垃圾焚燒項目的市場競爭問題與對策研究

盧靜，辛璐，張淑山，徐志杰，趙云皓*

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.中國五礦集團(tuán)有限公司，北京 100010）

引言

近年來，隨著垃圾焚燒技術(shù)和裝備的日趨成熟，產(chǎn)業(yè)鏈條、骨干企業(yè)和建設(shè)運行管理模式逐步形成，行業(yè)市場競爭形勢愈加嚴(yán)峻。2017年以來，我國垃圾處理的政府補(bǔ)貼費用呈現(xiàn)大幅下降狀態(tài)，垃圾焚燒發(fā)電項目的垃圾處理費中標(biāo)價卻屢創(chuàng)新低，行業(yè)價格呈現(xiàn)“斷崖式”跌落情形。一些地方頻繁發(fā)生垃圾處理費低價競爭的現(xiàn)象，如江蘇新泰垃圾焚燒項目報出48元/t，西安藍(lán)田生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項目中標(biāo)價格37元/t，安徽蚌埠垃圾焚燒項目中標(biāo)價格為26.8元/t，高郵垃圾焚燒項目中標(biāo)價為26.5元/t，浙江紹興垃圾焚燒項目中標(biāo)報價為18元/t[1]，再次刷新了行業(yè)底線。單從中標(biāo)價格上雖不能簡單判定就是惡性低價競爭，但偏離項目成本價格的惡性低價競標(biāo)現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起管理和行業(yè)部門的高度重視和警惕。

1 惡性低價競爭的主要影響

惡性低價競爭本質(zhì)上是社會資本方以低于成本價中標(biāo)，后續(xù)通過偷工減料、以次充好，降低工程質(zhì)量或運營服務(wù)質(zhì)量；通過變更工程設(shè)計，追加項目投資；蓄意延長工期、高價索賠，迫使實施機(jī)構(gòu)變更合同等方式，獲得市場占有率或高額利潤的一種不良現(xiàn)象[2]。長此以往，惡性低價競爭問題必將對垃圾焚燒處理設(shè)施穩(wěn)定達(dá)標(biāo)運行帶來嚴(yán)重隱患，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”問題日益凸顯，嚴(yán)重影響生活垃圾焚燒處理行業(yè)健康有序發(fā)展。主要影響和危害包括：

1.1 增加合同違約隱患

1）社會資本方在低價中標(biāo)后，通過“二次經(jīng)營”追加投資來保障有效利潤。社會資本方在工程施工中通過設(shè)計變更或工程量變更來增加投資，以“低價中標(biāo)、高價結(jié)算”的方式保障工程利潤。2）社會資本方故意拖延項目進(jìn)度或服務(wù)時間，惡意增加實施機(jī)構(gòu)進(jìn)度壓力，迫使業(yè)主單位妥協(xié)不合理的要求。但并不是所有的“二次經(jīng)營”行為或“蓄意拖延”行為都能得到實施機(jī)構(gòu)的支持或妥協(xié)。因此容易引發(fā)合同違約問題，出現(xiàn)“豆腐渣”工程、“半拉子”工程。

1.2 降低服務(wù)質(zhì)量與水平

1）惡性低價中標(biāo)會助長社會資本方以次充好，極易引發(fā)工程建設(shè)項目安全質(zhì)量隱患。社會資本方以最低價中標(biāo)的方式獲得工程項目，為獲得較高利潤，往往以次充好、偷工減料，以犧牲工程質(zhì)量的方式降低工程成本，創(chuàng)造盈利空間。2）影響項目運營過程中的穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。低于成本價中標(biāo)的社會資本方往往在工藝選擇、設(shè)備選型等硬件選擇上難以達(dá)到技術(shù)要求，造成部分項目實施中偏離規(guī)范要求，項目運營后難以保障環(huán)境效果。

1.3 擾亂行業(yè)市場秩序

1）嚴(yán)重挫傷企業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新的積極性。惡性低價競爭行為嚴(yán)重削弱了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)研發(fā)的能力，增加企業(yè)對價格戰(zhàn)的依賴性，使得處于惡性競爭行業(yè)中的企業(yè)沒有更多資金、資源用于新產(chǎn)品和新技術(shù)的研究開發(fā)，導(dǎo)致行業(yè)中的企業(yè)始終處于產(chǎn)品同質(zhì)性競爭的價格戰(zhàn)惡性循環(huán)中[3、4]。2）擾亂市場正常的營商環(huán)境。部分社會資本不計后果，競相降價的跑馬圈地行為，嚴(yán)重?fù)p害行業(yè)整體利益，甚至導(dǎo)致整個行業(yè)的衰退。

