地方立法主體擴(kuò)容問(wèn)題探究

張煊 張子祥

摘要：2015年《立法法》進(jìn)行修改，地方立法主體由“較大的市”擴(kuò)容到所有設(shè)區(qū)的市，從以往的制度設(shè)想實(shí)踐為未來(lái)地方立法的發(fā)展方向，這不僅對(duì)現(xiàn)行立法體制作了彌補(bǔ)，而且對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面深化改革發(fā)揮了重要作用。本文對(duì)地方立法主體擴(kuò)容的合憲性和必要性問(wèn)題進(jìn)行分析，總結(jié)了設(shè)區(qū)的市擁有立法權(quán)后出現(xiàn)的地方立法質(zhì)量不高、重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重、地方保護(hù)主義存在等三方面問(wèn)題，提出對(duì)應(yīng)的解決措施，以期對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供有益參考。

關(guān)鍵詞：《立法法》 ? 地方立法主體 ? 設(shè)區(qū)的市 ? 地方立法權(quán)

一、《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)的合憲性分析

黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)。”國(guó)家立法權(quán)的分配由國(guó)家立法體制決定，應(yīng)由憲法加以規(guī)定。[1]因此，地方是否擁有立法權(quán)、地方立法權(quán)的主體、中央和地方立法權(quán)的劃分等都應(yīng)依據(jù)和遵守憲法的規(guī)定，《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)的規(guī)定也必須依照憲法?！稇椃ā芬?guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)?！稇椃ā分话训胤搅⒎?quán)授予省級(jí)人大及其常委會(huì)，并未向更下層級(jí)擴(kuò)展。而修改后的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，這表明我國(guó)憲法存在空白，這就產(chǎn)生了《立法法》與《憲法》是否契合的問(wèn)題。

我國(guó)憲制對(duì)地方的規(guī)定與管理一直較為保守，導(dǎo)致地方立法權(quán)的發(fā)展被制度性的模式所限制。也許正是考慮到這點(diǎn)，《立法法》賦予市級(jí)地方立法權(quán)的同時(shí)，還規(guī)定了省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)市級(jí)地方性法規(guī)享有“批準(zhǔn)權(quán)”，這既滿足市一級(jí)對(duì)于地方立法權(quán)的實(shí)際需求，又使其符合了憲法規(guī)定，成為立法者在尊重既有制度體系的基礎(chǔ)上最大程度地解決實(shí)際問(wèn)題的一次嘗試。

“擴(kuò)張地方立法權(quán)是政治主體基于某種政治利益和目標(biāo)的舉措，在沒(méi)有違反憲法的前提下發(fā)展了憲法?！盵2]通過(guò)修改《立法法》擴(kuò)張地方立法權(quán)，正是立法者出于填補(bǔ)憲法空白的考慮，基于整體的政治目標(biāo)所為的，并且通過(guò)民主機(jī)制來(lái)完成驅(qū)動(dòng)，使得憲法在具體問(wèn)題上明確、有效，也將最終推動(dòng)憲法的發(fā)展。地方立法主體的擴(kuò)容，符合民主和自治的要求，也遵循了憲法的精神，體現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化。

二、地方立法主體擴(kuò)容的立法需求

（一）解決因“較大的市”界定不明存在弊端的需求

原《立法法》僅規(guī)定了“較大的市”享有立法權(quán)，對(duì)于何為“較大的市”這一概念并未明確界定，現(xiàn)行《憲法》《地方組織法》和原《立法法》對(duì)其規(guī)定的側(cè)重點(diǎn)都不盡相同：《憲法》中“較大的市”指的是位于省級(jí)行政區(qū)劃之下的，縣級(jí)行政區(qū)劃之上的一級(jí)行政區(qū)劃，傾向于將其定位為行政區(qū)劃;而《地方組織法》和原《立法法》中，“較大的市”的定義是享有地方立法權(quán)的城市，側(cè)重于立法主體的范圍。三者相比較《立法法》的規(guī)定范圍最廣，在實(shí)踐中存在問(wèn)題。

