漸進(jìn)主義模型視角下江蘇省“減負(fù)令”政策調(diào)整分析

廣西大學(xué) 呂舒舒 張震

1 “減負(fù)令”政策

“假期是用來超越的”越來越多的家長都開始擔(dān)心孩子“輸在起跑線上”，學(xué)校老師也開始為了升學(xué)目標(biāo)而“努力奮斗”，盡管國家教育部在1955年就已經(jīng)出臺(tái)了第一部針對(duì)中小學(xué)校的減負(fù)文件《關(guān)于減輕中小學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的指示》，且在我國發(fā)展基礎(chǔ)教育的60年間“，減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)”的工作號(hào)召一直沒有停息，但其該政策的工作成效卻是極其微小。

國家往年發(fā)布的減負(fù)政策已有9道“減負(fù)令”在施行，在地方層面根據(jù)中央文件指示發(fā)布的“減負(fù)令”也多達(dá)上百條。2000年以前，國家出臺(tái)的“減負(fù)令”主要是針對(duì)課堂內(nèi)的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，如嚴(yán)格控制課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容和時(shí)數(shù)，不得隨意增減；限制學(xué)生的作業(yè)數(shù)量以及教材輔導(dǎo)書的使用數(shù)量等。2000年以后發(fā)布的“減負(fù)令”對(duì)原有的政策進(jìn)行了創(chuàng)新，如2000年規(guī)定小學(xué)生的學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)要去除百分制，以及在普及九年義務(wù)教育地區(qū)堅(jiān)決落實(shí)小學(xué)免試升入初中。2004年6月明確了“義務(wù)教育階段公辦學(xué)校一律實(shí)行免試就近入學(xué)，不準(zhǔn)按照考試成績排隊(duì)”的規(guī)定?；谡n外輔導(dǎo)班火熱的現(xiàn)象，國家在2013年8月發(fā)布《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》，從政策層面嚴(yán)令禁止該現(xiàn)象的發(fā)生。2017年10月20日，江蘇省教育廳發(fā)布了《省教育廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校管理切實(shí)減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡稱《意見》)針對(duì)下一步的減負(fù)計(jì)劃，重新制定了招生、考試、作業(yè)、課程、教師、教輔等規(guī)定，目的是要為家長和學(xué)生進(jìn)行“雙減負(fù)”，被社會(huì)持續(xù)關(guān)注的江蘇省教育廳是如何面對(duì)復(fù)雜現(xiàn)狀而調(diào)整制定出相關(guān)的“減負(fù)令”政策，是下文將要討論的問題。

2 江蘇省“減負(fù)令”遭遇執(zhí)行困境

“減負(fù)”意即為減輕負(fù)擔(dān)。受到持續(xù)關(guān)注的“減負(fù)令”是指為學(xué)生減輕過多的、本不該有的課業(yè)和心理層面的負(fù)擔(dān)，使學(xué)生身心能夠獲得更健康的發(fā)展。政策執(zhí)行遭遇困境，指在政策執(zhí)行過程中遇到被漠視、規(guī)避、拒斥等問題，造成整個(gè)政策無法正常進(jìn)行。江蘇省早在2015年就已經(jīng)發(fā)布了《江蘇省中小學(xué)生減負(fù)十項(xiàng)規(guī)定》，其中特別指出了嚴(yán)格限制學(xué)生的作業(yè)量、課程的輔導(dǎo)補(bǔ)習(xí)等方面的要求，規(guī)定了小學(xué)至高中的考試科目、次數(shù)以及學(xué)生每天的在校時(shí)間、自習(xí)時(shí)間等，嚴(yán)禁下達(dá)高考、中考中學(xué)指標(biāo)以及在節(jié)假日和雙休日上課輔導(dǎo)的現(xiàn)象。此外江蘇省對(duì)于各地義務(wù)教育中出現(xiàn)的亂收費(fèi)、教輔材料泛濫以及有償補(bǔ)課現(xiàn)象也進(jìn)行了嚴(yán)肅查處。

