球化的高質(zhì)量發(fā)展。

展示改革開放的決心

實(shí)際上，這部被定位為外商投資基礎(chǔ)性法律的法律草案，早在2011年就開展了修法研究，2015年第一次公開征求意見，當(dāng)時法案名稱為《外國投資法》，全文18211字。

該法再次進(jìn)入公眾視野是在2018年3月4日，十三屆全國人大一次會議首場新聞發(fā)布會上，大會新聞發(fā)言人張業(yè)遂在介紹2018年立法項(xiàng)目時，透露全國人大常委會計(jì)劃將原來的“外資三法”整合，制定一部新的促進(jìn)和保護(hù)外商投資的基礎(chǔ)性法律。

9個月后，這部法律草案更名為《外商投資法》公開亮相，2018年12月26日，第十三屆全國人大常委會第七次會議對《中華人民共和國外商投資法（草案）》進(jìn)行初次審議，同一天，該草案在中國人大網(wǎng)公布，向社會征求意見，截止日期為2019年2月24日。

2019年1月29日至30日，十三屆全國人大常委會加開一次常委會會議，再次審議了《外商投資法》草案。

根據(jù)全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定，“全國人民代表大會常務(wù)委員會會議一般每兩個月舉行一次；有特殊需要的時候，可以臨時召集會議?！睂?shí)踐中，全國人大常委會會議一般在雙月下旬舉行，有時延至下月上旬。專門加開一次常委會會議審議《外商投資法》草案，足見議題的重要性。

在全國人大常委會對《外商投資法》草案兩次審議后，決定將《外商投資法》草案提請十三屆全國人大二次會議審議。

在改革開放40年后的關(guān)節(jié)點(diǎn)上，全國人代會上審議《外商投資法》，除立法加速的動因外，更為重要的是展示中國堅(jiān)定不移擴(kuò)大對外開放以及將改革進(jìn)行到底的決心。

三法合一

改革開放以后，外商在中國境內(nèi)投資分為中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外商獨(dú)資經(jīng)營企業(yè)三類，被稱為“三資企業(yè)”。

對外開放離不開完善的法治環(huán)境，法治的保障也是對外開放經(jīng)濟(jì)體系不可或缺的。改革開放之初，中央高層就意識到這個問題。

1979年，中國頒布實(shí)施《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，1986年和1988年又相繼出臺《外資企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》，三部法律被統(tǒng)稱為“外資三法”?？梢哉f“外資三法”在中國改革開放初期以及在利用外資和擴(kuò)大改革開放的過程中作出了重大貢獻(xiàn)。

四十年來，在一些重大歷史節(jié)點(diǎn)，“外資三法”都曾進(jìn)行過微調(diào)。

雖經(jīng)修改，但隨著國內(nèi)外形勢發(fā)展變化，“外資三法”已經(jīng)難以適應(yīng)全面深化改革和進(jìn)一步擴(kuò)大開放的需要，更為突出的問題是，“外資三法”已經(jīng)與開放型的經(jīng)濟(jì)體制很難相適應(yīng)。于是，“三法合一”的呼聲開始出現(xiàn)。

在長期參與外商投資法研究和起草的商務(wù)部研究院外資研究所所長馬宇看來，一方面，國內(nèi)和國際規(guī)則都發(fā)生了很大變化；另一方面，90年代以后，中國出臺了《公司法》《合同法》等專項(xiàng)法規(guī)，與“外資三法”的部分內(nèi)容難以銜接?！氨浦覀儽仨氁獙υ瓉淼姆蛇M(jìn)行一種顛覆性的糾正”。

2011年，馬宇受命開始修法研究工作。2012年，作為主要撰寫人，馬宇提交了一份對“外資三法”的修法可行性研究報告。此后，修法工作正式提上日程。

立法提速背后

進(jìn)入全國人大立法程序，《外商投資法》如同安裝了加速器一般，加快了進(jìn)程。按照計(jì)劃，在兩個多月時間里，不但要完成意見征集工作，還將結(jié)合這些意見建議和兩次全國人大常委會審議的情況，對草案進(jìn)行修改完善，提交3月5日召開的十三屆全國人大二次會議審議。

在中國政法大學(xué)教授孔慶江看來，《外商投資法》立法進(jìn)程加速，既表明體制內(nèi)外對這樣一部法的強(qiáng)烈期待，也表明參與立法工作的人大代表和有關(guān)人士對主要問題已達(dá)成或基本達(dá)成共識，更體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)和決策層對目前草案大致肯定。

但他同時強(qiáng)調(diào)，這一切應(yīng)該跟對外開放的大環(huán)境有關(guān)，特別是中美旨在解決貿(mào)易摩擦的談判處于關(guān)鍵階段。“畢竟，一部高水平的《外商投資法》本來就體現(xiàn)了對進(jìn)一步推進(jìn)體制改革和市場開放的承諾，也是高水平的體制改革和市場開放的標(biāo)志?！?/p>

在孔慶江看來，隨著對外開放的深入和貿(mào)易摩擦的爆發(fā)，在外資領(lǐng)域里進(jìn)一步開放并以法律形式將改革開放的方向固定下來，已成為迫切需要。

馬宇也表達(dá)了類似的看法，在他看來，此次立法進(jìn)程加快也是出于一些現(xiàn)實(shí)關(guān)切問題的需要。比如貿(mào)易談判時涉及一些貿(mào)易和投資的路徑，實(shí)際上是跟投資問題聯(lián)系在一起。再如知識產(chǎn)權(quán)問題、國民待遇問題，實(shí)際上也是貿(mào)易的公平競爭問題。此外，WTO改革中也牽涉到很多貿(mào)易規(guī)則和投資規(guī)則，如競爭規(guī)則、政府采購、具體的信息產(chǎn)品、服務(wù)貿(mào)易等問題都跟投資掛鉤。

除了多邊貿(mào)易體制之外，類似TPP等區(qū)域貿(mào)易體制，以及一些新的雙邊貿(mào)易協(xié)定，中國要加入進(jìn)去，必須建立與之相適應(yīng)的法律體系，“即使現(xiàn)在不修法，今后要想加入更高層次的雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定，也必須進(jìn)行修法?！瘪R宇說。

與上次不同，此次《外商投資法》草案直接通過全國人大名義征求意見，并提請全國人代會審議，這也使得《外商投資法》上升到全國立法層面。

為此，《外商投資法》在提交全國人大常委會進(jìn)行二審時，全國人大常委會法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人曾向媒體作過解釋，《外商投資法》屬于新的外資基礎(chǔ)性法律，有關(guān)規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)外商投資行為和活動的內(nèi)容將納入《外商投資法》。按照統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)的精神，制定《外商投資法》，需要廢止“外資三法”。

此外，由于“外資三法”都是由全國人民代表大會會議審議通過的。根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，對于全國人民代表大會制定的法律，需要廢止的，只能由全國人民代表大會決定。因此，《外商投資法》需要由全國人民代表大會審議和通過。

在孔慶江看來，《外商投資法》上升到全國立法層面還有一個原因，就是“全國人大作為最高權(quán)利機(jī)關(guān)制定《外商投資法》，在一定程度上更加體現(xiàn)對外開放和外資立法的嚴(yán)肅性”。