政策網(wǎng)絡(luò)視角下江蘇高考“十年五改”原因分析及對(duì)策研究

吳熒秋

摘 要：江蘇高考改革政策多變，政府、專家、民眾等主體在政策制定中分別扮演者不同的角色，共同推動(dòng)了政策的調(diào)整。本文針對(duì)高考政策調(diào)整背后的多重因素，在政策網(wǎng)絡(luò)的理論框架下，運(yùn)用羅茨模型、話語(yǔ)權(quán)理論、網(wǎng)絡(luò)分析辦法等進(jìn)行分析。不僅如此，本文還基于制度決策理論、過(guò)程模型等理論，為政策網(wǎng)絡(luò)背景下如何進(jìn)行政策制定提供了多條建議。

關(guān)鍵詞：高考改革政策，政策網(wǎng)絡(luò)理論，主體因素

一、政策變革因素分析-------基于政策網(wǎng)絡(luò)理論

（一）政策網(wǎng)絡(luò)理論

政策網(wǎng)絡(luò)理論的概念可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行定義，分別是政策主體、政策資源、國(guó)家自主性和網(wǎng)絡(luò)治理。

政策主體視角認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)就是公私行動(dòng)者之間的一種關(guān)系模式?；蚴?，彼此相互依賴的行動(dòng)者之間在某種程度上穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系類型，以及在此基礎(chǔ)上形成的政策問(wèn)題和政策方案。

資源依賴視角認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)過(guò)程是行動(dòng)者資源相互交換的過(guò)程。貝森將政策網(wǎng)絡(luò)定義為一群或復(fù)雜的組織因資源依賴而彼此結(jié)盟，因資源依賴中斷而相互區(qū)別。

國(guó)家主體性視角指出，當(dāng)利益集團(tuán)與政府交換信息以獲得利益集團(tuán)在政策領(lǐng)域中的利益時(shí)就產(chǎn)生了政策網(wǎng)絡(luò)。

從網(wǎng)絡(luò)治理的視角出發(fā)，可以將政策網(wǎng)絡(luò)理解為政策參與者為了使公共政策能夠朝向自己預(yù)期的利益方向而與其他政策參與者進(jìn)行互動(dòng)博弈的模式關(guān)系。

政策網(wǎng)絡(luò)有三種類型，而其中應(yīng)用最廣泛的便是羅茨模型。英國(guó)學(xué)者羅茨系統(tǒng)的建構(gòu)起了政策網(wǎng)絡(luò)的理論框架，根據(jù)利益的相關(guān)性、參與成員的數(shù)量與穩(wěn)定性以及是公共的還是私人的等標(biāo)準(zhǔn)，他提出了政策網(wǎng)絡(luò)的五種類型：政策社群、專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)、府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)。這五大網(wǎng)絡(luò)分別有自己的特征，在政策制定活動(dòng)中這五個(gè)次系統(tǒng)之間基本上是一個(gè)從宏觀政策到微觀政策的分布。

（二）案例介紹-----影響高考政策的主體因素

1.專家因素

在江蘇高考政策調(diào)整的過(guò)程中，專家是其中非常重要的推動(dòng)力量。一方面，專家是制定政策的一部分。案例中08年政策改革時(shí)，相關(guān)負(fù)責(zé)人找到了南師大課程專家，要求其在一星期內(nèi)設(shè)計(jì)出新高考方案，盡管他最終因?yàn)榉磳?duì)而逐漸被邊緣化，但也從側(cè)面反映出相關(guān)專家是政策制定的重要組成部分。另一方面，專家也能間接的參與政策制定。例如生物學(xué)院士就通過(guò)上書(shū)提高了生物在高考中的地位，盡管只是坊間傳言，但也側(cè)面驗(yàn)證了該渠道的存在。