但是，該政策在執(zhí)行的過程中卻屢屢遭遇尷尬的場(chǎng)面，“上有政策，下有對(duì)策”的情況經(jīng)常發(fā)生，尤其是對(duì)于一些一線教師來講，“減負(fù)令”的出臺(tái)并沒有真正地影響其教學(xué)方式，他們大多不作出積極的回應(yīng)，而是靜觀其變、置之不理甚至于變本加厲地對(duì)學(xué)生進(jìn)行課程作業(yè)的設(shè)置，他們?nèi)匀徽J(rèn)為課程作業(yè)是學(xué)生進(jìn)行學(xué)習(xí)成果鞏固的最佳方式。家長層面則是處于猶豫或矛盾狀態(tài)，一方面不忍心自己的孩子每天面臨那么多的課程作業(yè)，另一方面則是望子成龍 、望女成鳳的心理在作怪，擔(dān)心孩子因?yàn)榇苏哂绊懙狡鋵戆l(fā)展。但中小學(xué)階段正值學(xué)生成長發(fā)育的關(guān)鍵時(shí)期，過多的課業(yè)負(fù)擔(dān)會(huì)使其身心陷入不良狀態(tài)以及創(chuàng)新意識(shí)能力降低，公共政策需要調(diào)整以緩解此問題的持續(xù)惡化。

3 江蘇省“減負(fù)令”政策調(diào)整

鑒于以上問題的分析，江蘇省在面對(duì)種種政策執(zhí)行困境的基礎(chǔ)上開始思考，如何在基礎(chǔ)教育階段既不影響學(xué)生的身心健康發(fā)展，又能夠促進(jìn)每位學(xué)生在不同的起點(diǎn)上也能享受到同樣的優(yōu)質(zhì)教育，發(fā)展成為建設(shè)祖國的優(yōu)秀創(chuàng)新型人才。所以，江蘇省教育廳在反思自身實(shí)情以及全面總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在2017年10月推出新的政策—— 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校管理切實(shí)減輕小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的意見》，規(guī)范了中小學(xué)校的招生、課程設(shè)置、作業(yè)、教師、考試、課輔等方面的執(zhí)行方案。這項(xiàng)旨在為家長和學(xué)生“雙減負(fù)”的政策，是在遵循學(xué)生規(guī)律、改進(jìn)中小學(xué)校教學(xué)方式基礎(chǔ)上，來“減負(fù)增效”的有效路徑，使學(xué)生能夠在學(xué)習(xí)的過程中獲得自由的時(shí)間和空間，最終促成其發(fā)展成為德、智、體、美、勞全面發(fā)展的優(yōu)秀型人才。

4 漸進(jìn)主義模型視角下“減負(fù)令”政策調(diào)整的合理性

美國學(xué)者林德布洛姆在批評(píng)理性主義模型的過程中構(gòu)建了漸進(jìn)主義模型，該模型的要旨在于，廣泛地參與主體了解彼此的價(jià)值偏好，通過妥協(xié)調(diào)試、良性互動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的動(dòng)態(tài)均衡［1］?！皽p負(fù)令”在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)了種種不利其繼續(xù)施行的困境，江蘇省教育廳根據(jù)出現(xiàn)的問題作出了相應(yīng)的政策調(diào)整，考慮到多方的利益要求，不斷進(jìn)行突破，從而達(dá)到一種動(dòng)態(tài)均衡的目的，所以這項(xiàng)政策的變動(dòng)過程體現(xiàn)了政策過程中的漸進(jìn)主義模型。每一個(gè)政策在執(zhí)行過程中都會(huì)遇到或多或少的問題，在政策制定完成以后應(yīng)該在不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程中，不斷地進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，找出最能夠滿足各方主體的方案，從而達(dá)到政策執(zhí)行效果的最大化。因此，從漸進(jìn)主義模型的角度進(jìn)行分析，新一輪“減負(fù)令”政策方案的提出是存在合理性的。