當(dāng)時(shí)批準(zhǔn)“較大的市”主要是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量等優(yōu)勢(shì)的考慮，其中大部分為重工業(yè)城市，在地域分布上也沒(méi)有按照當(dāng)初征稿意見(jiàn)中提出的一省一個(gè)的原則。隨著社會(huì)的發(fā)展和城市的變遷，很多城市在當(dāng)時(shí)所具有的優(yōu)勢(shì)如今已經(jīng)不復(fù)存在，甚至被其他城市的發(fā)展超過(guò)，而這些后發(fā)展起來(lái)的具有條件和潛力的城市又因?yàn)椤拜^大的市”審批標(biāo)準(zhǔn)不明確而被埋沒(méi)，這種程序上的不透明顯然不符合現(xiàn)代法治的要求。為解決“較大的市”存在的弊端，將立法權(quán)擴(kuò)大至所有設(shè)區(qū)的市才是最佳的選擇。

（二）調(diào)整中央立法與地方立法關(guān)系的需求

由于中央立法具有普適性的特點(diǎn)，其主要針對(duì)相關(guān)領(lǐng)域作一些原則性的規(guī)定，但是，“立法者無(wú)法預(yù)測(cè)社會(huì)發(fā)展中可能遭遇的所有問(wèn)題，也無(wú)法向人們提供一個(gè)包治百病的處方單”。[3]針對(duì)各地方出現(xiàn)的具體問(wèn)題，很難做到事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定，往往是留有一定空間讓各地方根據(jù)本地實(shí)際需要加以具體化的補(bǔ)充。而且，有些帶有某一地方特殊地域?qū)傩缘氖聞?wù)，地方立法解決即可，并且地方立法者更易于準(zhǔn)確地把握地方特殊性。此時(shí)，就需要賦予更多的地方以立法權(quán)，對(duì)設(shè)區(qū)的市賦予其立法權(quán)成為必然要求。

而且，原《立法法》在配置中央和地方的立法權(quán)力關(guān)系方面，過(guò)度限制地方立法權(quán)，壓制了地方立法的積極性，以致很多地方競(jìng)相爭(zhēng)奪“較大的市”，這在很大程度上也限制了地方的法治活力?！斑@種立法權(quán)力配置的松散失衡和滯后，客觀上反映了國(guó)家治理體系中對(duì)‘維護(hù)法制統(tǒng)一和‘促進(jìn)地方發(fā)展之間分寸把握的躊躇?！盵4]新《立法法》將地方立法主體擴(kuò)容，不僅補(bǔ)充了中央立法中原則性規(guī)定的限制，又完善了城市治理制度措施。

（三）適應(yīng)地方治理法治化的需求

地方立法權(quán)的擴(kuò)張，反映了地方治理法治化的迫切需要。隨著改革的逐步深入，地方事務(wù)的治理難度也隨之加大，對(duì)法治的要求也更高。在過(guò)去，除了享有地方立法權(quán)的“較大的市”以外，沒(méi)有立法權(quán)的城市只能通過(guò)尋求省級(jí)人大及其常委會(huì)的幫助予以立法，但省級(jí)立足于全省事務(wù)，很多時(shí)候無(wú)法完全滿足地方的立法需要，導(dǎo)致了部分權(quán)力與立法權(quán)的錯(cuò)位。地方治理常以發(fā)布“紅頭文件”來(lái)決策，但由于“紅頭文件”的制定程序相對(duì)簡(jiǎn)便，穩(wěn)定性較差，從而產(chǎn)生許多問(wèn)題。

設(shè)區(qū)的市進(jìn)行地方治理改革時(shí)，首先要從現(xiàn)行法律中尋找依據(jù)，做到地方改革于法有據(jù);在沒(méi)有法律依據(jù)時(shí)，就需要展開(kāi)地方立法為改革提供方向。地方改革要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須將改革的成果上升為制度。而地方立法主體的擴(kuò)容，恰恰有助于從整體上提高我國(guó)的市一級(jí)地方政府治理的法治化水平。賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，可以化解改革與法治的矛盾，為地方改革先試先行提供合法依據(jù)，保障各項(xiàng)改革活動(dòng)都有法可依，使地方改革逐步步入法治軌道。[5]

三、地方立法主體擴(kuò)容面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

地方立法主體的擴(kuò)容，既提高了地方進(jìn)行治理改革的主動(dòng)性，也發(fā)揮了地方推動(dòng)法治發(fā)展的積極作用。但地方立法主體擴(kuò)容到全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市，范圍很大，各地方在實(shí)際行使立法權(quán)時(shí)難免會(huì)面臨一系列的挑戰(zhàn)，這些問(wèn)題都是需要重點(diǎn)關(guān)注并及時(shí)應(yīng)對(duì)的，這樣才能使地方立法主體擴(kuò)容為推進(jìn)法治建設(shè)發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