2.政府官員意志因素

在歷次高考政策調(diào)整中，政府官員的意志是至關(guān)重要的。首先每次改革的目的都是政府官員或負(fù)責(zé)人對(duì)高中生的主觀理解和希望，認(rèn)為他們應(yīng)該是通才或其他。當(dāng)政府官員對(duì)政策認(rèn)識(shí)傾向于向美國(guó)學(xué)習(xí)時(shí)，就不顧中國(guó)的特殊性，完全按自身認(rèn)識(shí)制定政策。

3.地方與中央關(guān)系因素

江蘇省委書(shū)記在高考座談會(huì)上揭露：“大體相當(dāng)”江蘇執(zhí)行的最嚴(yán)格，分流的最好，但是犧牲了人民群眾的滿意度。我們不能為了好看，為了得到表?yè)P(yáng)......。這句話中，“為了得到表?yè)P(yáng)”隱晦的指出了江蘇高考政策的頑疾。一直以來(lái)，中央下發(fā)的關(guān)于高考的各項(xiàng)意見(jiàn)江蘇都嚴(yán)格執(zhí)行，甚至不惜損害人民利益。

4.群眾意見(jiàn)因素

在江蘇高考政策調(diào)整過(guò)程中，群眾的力量也發(fā)揮了不小的作用。群眾意見(jiàn)作用發(fā)揮最典型的是2016年江蘇減招事件，群眾齊聚政府門前，表達(dá)了對(duì)高考錄取政策的不滿。盡管減招事件沒(méi)有直接推動(dòng)高考政策調(diào)整，但是不可否認(rèn)它加速了高考改革的步伐。

（三）理論分析

1.主體影響因素構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò)

之前對(duì)政策制定影響因素的分析主要采用多元主義或和統(tǒng)合主義二分法，這二者的局限在于對(duì)影響政策的因素分析不夠全面，并且是孤立的去看待各個(gè)因素間的關(guān)系。政策網(wǎng)絡(luò)分析則不同。

有關(guān)江蘇08年高考政策的失敗，政策網(wǎng)絡(luò)中的在政策社群網(wǎng)絡(luò)對(duì)此能夠進(jìn)行較為清晰的解釋。政策社群網(wǎng)絡(luò)是建立在共同完成相關(guān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，一般是某一政策相關(guān)的政府部門和相關(guān)的參與者。在江蘇高考政策中主要的政策社群就是教育廳。高考政策中，江蘇省教育廳共同完成的相關(guān)責(zé)任主要是“大體相當(dāng)”和擴(kuò)大中西部招生?！按篌w相當(dāng)”是教育部提出的關(guān)于普職的要求，江蘇在這方面執(zhí)行的最嚴(yán)格、分流的最好。由于在政策社群網(wǎng)絡(luò)中，成員之間是橫向的依賴關(guān)系，因此當(dāng)教育廳執(zhí)行系列不當(dāng)政策時(shí)，政策社群參與者不會(huì)提出反對(duì)，因?yàn)楸舜碎g是一榮俱榮的依存關(guān)系。

2.基于共同話語(yǔ)的政策網(wǎng)絡(luò)與政策制定

首先是政府官員努力獲得政策制定的話語(yǔ)霸權(quán)。在歷次高考政策調(diào)整過(guò)程中，政府始終對(duì)高考政策運(yùn)用自身的話語(yǔ)體系進(jìn)行解釋。2000年改革方案出臺(tái)，政府官員說(shuō)高中生應(yīng)該成為全面發(fā)展的通才。2002年方案出臺(tái)后，政府同樣對(duì)其進(jìn)行了說(shuō)明，指出兼具文理素養(yǎng)的學(xué)生視野更開(kāi)闊、創(chuàng)造性更強(qiáng)。無(wú)論是哪種說(shuō)法，都是政府這個(gè)行為者為自己在政策制定中的話語(yǔ)霸權(quán)進(jìn)行解釋，提高自己的知識(shí)性與合法性。