5 “減負(fù)令”存在的問題

5.1 “減負(fù)”政策可實(shí)施性小

從1955年至今中共中央發(fā)布的各項(xiàng)“減負(fù)令”文件也逐年增多，不論是2010年出臺(tái)的《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，還是各省地區(qū)出臺(tái)的各項(xiàng)政策，比如湖南省發(fā)布的當(dāng)時(shí)全國最嚴(yán)的“禁補(bǔ)令”、天津市的“史上最嚴(yán)減負(fù)令”，都在一定層面上展現(xiàn)著政府在“減負(fù)”方面所作的努力，但也出現(xiàn)收效較小的情況，如教育部在2013年發(fā)布的《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》中提出，要實(shí)施“零起點(diǎn)”教學(xué)、嚴(yán)禁違規(guī)補(bǔ)課、進(jìn)行規(guī)范考試、每天鍛煉一小時(shí)等。這些政策看起來似乎很完美，但它們并沒指出具體實(shí)施過程的具體方案，沒有根據(jù)不同的地域進(jìn)行設(shè)置，以及根據(jù)不同的學(xué)生進(jìn)行改革等，這種“依葫蘆畫瓢”的方案需要進(jìn)一步完善。

5.2 “減負(fù)令”缺乏問責(zé)機(jī)制

從教育部這些年來出臺(tái)的一部部關(guān)于減負(fù)的文件可以看出，每項(xiàng)規(guī)定都是想從素質(zhì)教育的角度，為中小學(xué)生們創(chuàng)造一個(gè)快樂且有利于其身心健康發(fā)展的童年。盡管這些政策都是符合教育發(fā)展規(guī)律的，但是在執(zhí)行的過程中總是難以走出一個(gè)尷尬的場(chǎng)面，即在政策剛頒布的時(shí)候發(fā)揮出一定的作用效果，但是在之后的日子里就故態(tài)復(fù)萌。這背后主要的原因就是缺乏相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，即使在執(zhí)行的過程中有一定的問責(zé)規(guī)定，但是在執(zhí)行的過程中也只是做表面功夫，象征性地去抓典型，沒有連續(xù)有力的處理意見與措施。所以，如果這些明晃晃的減負(fù)政策如果沒有建立明確且嚴(yán)肅的問責(zé)，只會(huì)變成一紙空談，只可觀而不可用。

5.3 多重阻力導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳

傳統(tǒng)的應(yīng)試教育思想以及人們的教育習(xí)慣不斷阻礙著“減負(fù)令”的實(shí)施。在家長層面，家長唯恐孩子跟不上時(shí)代潮流，在面對(duì)課業(yè)減負(fù)的問題上總是睜一只眼閉一只眼，甚至于學(xué)校教師在逐步地減少學(xué)生的課業(yè)量，家長們?cè)趯W(xué)生空閑時(shí)間蜂擁向課外輔導(dǎo)行業(yè)，為孩子尋求更多的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。在教師層面，一些教師為了自己的個(gè)人私利，在節(jié)假休息日創(chuàng)辦輔導(dǎo)班，打著“因材施教”的名義向?qū)W生們進(jìn)行課程兜售。培訓(xùn)輔導(dǎo)班在面對(duì)“減負(fù)令”時(shí)更是變本加厲，課內(nèi)減壓，課外加壓。對(duì)于輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)來講，國家政策越是對(duì)學(xué)生們減負(fù)，學(xué)生們可以自由安排的學(xué)校以外的時(shí)間就越多，家長們也因此對(duì)于課外輔導(dǎo)的需求不斷上升。