2 惡性低價競爭問題原因分析

隨著垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)逐漸成為我國垃圾處理最具綠色環(huán)保效益、產(chǎn)業(yè)競爭力及規(guī)模化發(fā)展前景的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，基本形成了投資運營、設(shè)計咨詢、工程施工、設(shè)備制造等一整套產(chǎn)業(yè)體系，形成一批具有較強(qiáng)競爭力的市場主體。從行業(yè)發(fā)展的生命周期判斷，垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)逐步進(jìn)入行業(yè)發(fā)展的成熟期階段，這一時期的突出特征表現(xiàn)為市場需求增長率有所放緩，技術(shù)路線成熟，行業(yè)特點與競爭狀況清晰穩(wěn)定，行業(yè)盈利能力下降，新產(chǎn)品和新用途開發(fā)更為困難，行業(yè)進(jìn)入壁壘較高。因此，在市場競爭愈發(fā)激烈的情況下，容易引發(fā)惡性低價競爭問題。除了行業(yè)生命周期發(fā)展本身的原因，更有來自監(jiān)管部門與懲戒制度不嚴(yán)、績效考核不完善、招投標(biāo)過程不規(guī)范、行業(yè)引導(dǎo)機(jī)制不健全等問題，不利于垃圾焚燒行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

2.1 運行監(jiān)管和懲戒力度不足

1）項目建設(shè)進(jìn)度與政府監(jiān)管能力不匹配[5]。隨著各地市場對垃圾焚燒處理的需求持續(xù)增加，大批垃圾焚燒發(fā)電項目上馬建設(shè)。但由于地方管理部門的監(jiān)管能力和水平跟不上，對項目后期的運行監(jiān)管或懲罰力度不夠，缺乏有力的追責(zé)機(jī)制，致使違法成本過低，導(dǎo)致企業(yè)心存僥幸，低水平建設(shè)運營和超標(biāo)排放等違法現(xiàn)象頻發(fā)。2）合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)[6]。部分垃圾焚燒企業(yè)為爭奪市場占有率[7]，以資本逐利為目的，先低價中標(biāo)，中標(biāo)后又無力履行合同，通過更改設(shè)計方案、追加投資等方式以實現(xiàn)更高工程利潤。3）垃圾焚燒項目的信息公開制度、公眾監(jiān)督機(jī)制尚未建立健全，責(zé)任追究機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致垃圾焚燒項目惡性低價競爭現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.2 政府付費與項目績效掛鉤不夠

垃圾焚燒項目的投資回報來源主要有上網(wǎng)電費和垃圾處理服務(wù)費兩種。其中垃圾焚燒上網(wǎng)電價執(zhí)行全國統(tǒng)一的垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價每千瓦時0.65元，其余超出上網(wǎng)電量執(zhí)行當(dāng)?shù)赝惾济喊l(fā)電機(jī)組上網(wǎng)電價。垃圾處理服務(wù)費通常是實施機(jī)構(gòu)引入市場競爭機(jī)制，經(jīng)過項目的招投標(biāo)工作確定。但由于缺乏績效考核機(jī)制，或項目運行效果與垃圾處理服務(wù)費掛鉤和聯(lián)動不夠，導(dǎo)致行業(yè)同質(zhì)化競爭嚴(yán)重。社會資本以低于成本價格中標(biāo)項目，往往通過降低工程和采購設(shè)備質(zhì)量、以次充好、偷工減料等行為來平衡項目建設(shè)與運行成本，從而影響項目的穩(wěn)定達(dá)標(biāo)運營，激化鄰避沖突[9]。

2.3 招標(biāo)評標(biāo)過于注重價格

根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（2017年修正）、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》相關(guān)規(guī)定，最低評標(biāo)價法是指以價格為主要因素確定中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法，即在能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求前提下，提出最低報價的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選人或者中標(biāo)人的評標(biāo)方法。最低評標(biāo)價法適用于標(biāo)準(zhǔn)定制商品及通用服務(wù)項目。垃圾焚燒項目行業(yè)技術(shù)準(zhǔn)入門檻高，垃圾焚燒爐規(guī)范操作、煙氣處理和滲濾液處理技術(shù)要求嚴(yán)格?！暗蛢r中標(biāo)”雖適用于我國現(xiàn)行的招投標(biāo)法律法規(guī)，但“低價中標(biāo)”不能簡單等同于“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法”[9]。然而，在項目實際操作過程中，部分地方政府在本地財政收入緊縮、負(fù)債高及償債能力低的條件下，篩選企業(yè)時更傾向于將最低價作為首要考慮因素，而忽視項目公司的環(huán)境技術(shù)、產(chǎn)品質(zhì)量和運營維護(hù)水平等長期穩(wěn)定因素。更有個別地方實施機(jī)構(gòu)不作為、亂作為，不科學(xué)客觀地甄別項目差異，一律要求本地垃圾焚燒項目攔標(biāo)價不能高于周邊地區(qū)近期最低中標(biāo)價格，亂用錯用招標(biāo)投標(biāo)要求，過于看重商務(wù)報價，而對項目的技術(shù)標(biāo)評價重視不夠。

