一些關(guān)于國土空間規(guī)劃的新認知

李倩 中國國際工程咨詢有限公司

我國規(guī)劃種類繁多、類型龐雜，各類規(guī)劃要么自成體系、互不銜接，要么內(nèi)容重疊甚至沖突，且規(guī)劃的法制化、規(guī)范化建設(shè)滯后。實踐表明，這些問題的存在，不僅影響規(guī)劃的權(quán)威性，同時由于決策部門過多，造成了規(guī)劃的事權(quán)錯配[1]，導(dǎo)致規(guī)劃實施困難重重。

為解決這些自下而上的實踐所產(chǎn)生的實際問題，國家不斷調(diào)整改革的步伐。自2003年開始“自下而上”的探索“多規(guī)合一”以來，“多規(guī)”（主要指國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等）融合發(fā)展所產(chǎn)生的問題不斷顯現(xiàn)，但由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和機制保障，問題最終沒有得到有效解決；2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年》正式印發(fā)，標志“多規(guī)合一”正式由“底層探索”上升為“國家試點”[2]，國家開始了“自上而下”的授權(quán)式改革，但依舊沒有對國家的行政管理體制進行實質(zhì)性改革[3]，且頂層設(shè)計的思路依舊不清晰，相關(guān)法律法規(guī)也未及時跟進，有不少學(xué)者提出“發(fā)改定目標、國土定指標、規(guī)劃定坐標，加強多部門之間的溝通協(xié)調(diào)機制”[4]的建議，但都停留在理論層面。正如習(xí)近平總書記指出“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生的，又在不斷解決問題中而深化。”為從本質(zhì)上解決規(guī)劃之間的銜接問題，2018年3月開始，全國展開了從中央到地方自上而下的機構(gòu)改革[5]，此次改革，將發(fā)展改革委的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃、原國土資源部的土地利用規(guī)劃以及原國家海洋局的海洋功能區(qū)劃等空間性規(guī)劃編制管理職能進行整合，劃歸自然資源部，由其負責(zé)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系[6]，這一改革可以有效解決國土空間的事權(quán)錯配、消除規(guī)劃間沖突，增強規(guī)劃的系統(tǒng)性、規(guī)范性、實用性和權(quán)威性[7]，實現(xiàn)空間治理能力和空間治理體系的現(xiàn)代化，國土空間規(guī)劃就是國土空間治理的外在形式。

目前全國正在廣泛而全面的推進國土空間規(guī)劃，通過實地調(diào)研、座談交流、資料查閱發(fā)現(xiàn)，有關(guān)國土空間規(guī)劃的一些基本認知還存在諸多歧義，現(xiàn)就歧義做一些探討，以期為更好的理解國土空間規(guī)劃提供參考和思路。

一、厘清兩個概念的關(guān)系

首先應(yīng)該厘清兩個概念：空間規(guī)劃和國土空間規(guī)劃。盡管只存在兩個字的差別，但卻是兩個不同的概念。筆者在參與課題和資料查閱時發(fā)現(xiàn)，空間規(guī)劃和國土空間規(guī)劃兩個概念時而被混用，時而被分開。

從學(xué)術(shù)上來講，空間規(guī)劃是一個廣域的概念，準確的講應(yīng)該稱為空間規(guī)劃體系，是各類空間性規(guī)劃的合稱，包括國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃及其他各類規(guī)劃。國土空間規(guī)劃屬于空間規(guī)劃的一種，系統(tǒng)安排和整合各類空間要素，協(xié)調(diào)空間發(fā)展、整合發(fā)展目標，通過構(gòu)建一個更合理的土地利用和功能關(guān)系的領(lǐng)土組織，平衡發(fā)展和保護環(huán)境兩個需求，充分展現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)要素在空間上的表現(xiàn)和發(fā)展，達成社會經(jīng)濟綠色高質(zhì)量發(fā)展總的目標。

兩者的關(guān)系可以概括如下：（1）空間規(guī)劃不僅包含國土空間規(guī)劃，還包括國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃及其它各類專項規(guī)劃等，如果把空間規(guī)劃比喻成一個集合，則國土空間規(guī)劃、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃及其它各類專項規(guī)劃均是這個集合里的子集；（2）過去的空間規(guī)劃中所包括的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，現(xiàn)在均被國土空間規(guī)劃替代，且國土空間規(guī)劃與空間規(guī)劃中國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃及其它各類專項規(guī)劃屬于并列關(guān)系。

經(jīng)過國家對空間規(guī)劃的多年的實踐探索，空間規(guī)劃的定位越來越明晰。2018年9月20日中央關(guān)于全面深化改革委員會第四次會議通過的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，明確了建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的國家規(guī)劃體系，空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用不斷強化。國土空間規(guī)劃作為空間規(guī)劃的重要組成部分，其地位也是不言而喻的。2019年1月4日土地管理法的修正案明確規(guī)定，國土空間規(guī)劃作為各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)，可以替代城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。2019年1月23日中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，指出國土空間規(guī)劃是主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的融合。