5.4 較高執(zhí)行成本影響“減負(fù)”效果

當(dāng)政策的實(shí)施對(duì)象對(duì)其不認(rèn)同的情況下，就在無形中加大了它的執(zhí)行成本。如各種版本的“減負(fù)令”政策表面上使家長們可以不用給孩子批改作業(yè)，學(xué)生的上課時(shí)間大大縮短，孩子在表面上已被減負(fù)，但因?yàn)檎n程教學(xué)時(shí)間的縮短，孩子每天15點(diǎn)50分放學(xué)，還有的因?yàn)槊總€(gè)周三老師需要業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，14點(diǎn)50分就放學(xué)了，但是這樣的時(shí)間點(diǎn)讓工作的家長們無法接。托管班的費(fèi)用每個(gè)月是600元以上，價(jià)格昂貴的托管也不一定能保障孩子的安全。這些情況使“減負(fù)令”執(zhí)行成本加大。江蘇省南京市曾有規(guī)定讓所有小學(xué)實(shí)行“彈性離校”制，免費(fèi)提供延時(shí)照顧小學(xué)生的服務(wù)。但是這種服務(wù)的付費(fèi)方是政府，財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等成本并沒有劃定在“減負(fù)令”之中。

6 目前江蘇省“減負(fù)令”調(diào)整的最新政策

基于漸進(jìn)主義模型，江蘇省將“十項(xiàng)規(guī)定”變成為家長和學(xué)生“雙減負(fù)”的政策，這是江蘇省政府對(duì)“適合的教育”理念的響應(yīng)，展現(xiàn)了其在新時(shí)代背景下努力實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“公平而有質(zhì)量的教育”的努力。

6.1 政策可操作性增強(qiáng)

江蘇省教育廳相關(guān)的部門負(fù)責(zé)人指出，該《意見》的發(fā)布是省教育廳深入貫徹落實(shí)黨的十九大戰(zhàn)略規(guī)劃的重要步驟?！兑庖姟芬?guī)定小學(xué)、初中全面推行“零擇班”；嚴(yán)格各類的競(jìng)賽管理，所有的競(jìng)賽成績都不能享受加分待遇；嚴(yán)格控制好考試的次數(shù)和內(nèi)容，小學(xué)每學(xué)期組織統(tǒng)一的考試1次，科目不超過3門，初中每學(xué)期不得超過2次，嚴(yán)格控制好學(xué)生每日作業(yè)總量和時(shí)間，小學(xué)一、二年級(jí)不布置書面的家庭作業(yè)，小學(xué)中高年級(jí)和初中和高中學(xué)生每天的書面家庭作業(yè)總量分別要控制在1小時(shí)、1.5小時(shí)和2小時(shí)以內(nèi)；嚴(yán)格執(zhí)行國家的節(jié)假日休息規(guī)定，禁止以任何形式進(jìn)行集體補(bǔ)課，高三學(xué)生可以根據(jù)國家規(guī)定在周六進(jìn)行答疑，但不得收取任何費(fèi)用；嚴(yán)格控制好學(xué)生在校的統(tǒng)一集中教學(xué)時(shí)間，小學(xué)生不超過6小時(shí)，初中生不超過7小時(shí)，高中生不超過8小時(shí)［2］。

6.2 政策監(jiān)管力度加大

為了真正地實(shí)施落實(shí)“減負(fù)令”，江蘇省教育廳建立了省、市、縣、校四級(jí)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷加大督查力度。如果在政策的執(zhí)行過程中，有連續(xù)排名較后的市、縣、校，就要基于來信來訪的各種情況，對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)約談和通報(bào)，確保“減負(fù)”的管理能夠真正落實(shí)。除此之外，省教育廳還規(guī)定了各個(gè)地區(qū)制定適合于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的《教學(xué)指南》白皮書，不斷進(jìn)行主題教學(xué)的研究，切實(shí)落實(shí)到教與學(xué)的各個(gè)層面上去；課程教學(xué)改革在漸進(jìn)中進(jìn)行，啟動(dòng)“主動(dòng)發(fā)展日”，推動(dòng)課程實(shí)施的個(gè)性化進(jìn)程；試點(diǎn)“作業(yè)公示”制度，倡導(dǎo)一種“差異教育”，促進(jìn)教育的良性發(fā)發(fā)展［3］。

6.3 政策的依法管理和統(tǒng)一協(xié)調(diào)

