城市規(guī)劃信息資源管理的現(xiàn)狀及新途徑探索

西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院 蘭海峰

西南石油大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院 趙晨凱

1 研究背景

自21世紀(jì)以來，信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，信息技術(shù)已滲透到城市的各個(gè)角落。人們意識(shí)到信息資源是其他資源管理的基礎(chǔ)和前提。信息資源正在成為當(dāng)今世界的重要戰(zhàn)略資源，但隨著信息大爆炸使得信息污染、信息冗余、信息垃圾等問題日益嚴(yán)重，正如美國(guó)未來學(xué)者奈斯比特指出“不受控制和無組織的信息不再是資源，它是信息工作者的敵人”[1～2]。

城市規(guī)劃信息既包含了可決定城市發(fā)展目標(biāo)、診斷城市問題、編制城市規(guī)劃和進(jìn)行規(guī)劃決策等的一系列政策、法律法規(guī)成文的規(guī)劃和計(jì)劃，還包含了各種城市子系統(tǒng)的信息，如人口、就業(yè)、住房、土地利用、交通、環(huán)境、公共服務(wù)、財(cái)政預(yù)算等，這些信息不僅記錄了城市的狀態(tài)，還記錄了城市建設(shè)過程中的戰(zhàn)略、思想、實(shí)踐、問題和解決方案[3]。掌握規(guī)劃信息直接關(guān)系到?jīng)Q策的正確性和建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了有效滿足決策部門、規(guī)劃業(yè)務(wù)部門、社會(huì)民眾等對(duì)各種規(guī)劃信息的需求，需要借助現(xiàn)代信息技術(shù)，科學(xué)管理城市規(guī)劃信息內(nèi)容及其支持要素(包括人員，設(shè)備，信息系統(tǒng)，資金等)，該過程稱為城市規(guī)劃信息資源管理[4]。雖然城市規(guī)劃信息資源管理的目的相對(duì)明確，但實(shí)施起來并不容易。一方面存在分散的規(guī)劃信息，缺乏整體管理，信息管理不完善等問題。另一方面，當(dāng)前規(guī)劃信息管理存在重信息管理輕利用的誤區(qū)，普遍存在不便于檢索查找目標(biāo)信息、非專業(yè)人士難以上手、規(guī)劃信息可被利用的途徑非常有限等問題。

2 當(dāng)前城市規(guī)劃信息管理的主要方式

2.1 基于電子文件的簡(jiǎn)單管理

我國(guó)在20世紀(jì)80年代開始應(yīng)用CAD制圖技術(shù)替代傳統(tǒng)的圖板繪制，自此城市規(guī)劃電子大文件開始大量出現(xiàn)。目前主要有兩種管理方式：一種是使用Windows操作系統(tǒng)提供的資源管理器來管理電子文檔。其二是基于元數(shù)據(jù)的管理，例如把電子文檔的元數(shù)據(jù)(例如項(xiàng)目名、文件名、主題、作者、關(guān)鍵詞等)錄入Excle軟件或者數(shù)據(jù)庫(kù)中，建立起一個(gè)索引目錄，以提高檢索的精確程度。但是，電子文件的存儲(chǔ)，提取和使用仍依賴于Windows文件管理系統(tǒng)。

2.2 城建檔案管理

城建檔案歸檔的主要是經(jīng)過挑選的符合檔案要求的文檔，這些大多是非現(xiàn)行的文檔，對(duì)于現(xiàn)行文檔和工作過程的文檔一般不納入管理。城建檔案館主要管理城市規(guī)劃，建設(shè)基礎(chǔ)資料，城市調(diào)查檔案，城市規(guī)劃?rùn)n案，城市建設(shè)管理檔案，市政和公共方面，它在城市規(guī)劃和建設(shè)的信息和材料管理中發(fā)揮了重要作用。大多數(shù)城市建設(shè)檔案主要是紙質(zhì)檔案，缺少對(duì)數(shù)字信息內(nèi)容的查閱功能，或者兩者都未有效集成[5]。

2.3 城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)審批結(jié)果管理

目前地級(jí)以上城市基本普及了該系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要用于“一書三證”業(yè)務(wù)的規(guī)劃，逐步積累了大量的規(guī)劃用地和建設(shè)審批數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)質(zhì)量很高，具有很高的利用價(jià)值。但作為規(guī)劃管理的信息系統(tǒng)的內(nèi)部數(shù)據(jù)，它很少被開放出來用于規(guī)劃編制、規(guī)劃評(píng)估和規(guī)劃監(jiān)督。