（一）地方立法質(zhì)量良莠不齊

首先，立法人員數(shù)量較少，素質(zhì)參差不齊。設(shè)區(qū)的市的人大特別是其常委會(huì)人數(shù)非常少，再加之目前我國(guó)地方各級(jí)人大及其常委會(huì)職責(zé)無(wú)法完全發(fā)揮作用，也存在設(shè)區(qū)的市人大下設(shè)的法制委員會(huì)的人員配置不夠充分等情況，難以保證地方的立法質(zhì)量。其次，法律專(zhuān)業(yè)人員缺乏。在立法過(guò)程中，立法咨詢?nèi)藛T承擔(dān)著重要角色，常常由高校和與法律職業(yè)相關(guān)的法律人擔(dān)任，但目前不是所有的設(shè)區(qū)的市都能具備這樣的條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的小城市不利于吸引法學(xué)專(zhuān)業(yè)的人才，這就導(dǎo)致這些小城市的立法質(zhì)量存在問(wèn)題。再次，立法經(jīng)驗(yàn)匱乏。對(duì)于這些新增的立法主體而言，未經(jīng)歷過(guò)立法的過(guò)程，很難具備相關(guān)立法知識(shí)和技術(shù)，對(duì)立法事項(xiàng)的拿捏、立法程序的操作、立法草案的審議以及立法案的通過(guò)等這一過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)的事項(xiàng)都缺乏經(jīng)驗(yàn)與指導(dǎo)。這就導(dǎo)致在立法中對(duì)地方特色判斷不準(zhǔn)，立法程序不健全而難以代表當(dāng)?shù)厝嗣窭妗?/p>

鑒于以上挑戰(zhàn)，提高地方立法質(zhì)量，必須通過(guò)推進(jìn)地方立法能力建設(shè)使地方立法主體更有力地行使立法權(quán)。首先，組建一支地方立法隊(duì)伍，以適應(yīng)各地方的立法需求?？梢酝ㄟ^(guò)拓寬外部法律人才向立法機(jī)關(guān)流動(dòng)的渠道，吸引高校學(xué)者、律師等專(zhuān)業(yè)法律人才加入立法隊(duì)伍中，也可以適當(dāng)引進(jìn)小批曾攻讀法學(xué)專(zhuān)業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生擔(dān)任助理員，從事立法相關(guān)的輔助性工作。此外，立法機(jī)關(guān)可以以各高校、律師事務(wù)所等單位為基地，籌備建立立法人才資源庫(kù)，為立法機(jī)關(guān)儲(chǔ)備人才。其次，要同時(shí)把好人員選拔和人員培訓(xùn)兩道關(guān)卡。一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)立法人員進(jìn)行嚴(yán)格的職業(yè)資格準(zhǔn)入限制，并對(duì)其道德品質(zhì)和職業(yè)操守進(jìn)行嚴(yán)格考核;另一方面，建立立法人員培訓(xùn)機(jī)制，定期聘請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者來(lái)為地方立法人員進(jìn)行理論知識(shí)配運(yùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)以及時(shí)政方針指導(dǎo)培訓(xùn)。最后，建立健全立法技術(shù)有效應(yīng)用機(jī)制，通過(guò)高超的立法技術(shù)的應(yīng)用，保證立法的語(yǔ)言準(zhǔn)確性和表述規(guī)范性，保證所立之法的可操作性。

（二）重復(fù)立法現(xiàn)象及應(yīng)對(duì)

地方立法主體擴(kuò)容，是為了發(fā)揮地方特色和優(yōu)勢(shì)，使設(shè)區(qū)的市能夠因地制宜地發(fā)展自己，更便于地方管理。但在現(xiàn)實(shí)中，有些地方的立法并未顯示出本地區(qū)的特色，只是對(duì)中央或其他地方立法的照搬和抄襲，造成立法的重復(fù)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)指出，“在法規(guī)條文內(nèi)容上，有1/3屬于可以不寫(xiě)的，1/3屬于可寫(xiě)或可不寫(xiě)的，1/3屬于可以寫(xiě)的。即使是有的實(shí)施類(lèi)法規(guī)，上位法的條文也占有篇幅，真正根據(jù)本地方實(shí)際情況和實(shí)際需要、帶有地方特點(diǎn)的規(guī)定就只有幾條?！盵6]這實(shí)際就是一種立法不作為現(xiàn)象，主要是立法人員懶惰不作為。這種照搬照抄的行為既浪費(fèi)立法資源，也損害法律的權(quán)威性，破壞法治的和諧統(tǒng)一。