2.4 行業(yè)規(guī)范引導(dǎo)機(jī)制不健全

1）行業(yè)促進(jìn)政策多，行業(yè)規(guī)范引導(dǎo)機(jī)制少。我國陸續(xù)出臺垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價，增值稅、企業(yè)所得稅稅收等優(yōu)惠政策（垃圾焚燒項目重點扶持政策匯總見下表），行業(yè)發(fā)展環(huán)境較好。但總體來看，關(guān)于現(xiàn)階段垃圾焚燒項目的市場規(guī)范政策相對缺失，行業(yè)規(guī)范引導(dǎo)機(jī)制不足。2）行業(yè)合同體系不完善。調(diào)價機(jī)制設(shè)計不嚴(yán)謹(jǐn)，社會資本先低價中標(biāo)，后跟實施機(jī)構(gòu)談判頻繁調(diào)價。3）合同履行不嚴(yán)格。社會資本方低價中標(biāo)后不履行合同，隨意更改設(shè)計方案、追加投資，或不按規(guī)范運行。

垃圾焚燒項目重點扶持政策匯總表

3 遏制惡性低價競爭的對策建議

結(jié)合現(xiàn)有或即將實施的政策要求，圍繞惡性低價競爭問題與原因，在垃圾焚燒項目的招投標(biāo)、合同履約、建設(shè)運行監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取倒逼和引導(dǎo)雙重措施，從嚴(yán)格監(jiān)管與責(zé)任追究、推行按效付費、完善招投標(biāo)與履約、建立行業(yè)規(guī)范引導(dǎo)機(jī)制等方面提出相關(guān)建議，著力營造公平競爭的市場環(huán)境，提升技術(shù)與運營管理水平，強(qiáng)化行業(yè)發(fā)展引導(dǎo)與監(jiān)督，促進(jìn)行業(yè)健康有序發(fā)展。

3.1 嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，倒逼項目相關(guān)方落實責(zé)任

針對企業(yè)運行監(jiān)管力度不夠，信息公開、公眾監(jiān)督機(jī)制尚不健全，責(zé)任追究機(jī)制尚未建立等問題，建議：1）對中標(biāo)社會資本方而言，嚴(yán)格落實責(zé)任追究制[10]。應(yīng)對擾亂招投標(biāo)市場的企業(yè)或個人，禁止其一定年限內(nèi)參與政府投資項目的投標(biāo)活動。落實質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，質(zhì)量不合格企業(yè)和責(zé)任人將納入失信名單，被多部門聯(lián)合懲戒。嚴(yán)格落實信息公開要求，按照“裝、樹、聯(lián)”管理要求，做好生活垃圾焚燒廠要依法安裝污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備、廠區(qū)門口樹立顯示屏實時公布污染物排放和焚燒爐運行數(shù)據(jù)、自動監(jiān)測設(shè)備與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)，主動公布運行基本情況，公開污染物排放數(shù)據(jù)，接受公眾監(jiān)督。2）對實施機(jī)構(gòu)而言，加大對垃圾焚燒廠監(jiān)管力度。對于中標(biāo)價格明顯低于預(yù)期的企業(yè)要給予重點關(guān)注，加大監(jiān)管頻次，建立全過程、多層級監(jiān)管體系，杜絕違法排放和造假行為。通過駐場監(jiān)管、公眾監(jiān)督等手段，采用信息化、互聯(lián)網(wǎng)+等方式實現(xiàn)全過程監(jiān)管。加強(qiáng)全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理管理信息系統(tǒng)上報工作，所有規(guī)劃、在建和運行的焚燒項目必須將相關(guān)信息錄入信息系統(tǒng)并及時更新。嚴(yán)格落實責(zé)任追究制，對存在惡性低價中標(biāo)的項目，對其實施機(jī)構(gòu)相關(guān)人員實行責(zé)任追究制度。

