加強(qiáng)績效預(yù)算管理視角下財(cái)政資金使用探究

張偉旋

(廣東省中醫(yī)院 審計(jì)處，廣東 廣州 510120)

1 使用效率概述

從財(cái)政角度出發(fā)，使用效率的含義有兩方面，第一個(gè)方面是是否按計(jì)劃時(shí)間完成資金使用目標(biāo)；第二個(gè)方面是在項(xiàng)目的預(yù)計(jì)完成時(shí)間內(nèi)，項(xiàng)目能否達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)。所以筆者首先將從上述兩個(gè)方面入手研究，得出在績效預(yù)算管理的前提下，我國的財(cái)政資金的使用效率仍不高的原因。

2 財(cái)政資金的使用效率不高的原因

2.1 績效目標(biāo)的原因?qū)е仑?cái)政資金的使用效率低下

第一，績效目標(biāo)不完整。編制績效目標(biāo)時(shí)必須注意的重要規(guī)則之一是完整性。[1]一個(gè)項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)是反映項(xiàng)目的所有產(chǎn)出和結(jié)果，包括產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、時(shí)間表、成本目標(biāo)和目標(biāo)對象滿意度目標(biāo)。但是，有些部門在編制績效目標(biāo)時(shí)，經(jīng)常敷衍，注意力不足，導(dǎo)致績效目標(biāo)不完整，導(dǎo)致以績效目標(biāo)為最終評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的績效預(yù)算管理方法“先天不足”。

第二，績效目標(biāo)不合邏輯或不符合實(shí)際情況。績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)該是高度合理的，應(yīng)在部門的職能，上級(jí)政府(部門)分配的計(jì)劃和任務(wù)的前提下，由部門的中長期預(yù)算績效戰(zhàn)略規(guī)劃，過去年度任務(wù)完成狀態(tài)和項(xiàng)目績效評估確定。偏離上述目標(biāo)，或主觀推測、捏造，有的甚至故意上當(dāng)受騙，難免會(huì)失去科學(xué)合理性。例如，對于購買醫(yī)療設(shè)備，如果僅提出購買設(shè)備的數(shù)量目標(biāo)，在項(xiàng)目實(shí)施后對提高醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量沒有足夠的定性和定量標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)陷入為使用而使用的困境，項(xiàng)目相關(guān)負(fù)責(zé)人執(zhí)行過程中也沒有方向，沒有形成壓迫感，主觀上不積極，無法形成預(yù)期的結(jié)果，財(cái)政資金也無法發(fā)揮作用。

第三，績效評估指標(biāo)與績效目標(biāo)不符，不現(xiàn)實(shí)，且量化不足。對于設(shè)定的績效目標(biāo)，有必要設(shè)計(jì)相應(yīng)的績效評估指標(biāo)，為每個(gè)評估指標(biāo)設(shè)定合理的基準(zhǔn)，并為完成最終績效目標(biāo)提供準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。但是，在實(shí)際操作中，最終設(shè)計(jì)的績效評價(jià)指標(biāo)存在評價(jià)指標(biāo)不一致甚至不相關(guān)，指標(biāo)不能量化，指標(biāo)不易計(jì)算等問題。

只有通過完善量化績效目標(biāo)，才能在項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目完成后的績效評估過程中進(jìn)行績效跟蹤。如果績效目標(biāo)過于定性，項(xiàng)目實(shí)施沒有具體要求，約束力不強(qiáng)，最終評估結(jié)果無法與之進(jìn)行比較。現(xiàn)時(shí)常用的績效目標(biāo)，如行業(yè)管理體系更加科學(xué)和完善，管理質(zhì)量和管理水平顯著提高，區(qū)域產(chǎn)業(yè)水平處于國家前列等，均存在標(biāo)準(zhǔn)模糊，與具體的項(xiàng)目實(shí)施無關(guān)等的問題。