其次是專家也積極謀取高考政策制定中的話語(yǔ)權(quán)。較為極端的是坊間傳聞的某生物學(xué)院士成功“上位”，為生物在高考中的地位發(fā)聲，成功謀取到話語(yǔ)權(quán)。其他有關(guān)專家諸如南京大學(xué)高等教育研究所所所長(zhǎng)、南京大學(xué)五位院士在專家座談會(huì)上積極發(fā)聲。

最后是普通民眾，他們?cè)谡呔W(wǎng)路中的話語(yǔ)權(quán)普遍較低，但是隨著我國(guó)民主程度的逐漸挺高，民眾也逐漸謀求政策網(wǎng)絡(luò)中的話語(yǔ)權(quán)。由于話語(yǔ)并不是簡(jiǎn)單的語(yǔ)言，而是包含了規(guī)則，是共同的術(shù)語(yǔ)和概念。這樣的術(shù)語(yǔ)和概念普通民眾是較難形成的，他們只能通過(guò)直接的語(yǔ)言表達(dá)自己的政治訴求，因此話語(yǔ)權(quán)較小。

哈爾杰提出從話語(yǔ)分析的視角來(lái)解讀政策網(wǎng)絡(luò)，非常重要的一部分就是通過(guò)制度對(duì)話語(yǔ)進(jìn)行限制、規(guī)范和解釋。這一模型是行為者通過(guò)話語(yǔ)對(duì)制度施加影響，進(jìn)而進(jìn)行問(wèn)題建構(gòu)和對(duì)策建構(gòu)，同時(shí)，制度也對(duì)話語(yǔ)進(jìn)行限制和結(jié)構(gòu)化。最后這一部分非常重要，江蘇高考政策改革的失敗，其中一大原因便是在于缺乏良好的制度對(duì)話語(yǔ)權(quán)進(jìn)行約束。

從高考政策負(fù)責(zé)人能夠輕易的將自己不合乎實(shí)際的政策理想轉(zhuǎn)化為具體政策，便能看出對(duì)政策理想的話語(yǔ)缺乏一定的制度約束，無(wú)法用制度將政策理想中不切實(shí)際的部分限制或過(guò)濾，而是讓其直接轉(zhuǎn)化為政策。

3.網(wǎng)絡(luò)分析法與政府定位

政策網(wǎng)絡(luò)背景下，對(duì)政策運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)分析法進(jìn)行探究，需要對(duì)政府當(dāng)前在政策中的角色有清晰的認(rèn)識(shí)。在網(wǎng)絡(luò)分析法中，網(wǎng)絡(luò)自身在很大程度上解釋的是個(gè)體和組織的行為。任何復(fù)雜政治系統(tǒng)的基本單位不是個(gè)人，而是社會(huì)行為者的位置或角色以及這些位置間的關(guān)系或聯(lián)系。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，行動(dòng)者的位置是基本分析理念。處于網(wǎng)絡(luò)交流和資源交換中心位置的行動(dòng)者參與的政策事件比外圍行動(dòng)者多。毫無(wú)疑問(wèn)，案例中處于交流和資源交換中心位置的行動(dòng)者便是教育廳，他們?cè)谡麄€(gè)高考政策調(diào)整中擁有極高的參與度。網(wǎng)絡(luò)中在鼓勵(lì)行動(dòng)者進(jìn)入政策過(guò)程的同時(shí)又會(huì)抑制一部分行動(dòng)者參與公共政策。