3.2 推行按效付費，嚴(yán)控建設(shè)與運營服務(wù)質(zhì)量

針對垃圾焚燒企業(yè)專業(yè)技術(shù)與運營服務(wù)門檻不高、同質(zhì)化競爭嚴(yán)重、惡性降低建設(shè)與運行成本等問題，建議：1）建立行業(yè)績效評價體系。倒逼企業(yè)服務(wù)質(zhì)量、效率與行業(yè)準(zhǔn)入門檻的提高。依據(jù)《生活垃圾焚燒廠運行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》和《生活垃圾焚燒廠評價標(biāo)準(zhǔn)》要求，制定垃圾焚燒項目績效考核辦法和實施細(xì)則，完善生活垃圾處理設(shè)施考核評價工作。引入第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，建立專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)激勵約束機(jī)制，以提高績效評價的科學(xué)性、公正性和權(quán)威性。2）實行付費與績效評價結(jié)果掛鉤，倒逼企業(yè)通過提高項目運維環(huán)境績效獲得合理收益。根據(jù)國家政策要求，對政府參與的垃圾焚燒項目全面實施PPP模式。同時，將按效付費作為垃圾處理項目主要的付費機(jī)制，下一步將制定垃圾焚燒項目按效付費辦法與實施細(xì)則，嚴(yán)格將項目付費與績效評價結(jié)果掛鉤。對垃圾焚燒項目污水排放超標(biāo)、廢氣排放超標(biāo)或未妥善處置垃圾焚燒飛灰的，應(yīng)同時扣減垃圾處理服務(wù)費和上網(wǎng)電費。切實倒逼垃圾焚燒企業(yè)提高專業(yè)技術(shù)與運營服務(wù)水平。

3.3 完善招投標(biāo)制度，禁止惡意低價企業(yè)準(zhǔn)入

針對招投標(biāo)環(huán)節(jié)部分地方政府過度看重商報價格、調(diào)價機(jī)制不健全、合同履約不嚴(yán)格等問題，建議：1）完善招投標(biāo)管理制度。招投標(biāo)是社會資本進(jìn)入垃圾焚燒行業(yè)的首要環(huán)節(jié)。首先，要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會監(jiān)督作用，實施垃圾焚燒企業(yè)和環(huán)境違法企業(yè)信息公開，為垃圾焚燒項目招投標(biāo)提供參考，對有環(huán)境違法記錄的企業(yè)實施一定投標(biāo)限制要求。其次，制定出臺《垃圾焚燒項目技術(shù)標(biāo)評標(biāo)指南》。建立環(huán)境效果優(yōu)先的評標(biāo)原則，加大環(huán)境技術(shù)和環(huán)境效果評價分值權(quán)重，技術(shù)標(biāo)不符合規(guī)范者不進(jìn)入商務(wù)標(biāo)評標(biāo)程序，限制惡性低價中標(biāo)。2）規(guī)范垃圾焚燒項目合同體系。首先，出臺合同范本，強(qiáng)化調(diào)價機(jī)制與履約機(jī)制相關(guān)內(nèi)容要求。明確調(diào)價觸發(fā)條件、調(diào)價方法等具體要求，實施機(jī)構(gòu)與社會資本雙方均不得隨意調(diào)價，遏制“低價中標(biāo)、高價結(jié)算”現(xiàn)象。同時，針對中標(biāo)企業(yè)惡性違約或不能履約情況，依照特許經(jīng)營合同、PPP協(xié)議以及相關(guān)法律法規(guī)，給予嚴(yán)厲經(jīng)濟(jì)懲罰或行政處罰，必要時終止合同，遏制企業(yè)“先低價中標(biāo)、后偷排扯皮”行為。

3.4 建立行業(yè)規(guī)范機(jī)制，強(qiáng)化行業(yè)發(fā)展引導(dǎo)

針對市場規(guī)范政策相對缺失、行業(yè)規(guī)范機(jī)制不足問題，建議：1）研究發(fā)布垃圾焚燒行業(yè)基準(zhǔn)收益率。依托行業(yè)協(xié)會、科研機(jī)構(gòu)等發(fā)布垃圾焚燒行業(yè)基準(zhǔn)收益率，引導(dǎo)行業(yè)合理投資收益。充分考慮處理規(guī)模、建設(shè)期、建設(shè)水平、工藝設(shè)備配置、垃圾熱值、分期建設(shè)、運營期限、余熱利用方式、煙氣、滲濾液和灰渣的處理水平與能力等邊界條件，建立價格信息及指數(shù)的定期采集發(fā)布制度。2）加強(qiáng)行業(yè)自律。首先，實施對標(biāo)桿企業(yè)和環(huán)境違法企業(yè)的信息公開，公開信息包括排放不達(dá)標(biāo)垃圾焚燒廠、建設(shè)施工單位、設(shè)施的設(shè)備提供商、運營維護(hù)單位及相關(guān)責(zé)任人的信息。其次，開展垃圾焚燒行業(yè)企業(yè)信用評價，并充分運用“信用中國”網(wǎng)站、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、各級政府及其部門門戶網(wǎng)站等渠道，依法依規(guī)向社會公開信用信息。依托AAA級垃圾焚燒標(biāo)桿項目，開放公眾參觀通道，開展宣傳教育，形成公眾參與、社會共治的輿論氛圍。