2.4 基于GIS的規(guī)劃基礎(chǔ)信息管理

自GIS 軟件引入城市規(guī)劃以來，它一直被用作規(guī)劃信息管理的主要和首推的技術(shù)。目前，它已被廣泛用于管理空間地理數(shù)據(jù)，規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，綜合管線數(shù)據(jù)，專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)據(jù)等。GIS主要通過分類、分層來組織城市規(guī)劃信息，每個(gè)層的數(shù)據(jù)在邏輯上統(tǒng)一、類型上一致，是一類地理對(duì)象的集合，如土地、道路、水系等。GIS不僅能管理這些地理對(duì)象的空間屬性，還能管理其非空間的屬性，例如地塊的編號(hào)、容積率、綠地率、建筑密度等設(shè)計(jì)條件[6]。

3 當(dāng)前城市規(guī)劃信息管理的主要問題

3.1 規(guī)劃信息分散，缺乏統(tǒng)籌管理

對(duì)于絕大數(shù)的城市而言，上述四種規(guī)劃信息管理途徑都在同步開展，并且大多屬于規(guī)劃局信息中心，設(shè)計(jì)院、城建檔案館等多個(gè)部門管理，如此便造就了規(guī)劃信息的分散。此外，規(guī)劃信息還分別存儲(chǔ)于多個(gè)不同的規(guī)劃信息系統(tǒng)中，這進(jìn)一步加劇了規(guī)劃信息的分散。由于規(guī)劃信息分散在許多部門和個(gè)人，信息的查詢、獲取比較困難，給規(guī)劃業(yè)務(wù)帶來了許多障礙。

3.2 信息管理不全面，大量相關(guān)信息未有效管理

由于缺乏專門的城市規(guī)劃信息管理系統(tǒng)，規(guī)劃信息管理的功能大多附屬于其他信息系統(tǒng)。如此，被其他信息系統(tǒng)需要的信息被管理了，而暫時(shí)不需要的信息則仍然處于無組織狀態(tài)。例如，對(duì)于控制詳細(xì)規(guī)劃結(jié)果，土地利用的圖形數(shù)據(jù)由規(guī)劃管理信息系統(tǒng)管理，而剩余的文本說明、分析圖、交通圖等其他信息則被忽略。此外，規(guī)劃過程中的信息未得到妥善管理，并且在每個(gè)業(yè)務(wù)結(jié)束時(shí)丟失了大量過程信息。

3.3 信息獲取和利用不便

在大規(guī)模規(guī)劃信息中快速準(zhǔn)確地訪問目標(biāo)信息是一個(gè)棘手的技術(shù)問題。目前的規(guī)劃信息系統(tǒng)對(duì)如何使用規(guī)劃信息缺乏深入的考慮，搜索查找普遍不方便，檢索結(jié)果不準(zhǔn)確，檢索效率低，不能根據(jù)用戶意圖靈活自如地使用，不能使用跨系統(tǒng)綜合使用，規(guī)劃信息系統(tǒng)提供的信息獲取和利用方法非常有限。當(dāng)用戶搜索信息時(shí)，效果不理想以及非專業(yè)人員難以入門等是普遍存在的問題。

3.4 信息管理成本高，難以適用于中小城市

規(guī)劃信息管理數(shù)據(jù)對(duì)質(zhì)量要求很高，大多數(shù)都需要經(jīng)過復(fù)雜的數(shù)據(jù)處理，對(duì)硬件設(shè)備和軟件系統(tǒng)的要求都高，意味著需要大量的資金投入。這對(duì)于廣泛的規(guī)劃信息收集非常不利，特別是在中小城市，很難啟動(dòng)，運(yùn)營(yíng)和維護(hù)這樣的信息系統(tǒng)項(xiàng)目。因此，中小城市的數(shù)字信息管理大多是空白的，導(dǎo)致規(guī)劃信息的大量丟失，不完整和失真，從而導(dǎo)致許多建設(shè)過程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤。

3.5 缺乏對(duì)規(guī)劃信息的再開發(fā)和深度利用

當(dāng)前規(guī)劃信息系統(tǒng)產(chǎn)生的信息大多也未被當(dāng)做資源而加以進(jìn)一步的組織管理，以供其他信息系統(tǒng)訪問和利用。例如，許多規(guī)劃審批數(shù)據(jù)對(duì)于檢驗(yàn)規(guī)劃的實(shí)施情況和指導(dǎo)后續(xù)規(guī)劃非常重要。然而，對(duì)于這些優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，目前的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)基本上都沒有提供再利用的接口和服務(wù)，所以如果對(duì)規(guī)劃審批數(shù)據(jù)進(jìn)行再分析，只能采用導(dǎo)出數(shù)據(jù)的方式，而導(dǎo)出的數(shù)據(jù)已經(jīng)有信息損耗，并且存在時(shí)效滯后、導(dǎo)出字段寓意不明確等問題。