2.2 使用財(cái)政資金的要求過于詳細(xì)，導(dǎo)致使用效率低下

對于財(cái)政經(jīng)費(fèi)的管理，在以往很長一段時(shí)間里，均從謹(jǐn)慎角度出發(fā)，在執(zhí)行環(huán)節(jié)設(shè)定了嚴(yán)格的規(guī)定，必須與預(yù)算保持高度一致，如設(shè)備、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等細(xì)項(xiàng)的預(yù)算調(diào)整必須報(bào)批準(zhǔn)預(yù)算的上級(jí)部門批準(zhǔn)等，這些做法一方面的確在一定程度上保證了財(cái)政資金的安全，但另一方面卻忽略了項(xiàng)目的是一個(gè)動(dòng)態(tài)的執(zhí)行過程，資金的使用要配合項(xiàng)目的實(shí)施，不可能與預(yù)算高度一致，最后導(dǎo)致財(cái)政資金的使用出現(xiàn)重過程輕目標(biāo)、重立項(xiàng)輕驗(yàn)收等現(xiàn)象，項(xiàng)目推進(jìn)的難度有所增加，項(xiàng)目資金的進(jìn)展也被推遲。

而以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算管理可以在一定程度上解決上述問題。預(yù)算績效管理是政府財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，是深化行政管理體制改革，提高政府公信力的重要舉措。對提高公共資金使用效率，有效緩解預(yù)算與收入之間的矛盾，具有重要意義。

3 解決方案

3.1 預(yù)算編制階段：細(xì)化立項(xiàng)時(shí)的績效目標(biāo)[1]

一是科學(xué)設(shè)計(jì)績效評價(jià)指標(biāo)?？冃гu價(jià)指標(biāo)應(yīng)考慮在資金管理，投入和產(chǎn)出方面實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，一般包括投入、產(chǎn)出效益、可持續(xù)發(fā)展影響和社會(huì)評價(jià)指標(biāo)，涵蓋管理實(shí)踐、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益。各級(jí)財(cái)政部門可以在有條件的情況下，研究并制定適合所有部門的績效評估指標(biāo)參考。隨著部門職能、社會(huì)需求、技術(shù)進(jìn)步和評估內(nèi)容的變化，績效評估指標(biāo)應(yīng)動(dòng)態(tài)可調(diào)，并通過實(shí)踐不斷完善。二是開展行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定有利于比較行業(yè)投入產(chǎn)出的實(shí)際價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)值，確定財(cái)政資金的效果，以衡量績效目標(biāo)的完成情況。三是推動(dòng)預(yù)算績效信息的建設(shè)?？茖W(xué)地編制項(xiàng)目績效目標(biāo)需要大量的績效信息分析和績效目標(biāo)論證。預(yù)算績效信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫可以關(guān)注項(xiàng)目基本信息，項(xiàng)目執(zhí)行信息，績效跟蹤信息和績效評估信息等各個(gè)方面，為未來年度連續(xù)項(xiàng)目或類似項(xiàng)目的績效目標(biāo)的制定提供重要的基礎(chǔ)和分析基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)對滿意率目標(biāo)設(shè)定。對于許多公共財(cái)政支出項(xiàng)目，滿意率目標(biāo)非常重要，要通過不斷地探索、實(shí)踐，問卷的科學(xué)設(shè)計(jì)，科學(xué)合理地協(xié)調(diào)和利用各種調(diào)查機(jī)構(gòu)的力量，合理設(shè)定滿意度績效目標(biāo)。例如，考慮民眾滿意度的公民取向的績效觀，被越來越多的國家所采納，特別是在英、美等國家。

3.2 預(yù)算執(zhí)行階段：引入ABC分析法，分類執(zhí)行資金管理

ABC分析，也稱為重點(diǎn)管理方法，是使用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法，以事物或管理為對象，根據(jù)影響因素或事物的屬性、重要性和比例，將它們分為三個(gè)部分：A、B和C，按重要、較重要、一般三個(gè)級(jí)別投入管理資源，進(jìn)行不同程度的管控，以達(dá)到以相對經(jīng)濟(jì)的投入達(dá)到相對有效的管理目標(biāo)。