可以看出，在國家層面，空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性地位不斷得到鞏固，國土空間規(guī)劃將以“多規(guī)合一”為抓手，不斷整合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等的規(guī)劃內(nèi)容，因此，為避免認知和理解上的誤區(qū)，應(yīng)該把目前開展的空間規(guī)劃統(tǒng)一稱為國土空間規(guī)劃。

二、國土空間規(guī)劃中存在的新問題

1.認知的誤區(qū)。在各地調(diào)研過程中，很多人對國土空間規(guī)劃存在一個認知上的誤區(qū)，認為國土空間規(guī)劃是重新開展一個類似于發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等新的規(guī)劃。實際上，國土空間規(guī)劃是以“多規(guī)合一”為抓手，解決這幾類規(guī)劃在數(shù)據(jù)銜接（尤其是土地用途類型的不統(tǒng)一）和事權(quán)上的紛爭[8]，國土空間規(guī)劃需要融入主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃的內(nèi)容，而已經(jīng)報批的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，也需要將既有規(guī)劃成果融入到新編制的同級國土空間規(guī)劃。

2.規(guī)劃內(nèi)容的誤區(qū)。通過對已完成國土空間規(guī)劃編制的地區(qū)進行研究，目前國土空間規(guī)劃的實施呈現(xiàn)出幾種態(tài)勢：（1）土地利用導(dǎo)向型的國土空間規(guī)劃；（2）城市規(guī)劃導(dǎo)向型的國土空間規(guī)劃；（3）發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)向型的國土空間規(guī)劃。一般而言，第一種編制單位是從事土地規(guī)劃的機構(gòu)，第二種編制單位是從事城市規(guī)劃的機構(gòu)，第三種則是從事政策咨詢類的機構(gòu)。很顯然，由于缺乏統(tǒng)一的編制指南和規(guī)范，不同編制機構(gòu)對國土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容的認識是存在差異的。國家需要加快統(tǒng)一并完善國土空間規(guī)劃的編制指南，加快國土空間規(guī)劃的知識普及，及時在編制過程中解決可能出現(xiàn)的問題。對于試點城市國土空間規(guī)劃的編制，也應(yīng)及時向社會公布成果交流經(jīng)驗，以不斷完善國土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容和編制規(guī)范。

三、國土空間規(guī)劃的重新認知

1.突出國土空間的綠色本底。中央將空間規(guī)劃改革納入生態(tài)文明改革總體方案，即意味著國土空間規(guī)劃進入了生態(tài)文明的新時代。國土空間規(guī)劃須以主體功能區(qū)為基底，構(gòu)建完整的國土生態(tài)安全保護屏障和格局，堅持生態(tài)優(yōu)先的規(guī)劃理念，保障生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和自然資源永續(xù)利用，系統(tǒng)把握好山水林田湖草是一個生命共同體的關(guān)系[9]，加強生態(tài)保護修復(fù)、開展國土綜合整治。

2.國土空間規(guī)劃應(yīng)實現(xiàn)資源共享。以合理劃定“三區(qū)三線”為契機，全面摸清各地區(qū)自然資源尤其是國土資源現(xiàn)狀；以統(tǒng)一的信息平臺為支撐，以統(tǒng)一規(guī)劃價值為導(dǎo)向[10]，將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)按照標準統(tǒng)一，實現(xiàn)多部門及交叉行業(yè)大數(shù)據(jù)資源在線共建、共享、融合，統(tǒng)一各部門的歸口管理，解決規(guī)劃數(shù)據(jù)不銜接問題，推動各部門、各崗位明確自身職能分工。

3.國土空間治理應(yīng)因地制宜實現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。避免國土空間規(guī)劃走“一刀切”的路線，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的地域特點，融合差別化空間管理理念，根據(jù)各地區(qū)用途管制規(guī)則管理區(qū)內(nèi)國土空間，推動以質(zhì)量變革、效率變革、動力變革為特點的空間治理方式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

4.國土空間應(yīng)協(xié)調(diào)規(guī)劃。國土空間規(guī)劃的最終落腳點是國土及其空間布局，通過開展國土適宜性評價和資源環(huán)境承載力評價等基礎(chǔ)分析工作，全面掌握各地區(qū)的國土現(xiàn)狀及開發(fā)潛力，以雙評價結(jié)果為科學(xué)依據(jù)，協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)三大國土空間的布局[3]，把空間資源可持續(xù)利用和人文、經(jīng)濟、社會結(jié)合起來，協(xié)調(diào)好社會經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)在國土空間利用的關(guān)系。

5.國土空間應(yīng)開放規(guī)劃。在規(guī)劃客體上，最大限度展現(xiàn)自然、人文各類空間要素，在規(guī)劃空間上，破除城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展邊界，實現(xiàn)開放統(tǒng)籌發(fā)展；在規(guī)劃主體上，堅持以人為本，充分調(diào)動社會力量參與國土空間規(guī)劃編制、實施過程，以實現(xiàn)社會各界力量對國土空間的共建、共治和共享。