二、調(diào)整公共政策建議

（一）正視政策網(wǎng)絡(luò)存在

無(wú)論是政府還是民眾，都要理性的正視利益集團(tuán)的存在。盡管我們一直認(rèn)為我國(guó)不存在利益集團(tuán)，公共政策都是由政府基于公共利益制定的，然后由行政部門加以實(shí)施，然而隨著時(shí)代的發(fā)展，我們?cè)絹?lái)越無(wú)法否認(rèn)這其中存在著各方的利益之爭(zhēng)。各利益主體通過(guò)所分配的資源，用各種手段影響公共政策的制定。我國(guó)的公民社會(huì)得到長(zhǎng)足的發(fā)展，眾多民間組織也成為影響政府決策的重要因素。目前，專家學(xué)者已經(jīng)逐漸用政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)分析相關(guān)的改革和政治。作為政府，不能對(duì)有意忽視或輕視社會(huì)力量，阻止或限制其參與政策制定和調(diào)整。政府正視政策網(wǎng)絡(luò)的存在，有助于認(rèn)清自身不足，考慮各方意見(jiàn)，進(jìn)而審慎決策，避免類似于江蘇十年四改十年未改的政策調(diào)整悲劇。

（二）完善制度，保障參與成果轉(zhuǎn)化

完善制度的最終目的是為了保障政策網(wǎng)絡(luò)中的有效建議轉(zhuǎn)化成政策內(nèi)容。廣開(kāi)言路并不意味著政策內(nèi)容的完善，必須對(duì)其進(jìn)行一定的制度保障。根據(jù)制度主義決策模型，新制度主義認(rèn)為表達(dá)出來(lái)的偏好與真正的偏好之間存在差異。這一點(diǎn)在官員和專家身上都很常見(jiàn)。新制度主義認(rèn)為政治決策不是建立在個(gè)體偏好聚集的基礎(chǔ)上，而是決策規(guī)則直接影響到政治后果，政治決策不能還原為個(gè)體偏好。

現(xiàn)階段，我國(guó)在政策制定方面需加強(qiáng)的制度包括專家聽(tīng)證會(huì)制度、官員政策思想可行性驗(yàn)證制度、連接群眾與政府意見(jiàn)交換的相關(guān)制度以及地方落實(shí)中央要求的系列制度。唯有這樣，政策參與才不會(huì)變成一場(chǎng)虛假的狂歡，而是有現(xiàn)實(shí)成果的頭腦風(fēng)暴，讓參與主體擁有一定的價(jià)值感。擁有話語(yǔ)權(quán)更要擁有決策權(quán)。當(dāng)然，這一切的前提是政府要能建立有效的組織機(jī)構(gòu)，形成順暢的溝通協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，使政策參與者能夠快速便利的接收、交流各種信息資源以及觀點(diǎn)意見(jiàn)。

完善制度不僅僅是在政策制定過(guò)程。根據(jù)過(guò)程模型以及瓊斯的階段理論，完整的政策包括問(wèn)題認(rèn)定、政策發(fā)展、政策執(zhí)行、政策評(píng)估以及政策終結(jié)。因此，無(wú)論是在問(wèn)題進(jìn)入政府議程中還是向政府反饋計(jì)劃評(píng)估成果，都必須有完善的制度予以保障。

（三）清醒認(rèn)識(shí)，明確政策服務(wù)主體

當(dāng)前，不少政府對(duì)政策服務(wù)主體缺乏清醒的認(rèn)識(shí)，甚至錯(cuò)將中央當(dāng)作其政策服務(wù)主體。所謂政策目標(biāo)群體是指那些由于政策的強(qiáng)制性而必須對(duì)其自身的行為模式重新進(jìn)行調(diào)適的群體，又稱政策對(duì)象。政策能否達(dá)到目的，既不是政策制定者一廂情愿的事情，也不是政策執(zhí)行者能夠完全決定的事情，它與政策目標(biāo)群體有直接關(guān)系。 既然如此，政策目標(biāo)群體必然不是上級(jí)更不是中央，而是普通的人民群眾。

政策制定者要始終明確政策服務(wù)主體，準(zhǔn)確定位政策目標(biāo)群眾，而不是通過(guò)犧牲目標(biāo)群體的利益來(lái)討好錯(cuò)誤的政策服務(wù)主體，進(jìn)而滿足個(gè)人利益。

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