對于財(cái)政資金在預(yù)算預(yù)執(zhí)行階段的使用管理，我們可以引入ABC分析法，抓住重點(diǎn)，照顧一般，取得財(cái)政資金管理與項(xiàng)目順利開展上的平衡。首先，從重要程度、實(shí)行執(zhí)行過程中發(fā)生變化的可能性、操作過程中滋生腐敗的可能性等方面進(jìn)行分析，把財(cái)政資金預(yù)算細(xì)項(xiàng)分為A、B、C三級(jí)；其次，按 A、B、C三級(jí)分別從嚴(yán)格、偏緊、一般三個(gè)方向制定政策進(jìn)行管理，例如，人工費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等相對容易消費(fèi)，支出效果不能一對一的，分為A類，實(shí)施全面控制，不超過標(biāo)準(zhǔn)和超預(yù)算；但是，對于會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等很容易比較項(xiàng)目的成本和效果，建議可分為C類。對于 C類的費(fèi)用的管理，可以把預(yù)算調(diào)整權(quán)下放至項(xiàng)目執(zhí)行單位等項(xiàng)目管理者，因?yàn)?，考慮到存在信息不對稱，更知情的項(xiàng)目經(jīng)理更了解如何優(yōu)化資源分配并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的目標(biāo)。因此，分散管理而非集中管理的應(yīng)用使項(xiàng)目管理者具有更大的自主權(quán)。在國外，新西蘭部門經(jīng)理有權(quán)控制并有權(quán)從政府部門或私營部門購買服務(wù)；澳大利亞和瑞典實(shí)施整體支付系統(tǒng)，在提款金額內(nèi)，部門經(jīng)理可以獨(dú)立決定資金的使用；瑞典部門負(fù)責(zé)人也有權(quán)決定資金的結(jié)轉(zhuǎn)信貸以及用人政策。

3.3 預(yù)算評價(jià)階段：使用PDCA循環(huán)模式管理來增強(qiáng)項(xiàng)目的績效評估

PDCA循環(huán)在20世紀(jì)30年代由Walter A. Shewhat形成并提出，隨后由現(xiàn)代質(zhì)量管理之父W. Edwards Deming采用和推廣、獲得普及。它由計(jì)劃(Plan)、執(zhí)行(Do)、檢查(Check)、處理(Action)等特定階段組成。PDCA的 特點(diǎn)有：一是具有系統(tǒng)性。PDCA循環(huán)的四個(gè)階段是必不可少的，順序不可逆轉(zhuǎn)，它們緊密相連和整合。二是具有周期循環(huán)性。一個(gè)循環(huán)驅(qū)動(dòng)下一個(gè)循環(huán)，如不停止的車輪，并且循環(huán)不受限制。三是具有自我修復(fù)能力。每個(gè)周期都有一個(gè)總結(jié)升級(jí)，目的是完成更高層次的目標(biāo)，在前一個(gè)周期中未解決的問題繼續(xù)被帶入下一個(gè)周期，從而不斷提高管理水平。

因此，在預(yù)算評價(jià)環(huán)節(jié)運(yùn)用 PDCA方法，在實(shí)現(xiàn)了績效預(yù)算管理的實(shí)現(xiàn)績效為主的結(jié)果導(dǎo)向目標(biāo)的同時(shí)，也利用實(shí)踐—認(rèn)識(shí)—再實(shí)踐—再認(rèn)識(shí)的認(rèn)識(shí)規(guī)律，不僅僅對項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的績效結(jié)果進(jìn)行評價(jià)，也對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等過程進(jìn)行評價(jià)，隨著評價(jià)數(shù)據(jù)的不斷增加、完善，財(cái)政資金的全過程管理也得到逐步的完善。