“減負(fù)令”在執(zhí)行的過程中需要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，同時(shí)還應(yīng)該在各個(gè)部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)中有序?qū)嵤?，比如說教育部門、工商部門、公安部門等都要根據(jù)一定的法律法規(guī)和要求做好分內(nèi)之事，對(duì)于減負(fù)造成的良性或惡性影響積極地回應(yīng)。在相關(guān)的職能部門的相互合作、各司其職的過程中，不斷地優(yōu)化政策，共同推進(jìn)教育政策的有效施行，從而保證廣大中小學(xué)生的健康成長。

7 “減負(fù)令”對(duì)公共政策制定與執(zhí)行的啟示

7.1 公共政策制定與執(zhí)行的過程復(fù)雜

政策在制定之前需要一個(gè)漫長的過程，需要對(duì)其合理性、可行性以及利弊等各個(gè)方面進(jìn)行科學(xué)考量，并在制定的過程中嚴(yán)格按照科學(xué)的程序進(jìn)行測(cè)定，在政策實(shí)施后還要對(duì)其進(jìn)行客觀有效的評(píng)估，缺少了任何一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)影響到一項(xiàng)政策的實(shí)施效果，從而損害政府的公信力，減低人們的滿意度。

7.2 公共政策必須加強(qiáng)宣傳

注意加大政策的宣傳力度，使得每一項(xiàng)政策規(guī)定都是公開透明的，從而進(jìn)一步提升政策的認(rèn)同感。不論是“減負(fù)令”還是其他各項(xiàng)政策，在制定之后都要對(duì)社會(huì)民眾進(jìn)行大力的宣傳與詳細(xì)介紹，使得受影響的政策對(duì)象能夠?qū)υ撜哂泻芎玫睦斫?，避免由于?duì)其理解不到位而造成抵觸情緒。只有擁有良好的群眾基礎(chǔ)，才能更好地貫徹落實(shí)下一步的政策工作。

7.3 公共政策需要評(píng)估

對(duì)于已經(jīng)執(zhí)行的政策要進(jìn)行有效評(píng)估，這是政策過程中的關(guān)鍵階段，因?yàn)橹挥羞@樣我們才能真正地站在各種利益主體的角度去看一項(xiàng)政策的好與壞，包括政策執(zhí)行主體之間的信息溝通情況、各種管理資源的投入情況以及社會(huì)公眾對(duì)于政策的滿意度情況等。政策評(píng)估不僅可以加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)于政府政策的監(jiān)督，行使自己的合法權(quán)利，還可以增進(jìn)社會(huì)群眾對(duì)于政府的信任程度。

7.4 群眾需要提升參與公共政策執(zhí)行的素質(zhì)

政策執(zhí)行成果的有效與否一方面會(huì)受到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、地域等方面的影響，另一方面，公眾自身的素質(zhì)也是關(guān)乎政策執(zhí)行過程的一大因素，如果公眾的自身素質(zhì)與參與能力不高，就會(huì)使得公共政策參與度大打折扣。所以對(duì)于社會(huì)公眾來講，應(yīng)該積極地學(xué)習(xí)公共政策的實(shí)施方案，了解國家大事，注重自己在公共政策執(zhí)行過程中的合法權(quán)利，做到不干擾公共政策的制定與執(zhí)行，同時(shí)能夠在有序的參與中促進(jìn)政策地推進(jìn)。

8 結(jié)語

盡管“減負(fù)令”本身有一些施行方面的不足，但是在進(jìn)一步的執(zhí)行過程中，相關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行了適時(shí)的調(diào)整與改進(jìn)，從原來單方面的為學(xué)生減負(fù)改變成為家長和學(xué)生進(jìn)行“雙減負(fù)”，這項(xiàng)公共政策的調(diào)整是及時(shí)和科學(xué)的。所以運(yùn)用漸進(jìn)主義模型將公共政策進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，是具有科學(xué)的指導(dǎo)意義的。