因此，必須提高地方立法資源的利用效率。同時(shí)考慮多方面因素，利用多種方法，使地方立法資源得到充分運(yùn)用;還應(yīng)注重研究國(guó)家和本地區(qū)的立法體系，以增強(qiáng)立法工作的可預(yù)測(cè)性，從立項(xiàng)之初就將輕重緩急安排得當(dāng)，避免重復(fù)交叉，確保立法工作有序開(kāi)展。全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)明確市一級(jí)行使立法權(quán)的實(shí)施規(guī)劃和具體標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步確定對(duì)“城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”的限定;地級(jí)市、自治州人大及其常委會(huì)、地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的實(shí)際，制定符合本地特殊情況的、具體的、其他地區(qū)不具備該立法條件的地方性法規(guī)，充分發(fā)揮行使立法權(quán)的獨(dú)立價(jià)值。

（三）將地方保護(hù)主義寫(xiě)入地方立法現(xiàn)象及其應(yīng)對(duì)

由于各個(gè)地方都會(huì)保護(hù)各自的利益發(fā)展，而且當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展程度與政績(jī)考核相掛鉤，地方保護(hù)主義現(xiàn)象普遍存在，并在某些地方較為突出。地方立法中極易出現(xiàn)帶有地方保護(hù)主義的條文，地方在立法時(shí)可能利用所取得的立法權(quán)將地方保護(hù)主義的措施寫(xiě)入地方性法規(guī)或者地方規(guī)章中，使地方保護(hù)主義取得合法化。地方保護(hù)不僅對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生弊端，而且對(duì)法制統(tǒng)一也會(huì)產(chǎn)生不利效果：一些地方立法與其上位法產(chǎn)生縱向的沖突或者與政府部門(mén)之間橫向的規(guī)范性文件相抵觸，可能會(huì)助長(zhǎng)地方立法保護(hù)，破壞了國(guó)家法制的統(tǒng)一，有損司法公信力。

為克服地方立法主體擴(kuò)容后產(chǎn)生的地方保護(hù)主義合法化現(xiàn)象，必須完善立法審查監(jiān)督機(jī)制，以此來(lái)引導(dǎo)和監(jiān)督擴(kuò)容地區(qū)合法有效地行使立法權(quán)?！拔覈?guó)立法法中雖然規(guī)定了備案審查制度，但實(shí)踐中備案審查的實(shí)施結(jié)果并不理想，沒(méi)有能夠真正起到法律監(jiān)督的作用?！盵7]針對(duì)這一問(wèn)題，省人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)成立專(zhuān)門(mén)的違憲、違法審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)地方性法規(guī)的備案審查。若實(shí)踐中出現(xiàn)該地方性法規(guī)明顯帶有地方保護(hù)主義色彩的、與備案審核通過(guò)時(shí)的上位法相沖突的情形，可以通過(guò)委員會(huì)內(nèi)部機(jī)制追究其相應(yīng)的責(zé)任。建立健全立法監(jiān)督機(jī)制和程序，依法糾正或撤銷(xiāo)違法、違憲的地方立法，使之成為維護(hù)法治統(tǒng)一的重要舉措。

四、結(jié)語(yǔ)

地方立法作為立法體制的組成部分，在保障憲法的實(shí)施和法律在實(shí)踐中發(fā)揮著突出作用，對(duì)于我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快推進(jìn)地方法治工作建設(shè)，繼續(xù)深化改革都具有非凡意義。發(fā)揮好地方立法主體的作用，增強(qiáng)立法能力，著力提高立法質(zhì)量的同時(shí)，也要保證運(yùn)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的順利推進(jìn)，保障社會(huì)公眾對(duì)地方立法的充分參與，完善地方立法的備案審查機(jī)制與事后糾錯(cuò)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方立法活動(dòng)的監(jiān)督工作。

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（作者簡(jiǎn)介：[1]張煊，碩士研究生在讀，河北師范大學(xué)，法學(xué)理論方向;[2]張子祥，碩士研究生在讀，河北師范大學(xué)，政治學(xué)理論方向。）