4 新途徑的探索

傳統(tǒng)的信息管理方法盡管可以保管它們，由于規(guī)劃信息無比的龐雜卻又有高度的空間關(guān)聯(lián)，卻難以一次性地查看到某一位置相關(guān)的所有關(guān)聯(lián)信息，所以不能得到準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的信息，因而難免對(duì)正確的決策判斷造成影響。而地理信息技術(shù)(GIS)以地理空間為線索組織規(guī)劃信息，通過地圖檢索和查看信息，并在特定空間內(nèi)可以快速回答規(guī)劃審批情況如何，規(guī)劃控制條件如何、地下空間管線情況如何等，這和城市規(guī)劃使用的信息的思路基本一致。因此，地理信息技術(shù)(GIS)在城市規(guī)劃信息資源管理中發(fā)揮著無法取代的作用。

4.1 高效的管理組織各類異構(gòu)，異源、異質(zhì)的海量信息

建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域的信息量十分巨大，并且信息格式多樣，例如有圖紙、文字、圖片、報(bào)表、年鑒、錄像、錄音、網(wǎng)頁(yè)、GIS數(shù)據(jù)等，并且信息的來源十分復(fù)雜，往往分布在多個(gè)系統(tǒng)之中。提供有效的保管和查看方式，是未來規(guī)劃信息資源管理系的重要發(fā)展方向之一。

4.2 快速查詢并獲取海量信息中的目標(biāo)信息

規(guī)劃信息資源的數(shù)量異常巨大，對(duì)于一個(gè)城市動(dòng)輒上10G或100G的數(shù)據(jù)量。如果沒有可靠的信息檢索工具，無異于大海撈針。城市規(guī)劃信息大多針對(duì)地理空間的特性，基于空間屬性，即著錄空間元數(shù)據(jù)來的檢索可以提供較高的查全率、查準(zhǔn)率，幫助用戶迅速查詢到目標(biāo)信息。地理空間范圍元數(shù)據(jù)與其他元數(shù)據(jù)的匹配是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃信息組織和檢索的關(guān)鍵。

4.3 滿足不同人和不同企業(yè)的需求以獲取信息

信息需求是分層次的，規(guī)劃編制研究人員需要最全面的信息，信息量大，需要長(zhǎng)期積累和有效信息獲取渠道，但對(duì)于信息質(zhì)量沒有要求太多，此類需求位于層次低端；規(guī)劃建設(shè)許可辦案人員需要專業(yè)信息，其信息需求種類相對(duì)單一，但對(duì)信息質(zhì)量要求高，需要大量信息加工工作；而規(guī)劃決策人員需要經(jīng)過分析后的結(jié)論性信息，信息數(shù)量相對(duì)較少，但是大多需要經(jīng)過分析提煉，高度綜合，信息供給難度大，位于層次頂端。針對(duì)不同的信息需求，規(guī)劃信息資源管理需要研究不同的模型來管理信息，上層的數(shù)據(jù)源自下層的數(shù)據(jù)，上層的模型兼容下層的模型。

4.4 綜合使用規(guī)劃信息

通過綜合使用規(guī)劃信息能夠從已有信息中發(fā)現(xiàn)更有價(jià)值的信息，例如可以通過比對(duì)規(guī)劃和現(xiàn)狀檢討規(guī)劃實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中存在的問題；在一張圖紙上疊加物質(zhì)空間環(huán)境和人口社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息就可以發(fā)現(xiàn)更多的城市內(nèi)在規(guī)律等。要綜合使用規(guī)劃信息關(guān)鍵是要解決多源異構(gòu)信息的統(tǒng)一訪問和集中查看的問題。

4.5 信息集成和共享

建設(shè)規(guī)劃的信息系統(tǒng)比較多，各自處理各自的業(yè)務(wù)，管理各自的信息，因此極易形成信息孤島。規(guī)劃信息資源管理系統(tǒng)要能統(tǒng)一管理和調(diào)配不同建設(shè)規(guī)劃業(yè)務(wù)之間的信息，提高信息的共享效率，更好地配置信息資源，使得合適的信息只能被擁有權(quán)限的人員查看，避免信息泄露。

5 結(jié)語

實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃信息資源既全面又有重點(diǎn)的管理，需要多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理、信息內(nèi)容的集中訪問的信息集成過程。而規(guī)劃信息的集成不是信息資源的堆積，整合后的規(guī)劃信息資源應(yīng)當(dāng)具有相同的組織結(jié)構(gòu)和組織功能，提供統(tǒng)一的用戶界面和和共同的檢索方法。而這意味需要對(duì)規(guī)劃全局信息進(jìn)行整體梳理，搭建全局總體的規(guī)劃信息資源框架，其中元數(shù)據(jù)技術(shù)、基于地理空間的信息組織和檢索技術(shù)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的核心技術(shù)。此外，集成的前提是部門之間的數(shù)據(jù)能夠互訪，即首要能夠資源共享。信息資源共享本質(zhì)上并不是技術(shù)問題，更多的是利益協(xié)調(diào)的管理問題，具有穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)支付能力的信息協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是最適合解決信息資源共享問題。